馮曉飛，盧瑛瑩，陳佳

(浙江省環(huán)境保護(hù)科學(xué)設(shè)計(jì)研究院，杭州　310007)

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浙江省排污許可證制度改革探索與實(shí)踐

馮曉飛，盧瑛瑩，陳佳

(浙江省環(huán)境保護(hù)科學(xué)設(shè)計(jì)研究院，杭州310007)

摘要：隨著當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求與資源環(huán)境約束的矛盾日益突出，排污許可證制度的重要性日益凸顯。通過(guò)對(duì)浙江省排污許可證制度改革的總體目標(biāo)、內(nèi)容、進(jìn)展以及下一步計(jì)劃進(jìn)行介紹和討論，從整體上對(duì)浙江省排污許可證制度改革進(jìn)行了闡述，總結(jié)了排污許可證制度改革的意義。

關(guān)鍵詞：浙江??；排污許可證制度；改革

排污許可證制度是國(guó)際通行的一項(xiàng)環(huán)境管理基本制度，在發(fā)達(dá)國(guó)家已有諸多良好實(shí)踐，被作為污染源管理體系的核心。我國(guó)的排污許可證制度開(kāi)始探索于20世紀(jì)80年代，但由于在法律支撐、制度定位、管理范圍、后續(xù)監(jiān)管等方面存在著一系列問(wèn)題，排污許可證制度始終未能發(fā)展完善。此外，我國(guó)目前的其他各項(xiàng)污染源管理制度相互獨(dú)立、分頭管理，采取的是“一事一規(guī)則”的方法，在降低管理效率的同時(shí)，容易造成資源浪費(fèi)，不能充分發(fā)揮制度組合的整體效能[1- 2]。浙江省于2010年出臺(tái)《浙江省排污許可證管理暫行辦法》(浙江省人民政府令272號(hào))及《浙江省排污許可證管理暫行辦法實(shí)施細(xì)則(試行)》(浙環(huán)發(fā)〔2010〕65號(hào))，推行實(shí)施排污許可證制度，盡管取得了一定成效，但受限于整體環(huán)境制約，仍未能發(fā)揮該項(xiàng)制度的真正效用[3]。

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求與資源環(huán)境約束的矛盾日益突出，有效控制環(huán)境污染成為社會(huì)熱點(diǎn)。隨著行政審批制度改革的推進(jìn)，如何加強(qiáng)排污單位的事中事后監(jiān)管成為環(huán)境管理重心。因此，作為管控排污行為的有效手段，排污許可證制度的重要性日益凸顯。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中指出，“要改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制……完善污染物排放許可制”。2014年修訂通過(guò)的新《環(huán)境保護(hù)法》也明確提出，“國(guó)家依照法律規(guī)定實(shí)行排污許可管理制度”。在此排污許可證制度重新全面推廣之際，正是對(duì)其進(jìn)行制度創(chuàng)新，發(fā)揮其環(huán)保管理核心作用的機(jī)會(huì)[4]。為此，浙江省于2015年開(kāi)展排污許可證制度改革試點(diǎn)，試行“一證式”排污許可證制度。

1排污許可證制度改革總體目標(biāo)

浙江省排污許可證制度改革的總體目標(biāo)是理順排污許可證與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三同時(shí)”制度、總量控制、排污申報(bào)登記、排污收費(fèi)等污染源管理制度的關(guān)系，重新定位和設(shè)計(jì)排污許可證，將排污許可證作為政府環(huán)境監(jiān)管的執(zhí)法依據(jù)、企業(yè)環(huán)境行為的守法文書(shū)、公眾環(huán)保監(jiān)督的參與平臺(tái)，明確以排污許可證為基礎(chǔ)，作為許可、核定、監(jiān)管所有排污行為的基本管理制度，探索制定污染源“一證式”管理模式。

2排污許可證制度改革具體內(nèi)容

在管理范圍上，綜合許可，擴(kuò)充內(nèi)容。在原有排污許可證制度基礎(chǔ)上增加載明事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)廢水、廢氣、噪聲、固廢排放綜合管理。在排污許可證設(shè)計(jì)上，除原有正本、副本外，增加排污單位承諾書(shū)，要求排污單位對(duì)申請(qǐng)材料的真實(shí)性、自身權(quán)責(zé)的知曉性以及排污行為的合規(guī)性進(jìn)行承諾。排污許可證副本內(nèi)容在原有基礎(chǔ)上進(jìn)一步充實(shí)，系統(tǒng)集成污染源的各項(xiàng)環(huán)境管理要求。

在管理體系上，制度整合，重構(gòu)框架。以排污許可證為污染源管理的核心和主線，整合現(xiàn)有環(huán)境影響評(píng)價(jià)“三同時(shí)”總量控制等污染源管理制度，重構(gòu)排污許可證制度與各項(xiàng)污染源管理制度的關(guān)系，使排污許可證成為已有政策的整合平臺(tái)，主要包括：將環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為排污許可證核發(fā)的主要依據(jù)；將建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”要求納入排污許可證監(jiān)管；將總量控制指標(biāo)通過(guò)排污許可證分解落實(shí)到排污單位；以排污許可證確認(rèn)的年度實(shí)際排污量作為排污收費(fèi)依據(jù)；以排污權(quán)有償使用和交易作為排污許可證核發(fā)前提，將排污許可證作為排污權(quán)確權(quán)的依據(jù)。通過(guò)排污許可證，將環(huán)境管理體系內(nèi)各項(xiàng)分散的制度有機(jī)銜接，“一證”明確建設(shè)施工、生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、停產(chǎn)關(guān)閉階段的環(huán)境管理要求，實(shí)現(xiàn)排污單位的全生命周期監(jiān)管，降低政府執(zhí)法與排污單位守法成本。

在管理形式上，流程再造，簡(jiǎn)化程序。重新構(gòu)造排污許可證的核發(fā)、監(jiān)管流程，體現(xiàn)事先許可、事中事后監(jiān)管的全過(guò)程管理，同時(shí)注重排污許可證“一證式”管理模式下的流程簡(jiǎn)化。重點(diǎn)突破排污許可證發(fā)放環(huán)節(jié)，前移至與環(huán)評(píng)文件批復(fù)/備案同步，以排污許可證建設(shè)期監(jiān)管代替環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收，以排污許可證企業(yè)執(zhí)行報(bào)告及日常監(jiān)管代替排污申報(bào)，減少與合并重復(fù)管理程序，提高管理能效，實(shí)現(xiàn)污染源管理“一證對(duì)外”。

>>浙江省排污許可證制度改革的總體目標(biāo)是理順排污許可證與各項(xiàng)環(huán)境管理制度的關(guān)系，明確以排污許可證為基礎(chǔ)，探索制定污染源“一證式”管理模式。

在管理途徑上，多方監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)法。充分調(diào)動(dòng)政府、企業(yè)、公眾各方力量，實(shí)施排污許可證多元化監(jiān)管。強(qiáng)化政府監(jiān)督作用，突出排污許可證在環(huán)境監(jiān)管中的剛性約束，加強(qiáng)排污許可證執(zhí)法稽查，督促企業(yè)遵守排污許可證管理要求。落實(shí)企業(yè)作為污染排放者的環(huán)保主體責(zé)任，建立和實(shí)施企業(yè)自我監(jiān)測(cè)、自我記錄、自我報(bào)告在內(nèi)的自我管制機(jī)制，在排污許可證中明確監(jiān)測(cè)頻次、記錄內(nèi)容和報(bào)告方式，企業(yè)依據(jù)排污許可證的要求開(kāi)展自我監(jiān)管，證明自身排污行為的合法合規(guī)。此外，進(jìn)一步強(qiáng)化公眾參與，實(shí)施排污許可全過(guò)程公眾監(jiān)督，將排污許可證的審核發(fā)放、文本內(nèi)容、企業(yè)報(bào)告、執(zhí)法處罰等信息全面公開(kāi)，建立便捷的公眾參與渠道和及時(shí)的意見(jiàn)反饋機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)管、多元共治的管理體系。

3排污許可證制度改革已有做法與進(jìn)展

由于全面推進(jìn)改革尚有難度，因此浙江省采用了地方先行試點(diǎn)的策略，力圖以多樣化的地方試點(diǎn)推動(dòng)改革。2015年4月，浙江省環(huán)保廳下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展浙江省排污許可證制度改革試點(diǎn)工作的通知》(浙環(huán)函〔2015〕100號(hào))，將紹興、舟山、臺(tái)州、桐廬、長(zhǎng)興、海寧、義烏、椒江等3市5縣(市、區(qū))列為先行改革試點(diǎn)地區(qū)，每個(gè)試點(diǎn)各有相應(yīng)側(cè)重。為了強(qiáng)化溝通，同時(shí)建立了試點(diǎn)聯(lián)系服務(wù)制度，充分發(fā)揮省環(huán)保廳對(duì)地方的指導(dǎo)和服務(wù)作用，在省環(huán)保廳內(nèi)指定相關(guān)處室/單位負(fù)責(zé)和地方對(duì)口聯(lián)系，定期對(duì)接，共同研究解決試點(diǎn)中的困難和問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)工作方向不偏、上下同步、緊密對(duì)接。

浙江省排污許可證制度改革充分重視改革工作方案的基礎(chǔ)性作用。改革正式啟動(dòng)后，各試點(diǎn)地區(qū)即在省環(huán)保廳的幫助下開(kāi)展工作方案編制，分析改革試點(diǎn)可能遇到的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，明確改革目標(biāo)、思路、任務(wù)和措施，力求試點(diǎn)地區(qū)在落實(shí)改革方案的同時(shí)，結(jié)合當(dāng)?shù)毓ぷ鲗?shí)踐，突出自身特點(diǎn)和亮點(diǎn)，解決環(huán)保管理中的實(shí)際問(wèn)題。在經(jīng)過(guò)多次審議和討論后，試點(diǎn)地區(qū)改革工作方案已于2015年8月由省環(huán)保廳復(fù)函，并隨后經(jīng)各地政府下發(fā)正式實(shí)施。同時(shí)，各地依照試點(diǎn)方案，逐步出臺(tái)了排污許可證管理辦法、環(huán)評(píng)審批備案和分類許可、監(jiān)管執(zhí)法辦法、第三方監(jiān)管辦法、企業(yè)自我監(jiān)測(cè)、自我記錄、自我報(bào)告制度、信息公開(kāi)制度等相關(guān)配套政策。

排污許可證制度的實(shí)施以信息管理為支撐，文本格式設(shè)計(jì)和管理平臺(tái)開(kāi)發(fā)是浙江省排污許可證制度改革的要點(diǎn)之一。浙江省統(tǒng)一重新設(shè)計(jì)了排污許可證文本，在原有排污許可證文本的基礎(chǔ)上，全面調(diào)整排污許可證的正本、副本文本格式，在登載內(nèi)容上力求打通環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)評(píng)、總量、“三同時(shí)”、排污收費(fèi)等環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)全過(guò)程、全要素、精細(xì)化管理。新增排污單位申領(lǐng)承諾書(shū)，將書(shū)面承諾作為核發(fā)排污許可證的重要依據(jù)。同時(shí)，以紹興市為試點(diǎn)，積極開(kāi)發(fā)排污許可證管理平臺(tái)，重新梳理了內(nèi)部業(yè)務(wù)流程，設(shè)計(jì)排污許可證電子證格式，細(xì)化平臺(tái)建設(shè)內(nèi)容，以排污許可證為主線，將原本分散的各套環(huán)保數(shù)據(jù)整合成一個(gè)信息相互聯(lián)系、相互支撐的一體化平臺(tái)，并針對(duì)不同用戶，設(shè)置環(huán)保部門、企業(yè)、公眾3個(gè)用戶界面。

4排污許可證制度改革計(jì)劃

浙江省排污許可證制度改革雖然已經(jīng)取得了階段性成果，但距離整體的改革目標(biāo)仍有差距，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步深化改革，突出成效。具體而言，需要在簡(jiǎn)政提效、落實(shí)企業(yè)責(zé)任、優(yōu)化資源配置、提高管理水平、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管等方面進(jìn)行改進(jìn)。

第一，進(jìn)一步注重簡(jiǎn)政提效。突出制度整合、流程再造，精簡(jiǎn)事前審批，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，改革環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)多部門對(duì)外、內(nèi)部流程外部化的做法，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)窗口”對(duì)外，“一證式”許可，全面提高許可效率，提升環(huán)保整體形象。

第二，落實(shí)企業(yè)環(huán)保主體責(zé)任。通過(guò)排污許可制度改革，厘清企業(yè)、政府、公眾的權(quán)責(zé)邊界，落實(shí)企業(yè)作為污染排放者的環(huán)保主體責(zé)任，明確環(huán)評(píng)、“三同時(shí)”、達(dá)標(biāo)排放、總量控制、排污權(quán)有償使用、排污費(fèi)繳納、排污信息公開(kāi)等都是企業(yè)依法、依許可必須承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任。

第三，以市場(chǎng)手段促進(jìn)環(huán)境資源優(yōu)化配置。通過(guò)排污許可制度改革，建立區(qū)域、行業(yè)、企業(yè)污染物排放總量控制制度，全面實(shí)施排污權(quán)有償使用和交易制度，用市場(chǎng)機(jī)制，讓有限的環(huán)境資源配置到低消耗、低排放、高效益的行業(yè)產(chǎn)業(yè)上，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)效能提升。

第四，提升精細(xì)化、定量化、信息化管理水平。以排污許可管理為核心，建立排污權(quán)基本賬戶、刷卡排污、排污許可證管理、排污權(quán)有償使用和交易、總量準(zhǔn)入“五合一”的信息化管理平臺(tái)，全面實(shí)施“一企一證一卡”，實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域、行業(yè)、企業(yè)環(huán)保管理精細(xì)化、定量化、信息化，全面提升管控水平。

第五，強(qiáng)化信息公開(kāi)和執(zhí)法監(jiān)管。排污許可證登載的內(nèi)容和信息，由環(huán)保部門向社會(huì)公開(kāi)，提供公眾參與監(jiān)督的平臺(tái)，接受全社會(huì)監(jiān)督。同時(shí)，環(huán)保部門對(duì)登載內(nèi)容實(shí)施執(zhí)法監(jiān)管，執(zhí)法結(jié)果也向社會(huì)公開(kāi)，自覺(jué)接受監(jiān)督，以公開(kāi)促監(jiān)管、以公開(kāi)提形象。

5總結(jié)

排污許可證“一證式”改革是一項(xiàng)系統(tǒng)改革，不僅僅涉及排污許可證制度本身，也是對(duì)整個(gè)污染源管理體系的重塑。一方面，需要以排污許可證制度為核心和主線的制度整合與流程再造；另一方面，需要實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、公眾多元共治下的事中事后有效監(jiān)管。排污許可證改革代表著原有環(huán)境管理思維的巨大轉(zhuǎn)變，對(duì)促進(jìn)我國(guó)污染源環(huán)境管理水平的提升意義重大而深遠(yuǎn)。

參考文獻(xiàn)(References)：

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Environmental Permit System Reform in Zhejiang Province:Exploration and Practices

FENG Xiao-fei, LU Ying-ying, CHEN Jia

(Environmental Science Research and Design Institute of Zhejiang Province, Hangzhou 310007, China)

Abstract:The importance of environmental permit system has been increasingly highlighted. The overall objectives, contents, progress, and next-step plans of the permit system reform in Zhejiang province is elaborated, and the significance of the reform was summarized.

Key words:Zhejiang province; environmental permit system; reform

收稿日期：2015-12-09

作者簡(jiǎn)介：馮曉飛(1985—)，男，浙江桐廬人，工程師，博士，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境政策和管理，E-mail： pheshaph@163.com

DOI:10.14068/j.ceia.2016.02.014

中圖分類號(hào)：X323

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-6444(2016)02-0061-03