郝彥偉，趙偉欣

(陜西省環(huán)境保護(hù)廳，西安　710006)

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陜西省排污權(quán)交易的總體框架與實(shí)踐措施

郝彥偉，趙偉欣

(陜西省環(huán)境保護(hù)廳，西安710006)

摘要：排污權(quán)交易制度是一項(xiàng)需要探索的環(huán)境資源市場(chǎng)配置的新制度。陜西省是我國(guó)11個(gè)排污權(quán)交易試點(diǎn)省份之一。通過(guò)介紹陜西省在排污權(quán)交易工作中的主要?dú)v程和探索成果，著重對(duì)排污權(quán)交易機(jī)構(gòu)的設(shè)立、排污權(quán)交易制度的建立、交易基礎(chǔ)價(jià)格的確定、資金的管理和經(jīng)濟(jì)鼓勵(lì)政策、總量動(dòng)態(tài)無(wú)縫管理等問(wèn)題做出詳細(xì)闡述，并提出今后陜西省排污權(quán)交易工作的探索和發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：排污權(quán)交易；環(huán)境資源市場(chǎng)配置；總量控制；試點(diǎn)實(shí)踐

陜西地處西部，是我國(guó)重要的能源化工基地。能源產(chǎn)業(yè)是陜西經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)支柱產(chǎn)業(yè)?，F(xiàn)在及未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，以能源化工為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使得陜西區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境容量之間的矛盾十分突出。為盤(pán)活環(huán)境資源，提高環(huán)境資源利用效率，陜西省在不斷完善行政管理手段的同時(shí)，十分重視依靠排污權(quán)交易等市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)污染治理。

1陜西排污權(quán)交易探索歷程及總體構(gòu)架

陜西作為國(guó)家11個(gè)排污權(quán)交易試點(diǎn)省份之一，排污權(quán)交易工作在社會(huì)各界的共同努力下穩(wěn)步推進(jìn)。2010年6月，以二氧化硫?yàn)橥黄瓶趩?dòng)排污權(quán)有償使用及交易工作，5年來(lái)圓滿(mǎn)完成了各項(xiàng)主要污染物排污權(quán)交易61場(chǎng)(次)，成交總額7.2億元，成交二氧化硫2.93萬(wàn)t、氮氧化物2.39萬(wàn)t、化學(xué)需氧量3 126 t、氨氮247 t。通過(guò)排污權(quán)有償使用和交易這一倒逼機(jī)制，全省新、改、擴(kuò)建項(xiàng)目新增排污量全部通過(guò)排污權(quán)交易取得，實(shí)現(xiàn)了新增排污量排污權(quán)有償使用全覆蓋，提高了新建企業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻，遏制了高耗能、高污染新建項(xiàng)目對(duì)排污指標(biāo)無(wú)節(jié)制地?zé)o償占有，為推進(jìn)主要污染減排、提高資源配置效率、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量[1]，發(fā)揮了顯著作用。

1.1探索歷程

由于陜西省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，污染物排放強(qiáng)度較大，導(dǎo)致減排消化新增量的壓力很大。2009年，通過(guò)對(duì)排污權(quán)交易開(kāi)展較早的重慶、浙江等地開(kāi)展調(diào)研后，陜西省決定從排污權(quán)交易入手提高環(huán)境資源配置，控制污染物新增量，并結(jié)合陜西省實(shí)際情況研究制定排污權(quán)交易辦法。

2010年5月，陜西省環(huán)保廳在總量處內(nèi)設(shè)排污權(quán)交易儲(chǔ)備管理中心，負(fù)責(zé)全省排污權(quán)交易制度的建立、排污權(quán)儲(chǔ)備及交易工作等。

2010年“六·五”世界環(huán)境日正式啟動(dòng)排污權(quán)交易，當(dāng)日二氧化硫掛牌量2 300 t，起拍價(jià)2 600元/t，最終成交價(jià)4 200元/t，日成交額945萬(wàn)元。全年共開(kāi)展3次交易，排污權(quán)交易程序不斷完善，逐步得到社會(huì)認(rèn)可。

2011年7月，繼江蘇等10個(gè)省(市)之后，財(cái)政部、環(huán)保部將陜西省列為全國(guó)主要污染物排污權(quán)有償使用及交易試點(diǎn)省份，并從政策上給予支持。陜西省政府印發(fā)了《陜西省主要污染物排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)實(shí)施方案》。

2011年12月，在全國(guó)率先開(kāi)展了氮氧化物排污權(quán)交易。

2012年8月，開(kāi)展了化學(xué)需氧量和氨氮排污權(quán)交易，成為全國(guó)首個(gè)四項(xiàng)主要污染物全交易的省份。

2013年11月，《陜西省大氣污染防治條例》通過(guò)省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議，排污權(quán)交易被寫(xiě)入條例，自此，陜西省排污權(quán)交易實(shí)現(xiàn)立法。

2013年12月，在省級(jí)排污權(quán)交易的基礎(chǔ)上將排污權(quán)交易試點(diǎn)向市級(jí)擴(kuò)大下移，選擇了經(jīng)濟(jì)條件好、污染物總量需求大、環(huán)境容量足的榆林市進(jìn)行試點(diǎn)。

2014年6月，出臺(tái)了《陜西省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于規(guī)范榆林市排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》。2014年共指導(dǎo)榆林市舉辦排污權(quán)交易競(jìng)拍9場(chǎng)(次)，成交總額961萬(wàn)元。

1.2總體構(gòu)架

(1)交易原則。排污權(quán)交易須遵循三條基本原則，一是堅(jiān)持公平公開(kāi)，社會(huì)監(jiān)督，先行試點(diǎn)，形成經(jīng)驗(yàn)后穩(wěn)步推進(jìn)的原則；二是遵循科學(xué)規(guī)劃，合理安排、統(tǒng)一調(diào)控的原則，實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目總量前置，在減排任務(wù)完成的同時(shí)，保障重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目順利建設(shè)；三是按照“排污者付費(fèi)、治污者受益”的原則建立排污權(quán)交易制度。

(2)交易范圍。按照有關(guān)管理辦法，陜西省行政區(qū)域內(nèi)所有新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目和排污單位需要新增主要污染物排污權(quán)指標(biāo)的，均應(yīng)通過(guò)兩種途徑解決：建設(shè)項(xiàng)目所需的總量指標(biāo)優(yōu)先使用項(xiàng)目建設(shè)單位自身實(shí)施污染治理或結(jié)構(gòu)調(diào)整后消減的排放量，若替代總量指標(biāo)不足的，全部通過(guò)排污權(quán)交易方式獲得總量指標(biāo)。

>>陜西省在不斷完善行政管理手段的同時(shí)，十分重視依靠排污權(quán)交易等市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)污染治理。

(3)交易方式。經(jīng)多方調(diào)研，采用在統(tǒng)一平臺(tái)上電子競(jìng)價(jià)的方式進(jìn)行交易，遵循“時(shí)間優(yōu)先、價(jià)格優(yōu)先”的原則，確保排污權(quán)交易規(guī)范化、透明化、公開(kāi)化、專(zhuān)業(yè)化。為保證重點(diǎn)項(xiàng)目環(huán)境資源需求，還開(kāi)辟了綠色通道，按照項(xiàng)目需求量以交易歷史最高價(jià)一次性成交，這樣既保障重點(diǎn)項(xiàng)目快速進(jìn)展，又保證排污權(quán)制度的公平公正。

(4)交易程序。原則上每季度開(kāi)展一次交易。每次交易的主要流程包括7個(gè)步驟：發(fā)布公告—網(wǎng)上報(bào)名—資格審查—技術(shù)核定—參加交易—繳納交易款—總量批復(fù)。

2排污權(quán)交易實(shí)踐措施及成效

排污權(quán)交易制度是一項(xiàng)需要探索的引入了利益激勵(lì)的新制度[1]，陜西在排污權(quán)交易工作中本著效率優(yōu)先，兼顧公平的工作思路，經(jīng)過(guò)幾年的探索實(shí)踐，初步建立了一套較為完整的排污權(quán)交易政策體系，對(duì)污染減排和環(huán)境容量資源的優(yōu)化高效利用起到了有效的推動(dòng)作用。

2.1成立管理機(jī)構(gòu)，搭建交易平臺(tái)

在調(diào)研學(xué)習(xí)、認(rèn)真籌備的基礎(chǔ)上，2010年5月成立了陜西省環(huán)境保護(hù)廳排污權(quán)儲(chǔ)備管理中心，內(nèi)設(shè)在陜西省環(huán)保廳污染物排放總量控制處，負(fù)責(zé)對(duì)全省排污權(quán)交易進(jìn)行監(jiān)督管理，以及交易方式的確定、交易資格及交易真實(shí)性的審核；承辦省級(jí)統(tǒng)籌的主要污染物排污權(quán)的儲(chǔ)備、出讓工作；擇優(yōu)選擇具有交易經(jīng)驗(yàn)的陜西省環(huán)境權(quán)交易所作為排污權(quán)交易活動(dòng)的技術(shù)支撐和交易服務(wù)商。

2.2探索交易辦法，完善交易制度

完善的法律制度、有序的市場(chǎng)體系、科學(xué)的制度設(shè)計(jì)和良好的公眾基礎(chǔ)是建立排污權(quán)交易市場(chǎng)的重要前提[2]。在正式獲批國(guó)家排污權(quán)交易試點(diǎn)省后，陜西省政府印發(fā)了《陜西省主要污染物排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)實(shí)施方案》。該實(shí)施方案是陜西省全面深化排污權(quán)交易制度和推動(dòng)各項(xiàng)主要污染物排污權(quán)交易的政策體系核心。同時(shí)，省環(huán)保廳出臺(tái)了《陜西省建設(shè)項(xiàng)目主要污染物排放總量控制暫行管理辦法》，突出排污權(quán)交易對(duì)總量控制的政策保障作用，將總量的取得作為新建項(xiàng)目準(zhǔn)入的必要條件，實(shí)行總量前置。

在排污權(quán)交易試點(diǎn)過(guò)程中，相繼出臺(tái)了關(guān)于二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量和氨氮的《排污權(quán)交易方案》和《排污權(quán)儲(chǔ)備管理辦法》，由易到難將4項(xiàng)主要污染物全部納入排污權(quán)交易。對(duì)排污權(quán)交易試點(diǎn)范圍、交易主體、交易條件、交易方式、交易量的來(lái)源、交易管理和保障措施等方面做出了明確規(guī)定。

此外，聯(lián)合財(cái)政廳印發(fā)了《陜西省主要污染物排污權(quán)有償使用及交易資金管理辦法》。2014年發(fā)布了《陜西省建設(shè)項(xiàng)目主要污染物排放總量指標(biāo)替代和交易程序》，規(guī)范了建設(shè)項(xiàng)目主要污染物替代和交易程序。

2014年1月1日開(kāi)始實(shí)施的《陜西省大氣污染防治條例》，將排污權(quán)交易制度納入其中，實(shí)現(xiàn)了全國(guó)首個(gè)排污權(quán)交易制度立法，有力地規(guī)范和推動(dòng)了排污權(quán)交易的健康開(kāi)展。

2015年制定了《陜西省主要污染物排污權(quán)有償使用及交易管理辦法》，確定了深化改革排污權(quán)有償使用和交易的發(fā)展方向和工作重點(diǎn)。

2.3確定交易基價(jià)，打好試點(diǎn)基礎(chǔ)

在初期進(jìn)行排污權(quán)交易時(shí)，交易基礎(chǔ)價(jià)如何確定是一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，價(jià)格制定主要依據(jù)相關(guān)排污生產(chǎn)行業(yè)削減每噸某一污染物所需要的平均成本。平均治理成本綜合減排設(shè)施建設(shè)費(fèi)用、設(shè)備日常運(yùn)行、維護(hù)費(fèi)用、設(shè)備折舊費(fèi)、耗損材料投入費(fèi)、人工費(fèi)用以及當(dāng)?shù)厣鐣?huì)物價(jià)上漲因素來(lái)測(cè)算[3- 4]，再綜合考慮環(huán)境資源的稀缺程度以及陜西經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素后，確定了排污權(quán)基準(zhǔn)價(jià)：二氧化硫和氮氧化物為6 000元/t，化學(xué)需氧量和氨氮為12 000元/t。經(jīng)過(guò)電子競(jìng)價(jià)、公平競(jìng)爭(zhēng)，目前最高成交價(jià)為二氧化硫3.45萬(wàn)元/t，氮氧化物3.92萬(wàn)元/t，化學(xué)需氧量3.5萬(wàn)元/t，氨氮2.86萬(wàn)元/t。排污權(quán)基礎(chǔ)價(jià)格的合理制定、公平競(jìng)價(jià)機(jī)制的有效運(yùn)行為排污權(quán)交易工作健康發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，為降低污染物社會(huì)平均處理成本奠定了基礎(chǔ)。

2.4規(guī)范資金管理，創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)政策

排污權(quán)有償使用與交易制度通過(guò)對(duì)占用環(huán)境容量資源收取一定費(fèi)用，為污染防治、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境保護(hù)等環(huán)境管理重點(diǎn)工程項(xiàng)目籌集了更多的資金[3]。排污權(quán)交易競(jìng)買(mǎi)款項(xiàng)納入財(cái)政預(yù)算內(nèi)非稅收入，收繳交易資金全部進(jìn)入國(guó)庫(kù)，嚴(yán)格按照非稅資金管理辦法實(shí)行收支兩條線管理，用于排污權(quán)的收儲(chǔ)、補(bǔ)助扶持省政府確定的重點(diǎn)工程減排項(xiàng)目的建設(shè)。市場(chǎng)倒逼污染減排，截至目前，通過(guò)收儲(chǔ)方式關(guān)閉造紙、氮肥、皂素企業(yè)33家，共收儲(chǔ)二氧化硫5 182 t、氮氧化物763 t、化學(xué)需氧量1.23萬(wàn)t、氨氮669 t，下達(dá)收儲(chǔ)資金1.8億元。從根本上解決了造紙、氮肥、皂素行業(yè)對(duì)渭河、漢丹江水質(zhì)的污染威脅，確保了渭河“變清”及漢丹江流域水質(zhì)安全。在為新項(xiàng)目、好項(xiàng)目騰出排污空間的同時(shí)，也有效實(shí)現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)新老排污指標(biāo)平衡及替代削減，盤(pán)活了區(qū)域環(huán)境資源，優(yōu)化了區(qū)域資源配置。

積極創(chuàng)新，盤(pán)活排污權(quán)交易資金，與興業(yè)銀行簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，開(kāi)展排污權(quán)抵押貸款，提高了企業(yè)排污權(quán)資產(chǎn)的流動(dòng)性，提升了企業(yè)參與排污權(quán)交易的積極性。2012年，第一筆排污權(quán)質(zhì)押融資業(yè)務(wù)順利落地，融資總額1億元，創(chuàng)造了全國(guó)單筆落地金額最大的排污權(quán)抵押業(yè)務(wù)。排污權(quán)交易拓展了環(huán)境污染治理的融資渠道，對(duì)污染減排起到了強(qiáng)力推動(dòng)作用。

2.5實(shí)施總量管理，形成無(wú)縫對(duì)接

為逐步建立統(tǒng)一高效的排污總量管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全省排污總量控制系統(tǒng)化管理，加強(qiáng)污染源監(jiān)督管理，規(guī)范排污許可行為，2015年3月經(jīng)省政府同意，印發(fā)了《陜西省排污許可證管理暫行辦法》(陜環(huán)發(fā)[2015]20號(hào))，通過(guò)技術(shù)核定、統(tǒng)一編碼，實(shí)現(xiàn)排污許可從分級(jí)管理向統(tǒng)一與分級(jí)相結(jié)合的管理模式的轉(zhuǎn)變，為搭建總量管理平臺(tái)奠定了基礎(chǔ)。該辦法的出臺(tái)，是陜西排污許可證管理工作進(jìn)入新階段的標(biāo)志。共委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)全省672家國(guó)控重點(diǎn)污染源企業(yè)的二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量、氨氮和重金屬污染物開(kāi)展了排放量核定工作。截至2015年底，已有550家企業(yè)的大氣和廢水污染物排放量核定報(bào)告編制完成，剩余122家企業(yè)的污染物排放量核定正在有序進(jìn)行中。同時(shí)，已啟動(dòng)主要污染物“刷卡式”總量控制管理系統(tǒng)建設(shè)，對(duì)企業(yè)污染物排放量進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，支撐排污權(quán)交易有序推進(jìn)。通過(guò)將排污權(quán)交易—建設(shè)項(xiàng)目總量控制—污染物排放許可證制度—刷卡式污染物總量控制進(jìn)行系統(tǒng)的有機(jī)結(jié)合，形成無(wú)縫式總量管理系統(tǒng)。

3陜西排污權(quán)交易未來(lái)探索方向

總體來(lái)說(shuō)，陜西省排污權(quán)交易試點(diǎn)工作在各級(jí)各部門(mén)大力支持和社會(huì)各界高度關(guān)注下，取得了一定成績(jī)。但立足試點(diǎn)實(shí)踐現(xiàn)狀，針對(duì)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)過(guò)程中存在的問(wèn)題和不足，還需進(jìn)一步完善環(huán)境資源市場(chǎng)配置制度體系，充分發(fā)揮總量控制和環(huán)境資源市場(chǎng)配置機(jī)制在環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的積極作用。

3.1公平開(kāi)展企業(yè)初始排污權(quán)核定

初始排污權(quán)的公平合理分配是開(kāi)展排污權(quán)有償使用工作的基礎(chǔ)，是建立排污權(quán)交易制度的必要條件。下一步，將在建立科學(xué)合理的排污權(quán)分配制度上下功夫，通過(guò)合理的配額指標(biāo)分配體系，實(shí)現(xiàn)政府分配行為的公平、公正、公開(kāi)，防止排污權(quán)分配引起的腐敗和造假行為，完善排污交易的一級(jí)市場(chǎng)。

3.2激活排污權(quán)交易的高效流通

全面開(kāi)展排污權(quán)有償使用，使各排污單位公平承擔(dān)國(guó)家和本省下達(dá)的減排任務(wù)。在責(zé)任共擔(dān)的前提下，排污企業(yè)因治理技術(shù)成本不同，高成本排污單位可通過(guò)排污權(quán)指定交易平臺(tái)購(gòu)買(mǎi)低成本排污單位富余減排指標(biāo)用于完成主要污染物減排任務(wù)，搞活排污權(quán)交易市場(chǎng)。通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)排污權(quán)的二次分配，實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源優(yōu)化配置，有效降低管理、治理成本，提升治理技術(shù)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

3.3建設(shè)無(wú)縫式排污交易管理體系

有效的總量管理是開(kāi)展排污權(quán)交易的必要條件，而排污權(quán)交易是實(shí)現(xiàn)總量指標(biāo)宏觀調(diào)控的有效手段。排污權(quán)分配要符合總量控制和減排要求，納入量化管理，與污染減排核查核算、排污權(quán)有償使用和交易、排污許可證等制度相結(jié)合，并通過(guò)在線監(jiān)測(cè)、總量刷卡實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)管，消除排污交易政策機(jī)制前端可能出現(xiàn)的“失位”，保障各類(lèi)污染物排放在有效監(jiān)控下[4]。同時(shí)，對(duì)點(diǎn)源排污許可管理、區(qū)域排污權(quán)增量控制、點(diǎn)源實(shí)際排放總量管理、排污權(quán)市場(chǎng)交易及指標(biāo)流向監(jiān)管等進(jìn)行全面整合，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)集成管理態(tài)勢(shì)。通過(guò)平臺(tái)綜合管理的聚集效應(yīng)，進(jìn)一步促進(jìn)環(huán)境資源有效配置。

3.4積極拓展排污權(quán)交易試點(diǎn)成果

在榆林市市級(jí)排污權(quán)交易工作試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，全面推進(jìn)市級(jí)排污權(quán)交易工作。排污權(quán)有償使用及交易工作實(shí)行省、市兩級(jí)管理，設(shè)立省市兩級(jí)政府排污權(quán)儲(chǔ)備和排污單位排污權(quán)基本賬戶(hù)制度。

4結(jié)語(yǔ)

陜西省通過(guò)5年多的實(shí)踐和探索，展示出排污權(quán)交易制度的巨大潛力，確立了“環(huán)境容量是稀缺資源”的理念，促進(jìn)了環(huán)境容量資源的優(yōu)化配置；降低了污染減排和環(huán)境保護(hù)的成本；有利于調(diào)整優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。相信這一引入了市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制的制度將隨著改革步伐的不斷深入而得到切實(shí)、廣泛地推進(jìn)。

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Emission Trading in Shaanxi Province: Overall Framework and Practices

HAO Yan-wei, ZHAO Wei-xin

(Shaanxi Provincial Environmental Protection Department, Xi’an 710006, China)

Abstract:Emission Trading is a new system for market allocation of environmental resources. This paper describes the main process and achievements in emission trading in Shaanxi, particularly the establishment of trading institutions and trading system, identification of baseline trading price, fund management and economic incentives, and seamless management of total dynamics. This paper also put forward the future development directions for the emission trading in Shaanxi.

Key words:emissions trading; marketing allocation of environment resources; total pollutant control; pilot practices

收稿日期：2015-12-15

作者簡(jiǎn)介：郝彥偉(1967—)，男，河北河間人，陜西省環(huán)境保護(hù)廳副廳長(zhǎng)，碩士，主要從事環(huán)境管理，E-mail：726311261@qq.com通訊作者：趙偉欣(1981—)，女，陜西西安人，工程師，主要從事排污權(quán)有償使用及交易，E-mail：zaoweixin@sohu.com

DOI:10.14068/j.ceia.2016.02.013

中圖分類(lèi)號(hào)：X323

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-6444(2016)02-0057-04