石效卷

(環(huán)境保護部水環(huán)境管理司，北京　100035)

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落實“水十條”全力推動水環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型

石效卷

(環(huán)境保護部水環(huán)境管理司，北京100035)

摘要：我國水污染形勢嚴峻，盡管重點流域水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，但城鎮(zhèn)水體環(huán)境質(zhì)量不容樂觀，水污染防治法律法規(guī)不完善，水環(huán)境管理亟待轉(zhuǎn)型?！端廴痉乐涡袆佑媱潯返某雠_，有力推動我國水環(huán)境管理進入新形勢，以水環(huán)境質(zhì)量整體改善為核心，通過明確水環(huán)境管理責任分工，利用市場調(diào)節(jié)機制，為水環(huán)境管理轉(zhuǎn)型提供保障。

關鍵詞：水污染防治行動計劃；水十條；水環(huán)境管理；水環(huán)境質(zhì)量

我國水環(huán)境面臨著水量衰減、水質(zhì)惡化的雙重壓力，黨中央國務院高度重視，經(jīng)黨中央領導小組一致審議，習近平總書記親自簽發(fā)，頒布了《水污染防治行動計劃》(以下簡稱“水十條”)，將作為未來幾十年水污染防治的行動綱領。

1水污染防治面臨的形勢

早在20世紀70年代，北京市集中式飲用水水源地官廳水庫發(fā)生水污染事件，促使國家下決心實施污染治理工程，標志著我國環(huán)境保護工作的正式起航。“九五”后，國家又連續(xù)實施了四期重點流域水污染五年規(guī)劃；“十一五”以來，先后把COD和氨氮排放總量削減作為經(jīng)濟社會發(fā)展的約束性指標加以控制，在治污減排、質(zhì)量改善、制度建設等方面下大功夫，并且取得重要的階段性進展，但總體形勢依然嚴峻。

1.1重點流域水環(huán)境質(zhì)量改善，但劣Ⅴ類水體尚存

一是大江大河等重點流域水污染防治取得一定成效，淮河、松花江流域污染由中度轉(zhuǎn)為輕度。2014年，長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河等7大水系577個斷面Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)斷面達到66.7%，但仍然有10.8%的斷面水質(zhì)劣于V類，喪失環(huán)境功能[1]。二是江河源頭等水質(zhì)較好水體生態(tài)環(huán)境保護工作歷史欠賬較多，部分河流水量減少、污染物濃度升高等現(xiàn)象仍非常普遍。三是流經(jīng)城鎮(zhèn)的河段和城鄉(xiāng)結合部河流溝渠(即城市水體)普遍污染較重，甚至水體黑臭，群眾不滿意[2]。四是持久性有機物等新型污染物逐漸顯現(xiàn)。

1.2污染物排放量削減力度大，但仍遠超環(huán)境容量

2005—2013年，我國污水處理率由52%提高至88.6%，按工業(yè)和生活相同口徑同比計算，COD排放量降低了27.9%，但經(jīng)濟發(fā)展方式仍相對粗放，產(chǎn)業(yè)技術水平有待提高，工業(yè)、城鎮(zhèn)生活、農(nóng)業(yè)源污染物產(chǎn)生量和排放量仍然過大，產(chǎn)業(yè)結構和布局不合理，城鄉(xiāng)環(huán)境基礎設施欠賬仍然較多，尤其是存在污水處理廠配套管網(wǎng)建設不足等瓶頸，加之水資源分布不均、生態(tài)流量匱乏、自凈能力下降，造成不少地區(qū)環(huán)境容量超載。

1.3法律法規(guī)標準不斷完善，但仍有待進一步突破

制定并實施了一系列水污染防治法律、標準、制度、政策，使之有法可依，但地方政府環(huán)境保護責任不到位，企業(yè)主體責任未有效落實，社會參與不足，法治偏軟、投入偏少、手段偏弱問題十分突出，特別是運用市場化的經(jīng)濟手段存在欠缺。此外，還存在一些制度設計缺陷，銜接不夠，長效機制尚未建立。

2水污染防治的總體思路

總體來看，我國水污染防治工作既有經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、水資源供需總量基本平衡、新增資源能源需求和污染物排放壓力有望減少等有利條件，也有人口持續(xù)增加、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結構布局不合理、全球氣候變化不確定、生態(tài)空間減少和新型環(huán)境問題顯現(xiàn)等不利因素，將導致在未來較長一段時期內(nèi)水污染防治工作仍將面臨巨大壓力?！笆濉笔撬廴痉乐蔚年P鍵期，也是水環(huán)境及水生態(tài)改善的相持期，需要切實加大力度，采取綜合手段，打好水環(huán)境、水生態(tài)保護的攻堅戰(zhàn)?！秶噎h(huán)境保護“十三五”規(guī)劃》作為落實“水十條”的實施方案，一是要建立流域—水生態(tài)控制區(qū)—水環(huán)境控制單元構成的水生態(tài)環(huán)境功能三級分區(qū)管理體系。二是明確國家治理的重點范圍。三是與其他部門落實“水十條”的任務及“十三五”相關規(guī)劃做好銜接，以流域為單位，從目標、任務、措施等方面進行匯總統(tǒng)籌。

新時期水污染防治將以保障人民群眾健康為出發(fā)點，以改善水環(huán)境質(zhì)量為核心，按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的原則，貫徹“安全、清潔、健康”方針，強化源頭控制，水陸統(tǒng)籌、河海兼顧，對江河湖海實施分流域、分區(qū)域、分階段科學治理，系統(tǒng)推進水污染防治、水生態(tài)保護和水資源管理[3]，堅持全民參與，形成“政府統(tǒng)領、企業(yè)施治、市場驅(qū)動、公眾參與”的水污染防治新機制，推動經(jīng)濟、社會持續(xù)健康發(fā)展。

3水環(huán)境管理的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型

3.1以水環(huán)境質(zhì)量改善為核心

一是高度重視水環(huán)境質(zhì)量改善。我國自“九五”開始就在不斷集中力量對以淮河、海河、遼河、太湖、巢湖、滇池為代表的重點流域進行綜合整治，不斷加大治理力度，并取得了積極進展。但一些地方水環(huán)境問題依然十分突出，主要表現(xiàn)為水環(huán)境質(zhì)量較差、水生態(tài)受損較重、水資源保障能力脆弱、環(huán)境隱患較多，引起黨和政府的高度重視，老百姓的強烈呼喚。究其原因，主要是污染物排放總量巨大，而治理水平偏低；此外，還涉及法律法規(guī)標準和管理體制機制不完善、產(chǎn)業(yè)布局不合理、科技支撐和投入不足、節(jié)水和環(huán)境保護意識不強[4]。

“九五”以來，我國水環(huán)境管理取得了階段性成果。2014年，全國十大流域水質(zhì)基本保持穩(wěn)定，干流及主要支流主要污染物平均濃度同比下降，基本保障了大江大河水質(zhì)穩(wěn)定。但與百姓生活息息相關的城市水體、鄉(xiāng)村小河小溪等水污染依然嚴重，流域水生態(tài)日益惡化，嚴重影響水環(huán)境的整體安全。2015年4月，國務院正式印發(fā)了《水污染防治行動計劃》?！八畻l”圍繞環(huán)境質(zhì)量改善這一核心，其目標不只是完成多少任務，而是突出質(zhì)量改善的水平。“水十條”明確提出“到2020年，長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河等七大重點流域水質(zhì)優(yōu)良(達到或優(yōu)于Ⅲ類)比例總體達到70%以上，地級及以上城市建成區(qū)黑臭水體均控制在10%以內(nèi)”[3]，同時對飲用水水源地水質(zhì)、地下水水質(zhì)提出了具體的控制指標，通過環(huán)境質(zhì)量目標倒逼環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，推進環(huán)境治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。未達到水質(zhì)目標要求的地區(qū)要制定實施限期達標工作方案，分區(qū)、分類、分級、分期，精細管理，精準發(fā)力，打贏水污染防治攻堅戰(zhàn)。正在制定的“水十條”考核內(nèi)容，也是將任務落實到具體水環(huán)境質(zhì)量的改善。

二是統(tǒng)籌考慮“分子分母”。流域水環(huán)境質(zhì)量受污染物排放、水資源變化、水工程調(diào)控等多因素影響，根據(jù)“水環(huán)境質(zhì)量=區(qū)域污染物排放總量(分子)/區(qū)域水環(huán)境容量(分母)”，環(huán)境質(zhì)量的改善不僅要通過減少排放、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、增加降解等方式降低分子，也需要通過少取水、少用水、多產(chǎn)水等方式釋放環(huán)境容量，增加分母，從而切實達到改善水環(huán)境質(zhì)量的目的。如果實施減排措施后，污染物總量減排削減污染物排放量6%，但總水量減少了30%，則水環(huán)境質(zhì)量還是下降的。因此，節(jié)水即治污，節(jié)水就是保護生態(tài)、保護水源；凈水即減排，進一步提標改造，強化源頭減量、過程清潔、末端治理，在生產(chǎn)全過程統(tǒng)籌考核用水總量、水環(huán)境質(zhì)量，確保水環(huán)境質(zhì)量不降低，水生態(tài)系統(tǒng)服務功能不削弱，嚴防水生態(tài)環(huán)境風險[4]。

三是充分運用排放許可手段。不僅要關注排放達標，還必須關注質(zhì)量達標；重視氨氮和COD，還必須關注其他污染指標在內(nèi)的所有污染指標；關注大江大河，也必須關注老百姓身邊的小溝小汊。

>>“十三五”是水污染防治的關鍵期，也是水環(huán)境及水生態(tài)改善的相持期，需要切實加大力度，采取綜合手段，打好水環(huán)境、水生態(tài)保護的攻堅戰(zhàn)。

借鑒學習美國水環(huán)境管理制度中的以排污許可制度為核心，是執(zhí)行國家和地方排放標準的重要抓手。當前，美國依據(jù)經(jīng)濟與技術可行性制定排放標準；質(zhì)量標準主要依據(jù)人體健康影響和生態(tài)保護進行制定，用于判斷河湖、地下水等水體是否達到使用功能和環(huán)境功能要求。而實施排污許可證制度，建立排放標準和質(zhì)量標準之間的聯(lián)系，用于判斷排污者的排污行為是否違法，通過許可事項的具體要求，規(guī)定排污者排放污染物不造成水質(zhì)下降或使生態(tài)受損。美國發(fā)放排污許可證時，首先保障受納水體水質(zhì)達標，若排放標準能嚴格保證受納水體水質(zhì)達標，則按要求發(fā)放排污許可；若執(zhí)行排放標準不能保證水質(zhì)達標，則需采用TMDLs等工具制定基于水質(zhì)達標的更嚴格排放限值，然后依程序發(fā)放排污許可。

目前，我國亟需建立基于污染排放標準與受納水體水質(zhì)標準間順暢、科學銜接的排污許可證制度，使污染減排與水質(zhì)改善效果之間高度關聯(lián)，推動“以環(huán)境質(zhì)量改善”為目標導向的水環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

3.2強化水環(huán)境管理責任分工

一是任務責任分工明確?！八畻l”35項具體舉措，每條、每款、每項都落實到了相應的牽頭負責部門及參與部門，共涉及12個牽頭部門和34個參與部門，這是“水十條”的一大創(chuàng)新和亮點[5]。在“水十條”的執(zhí)行過程中，各部門根據(jù)自己的職能職責，制定各自的落實方案和計劃，如果無法達到相關要求，牽頭部門負主要責任，參與部門也負相應責任。明確水污染防治不單單只是環(huán)保部門的事，須各職能部門合力完成，實現(xiàn)部門聯(lián)動的同時，確保權責明晰，有利于各部門按照職責分工，切實做好相關工作，[5]。

二是建立新的獎懲機制?！八畻l”提出各級地方人民政府是實施責任主體。國務院與各省(區(qū)、市)人民政府簽訂水污染防治目標責任書，分解落實目標任務，切實落實“一崗雙責”，每年考核結果向社會公布，并作為對領導班子和領導干部綜合考評的重要依據(jù)。對于未通過年度考核的，要通過約談、限批、依法追究等方式進行懲罰；對于不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策，導致水環(huán)境質(zhì)量惡化、造成嚴重后果的領導干部，要進行組織處理或黨紀政紀處分，已經(jīng)離任的也要終身追究責任[3]。

三是明確政府、企業(yè)和公眾責任?！八畻l”堅持落實各方責任，嚴格考核問責，堅持全民參與，推動節(jié)水潔水人人有責，形成“政府統(tǒng)領、企業(yè)施治、市場驅(qū)動、公眾參與”的水污染防治新機制[3]。地方政府對當?shù)厮h(huán)境質(zhì)量負總責，要制定水污染防治專項工作方案，各有關部門按照職責分工，切實做好水污染防治相關工作，并分流域、分區(qū)域、分海域逐年考核計劃實施情況，督促各方履責到位[4]；排污單位要自覺治污、嚴格守法；公眾對環(huán)境質(zhì)量享有知情權、參與權、監(jiān)督權和表達權，要積極搭建公眾參與平臺、健全舉報制度，以信息公開推動社會監(jiān)督，激發(fā)全社會參與、監(jiān)督環(huán)保的活力[6]。

3.3充分利用市場化手段

“水十條”強調(diào)經(jīng)濟手段在治水中的作用，明確提出“堅持政府市場協(xié)同，注重改革創(chuàng)新”。其經(jīng)濟手段包括發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)、環(huán)保市場，健全價格、稅收、稅費政策，推動模式機制創(chuàng)新。同時也能對轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟結構，以及推動經(jīng)濟新的增長點發(fā)揮作用[5]。精細化使得控制指標多元化，生產(chǎn)領域多樣化，分配、流通、消費等都明確到具體的區(qū)域、網(wǎng)格和斷面，推動了環(huán)保市場的多元化。

一是環(huán)保市場的多元化?！八畻l”的出臺使水環(huán)境管理更加精細化和系統(tǒng)化?！八畻l”的考核落實工作目前正在逐步展開，流域水質(zhì)管理落實到每一個區(qū)域、每一個斷面上；在執(zhí)行過程中將全面加強排污許可交易，使得水環(huán)境管理工作精細化，對企業(yè)要求更嚴，守法更剛性，也將會使得水污染防治工作更加有成效。按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的原則，統(tǒng)籌地表水與地下水、淡水與海水、好水與差水、節(jié)水與治水的關系，打破行業(yè)和生態(tài)系統(tǒng)要素界限，打破區(qū)域、流域和陸海界限，建立與生態(tài)系統(tǒng)完整性相適應的生態(tài)環(huán)境保護管理體制[3- 4]。水環(huán)境管理的精細化和系統(tǒng)治理思路，為環(huán)保市場打開了新的局面，提出了新要求。

2015年1月，國務院印發(fā)了《關于推進環(huán)境污染第三方治理的意見》，以污水、垃圾處理和工業(yè)園區(qū)為重點，推行環(huán)境污染第三方治理。此外，環(huán)保產(chǎn)業(yè)的市場不僅包括環(huán)境污染治理，還鼓勵發(fā)展系統(tǒng)設計、設備成套、調(diào)試運行、維護管理的環(huán)保服務總承包模式、政府和社會資本合作模式[3]。另外，2015年4月環(huán)境保護部和財政部聯(lián)合印發(fā)了《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》，提出了鼓勵打包實施PPP模式的方法和策略，為環(huán)保市場拓寬了思路，形成了環(huán)保市場的多元化。

二是環(huán)保市場的公平化。新《環(huán)境保護法》于2015年1月1日開始實施，將原有的要求“環(huán)境保護同經(jīng)濟建設和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖?jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)”。新環(huán)保法明確了環(huán)境與健康保護制度，開啟了我國環(huán)境質(zhì)量戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的新征程。為將新環(huán)保法賦予環(huán)保部門的新的監(jiān)管權力落到實處，2014年12月19日，環(huán)境保護部發(fā)布了4個配套管理辦法，分別涉及按日連續(xù)處罰，查封、扣押，限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治和企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開。

“水十條”提出要強化公眾參與和社會監(jiān)督?！八畻l”提出要通過多種形式公開環(huán)境信息，通過多種渠道滿足公眾對環(huán)境信息的需求，公眾共同監(jiān)督環(huán)境，才能創(chuàng)造公平的基礎和平臺。另外，“水十條”提出執(zhí)法信息公開力度加大、執(zhí)法結果公眾監(jiān)督，且不斷加大公開的程度和范圍，滿足公眾需求，成為環(huán)保管理和環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的原動力。法律約束和公眾監(jiān)督為環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場創(chuàng)造了公平的空間和平臺，為環(huán)保產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展奠定了基礎。

4結論與展望

我國水污染防治任務艱巨，必須依靠深化改革和創(chuàng)新，不斷推進水環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型?！八畻l”將改革創(chuàng)新貫穿始終，在238項具體治理措施中，提出了136項改進強化措施，90項改革創(chuàng)新措施，還有12項研究探索性措施。在自然資源用途管制、水節(jié)約集約使用、生態(tài)保護紅線、資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警機制、資源有償使用、生態(tài)補償、環(huán)保市場、社會資本投入、環(huán)境信息公開、社會監(jiān)督等方面體現(xiàn)了改革創(chuàng)新的新要求[7- 8]，充分體現(xiàn)了對環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的具體落實和相關部署。

有了“水十條”這一水污染防治的最高行動綱領，通過堅持以水環(huán)境質(zhì)量改善為核心，強化水環(huán)境管理責任分工，充分利用市場化手段，我們有理由展望，通過未來一定時間的努力，能夠早日實現(xiàn)所期盼的“碧水藍天”。同時，也可“借船出?！?，理順水環(huán)境管理機制，提高水污染防治科技與管理水平，加強社會監(jiān)督能力，甚至優(yōu)化黨政考核辦法，提高全民環(huán)境保護意識，增強公共治理能力，為實現(xiàn)“兩個一百年”和“中華民族偉大復興”貢獻力量。

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Implement Action Plan for Water Pollution Control to Promote Strategic Transformation of Water Environment Management

SHI Xiao-juan

(Department of Water Environment Management, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100035, China)

Abstract:China is facing severe water pollution problems. Although water quality in key drainage areas has been improved, the water quality in cities is not in a good condition. Relevant laws and regulations regarding water pollution prevention are not complete. The management of water environment needs to be upgraded. The Action Plan for Prevention and Control of Water Pollution will offer a strong support for water management transformation, and take the overall improvement of water quality as the core. By clarifying management responsibilities and using market regulatory mechanism, it will help the water environment management enter a new era.

Key words:Action Plan for Prevention and Control of Water Pollution; water environment management; water environment quality

收稿日期：2015-07-28

作者簡介：石效卷，環(huán)境保護部水環(huán)境管理司副巡視員，主要從事水資源與水環(huán)境管理，E-mail：shi.xiaojuan@mep.gov.cn

DOI:10.14068/j.ceia.2016.02.008

中圖分類號：X52

文獻標識碼：A

文章編號：2095-6444(2016)02-0032-04