陳　沖

我國(guó)第三部門發(fā)展過程中的問題及對(duì)策

陳沖

摘要：第三部門在政府職能轉(zhuǎn)變過程中扮演著重要角色，政府失靈、市場(chǎng)失靈以及第三部門自身的“志愿失靈”賦予了第三部門存在的合法性。但是我國(guó)第三部門在發(fā)展的過程中由于歷史、政治制度以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)與西方的差異性出現(xiàn)了獨(dú)立性不足、經(jīng)費(fèi)不足、公眾對(duì)其信任的不足以及在監(jiān)管上的不足的問題。因此政府和第三部門雙方需要在轉(zhuǎn)變政府管理體制、完善監(jiān)督機(jī)制、提高公眾公共參與和第三部門的公信力上作出努力。

關(guān)鍵詞：第三部門;政府失靈;問題;對(duì)策

基于第三部門自身的復(fù)雜性和相關(guān)研究視角的不同，在對(duì)第三部門概念的界定上學(xué)界尚未形成統(tǒng)一的看法。對(duì)第三部門界定較為嚴(yán)密的和權(quán)威的是美國(guó)約翰—霍普金斯大學(xué)非營(yíng)利組織比較研究中心推薦的，即要認(rèn)定第三部門，必須具備以下五個(gè)特征：組織性、民間性、非營(yíng)利性、自治性、志愿性。這種界定視角是基于組織的結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式，“包容性最強(qiáng)，且簡(jiǎn)單明了，易于操作”[1]。另外，與第三部門概念相近的還有非營(yíng)利組織、非政府組織、公民社會(huì)、志愿者組織等等。第三部門作為彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)雙重失靈所帶來的惡果的重要社會(huì)自組織，在減輕政府負(fù)擔(dān)、提高公共物品供給的效率和水平以及滿足多元化的需求方面發(fā)揮著重要作用。然而，基于我國(guó)特殊的歷史環(huán)境、政治制度以及經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的不同發(fā)展程度，我國(guó)第三部門相對(duì)于西方較為成熟的第三部門表現(xiàn)出一定的本土化差異。這些差異對(duì)于我國(guó)第三部門在承接政府公共職能轉(zhuǎn)移時(shí)是否會(huì)存在某些問題？如果存在，那么，如何加以解決？在處于社會(huì)轉(zhuǎn)型中的我國(guó)，對(duì)這些疑問的解答應(yīng)當(dāng)對(duì)促進(jìn)我國(guó)第三部門的健康發(fā)展具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、第三部門的興起

20世紀(jì)70年代以來，以美國(guó)為首的西方國(guó)家政府普遍出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)臃腫、財(cái)政赤字、浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下等問題，同時(shí)期蔓延于西方世界的經(jīng)濟(jì)危機(jī)也表明市場(chǎng)調(diào)節(jié)的局限性，如何彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府公共服務(wù)供給的缺陷成為亟需解決的問題。隨后，一場(chǎng)以新公共管理運(yùn)動(dòng)為名的政府改革浪潮席卷全球，這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的核心內(nèi)涵在于重理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，把過去由政府單獨(dú)提供的公共物品轉(zhuǎn)移到第三部門身上。

第三部門的興起并非出于偶然，而是有著深刻現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的。政府在向公眾提供公共服務(wù)和公共物品的過程中所表現(xiàn)出的問題和缺陷，即政府失靈現(xiàn)象的出現(xiàn)為第三部門的興起提供了這種現(xiàn)實(shí)必要性。政府失靈具體的表現(xiàn)主要體現(xiàn)為：首先，由于公民的個(gè)體差異和政府的職能邊界，使得政府很難滿足社會(huì)公眾每個(gè)個(gè)體對(duì)公共物品和公共服務(wù)的需要。作為現(xiàn)代社會(huì)最基本構(gòu)成單位的公民個(gè)體，由于出身、受教育程度、個(gè)人收入、種族、宗教甚至身體狀況的差異都會(huì)導(dǎo)致公眾個(gè)體對(duì)公共物品、公共服務(wù)需求的偏差。其次，政府在向公眾提供公共物品和公共服務(wù)的過程中存在著浪費(fèi)和效率低下的問題。傳統(tǒng)的政府體制是一種權(quán)力高度壟斷的組織體制，其特點(diǎn)便是行動(dòng)遲緩，效率低下和刻板而且無人情味。最近的例子，國(guó)內(nèi)一家商標(biāo)代理機(jī)構(gòu)于2015年8月底向國(guó)家商標(biāo)局申請(qǐng)商標(biāo)注冊(cè)證，然而直到2016年4月出，國(guó)家商標(biāo)局7個(gè)月一張商標(biāo)注冊(cè)證都沒有發(fā)放，給出的理由竟然是缺紙。其效率之低可見一斑。在某些情況下，傳統(tǒng)的政府體制還是可以起作用的?！暗牵蠖鄶?shù)政府機(jī)構(gòu)要完成日益復(fù)雜的任務(wù)，所處的各種環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)性強(qiáng)，變化迅速，顧客要求質(zhì)量和有選擇余地”，“這些新的現(xiàn)實(shí)使得我們的各個(gè)政府部門機(jī)構(gòu)日子非常不好過”[2]。這就使公眾產(chǎn)生了對(duì)作為政府以外的公共物品提供者—第三類部門的需要。

如今，第三部門在全世界各個(gè)國(guó)家都得到了廣泛重視和蓬勃發(fā)展。有的第三部門已經(jīng)不局限于一國(guó)之內(nèi)，甚至在全世界都展開活動(dòng)，提供人道服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)行環(huán)境保護(hù)，保障公民權(quán)利。正如第三部門理論的代表人物美國(guó)學(xué)者萊斯特·M·薩拉蒙(Lester M.Salamon)把這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)描述為”全球結(jié)社革命”。

二、我國(guó)第三部門發(fā)展中存在的問題

政府失靈賦予了第三類部門興起的必要性，促進(jìn)了第三部門在全世界的高速發(fā)展。我國(guó)的第三部門自20世紀(jì)80年代以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變以及政治環(huán)境日益寬松而得到迅速發(fā)展。其具體表現(xiàn)為：第三部門的數(shù)量逐年增加；第三部門的種類大大增多；第三部門的獨(dú)立性明顯增強(qiáng)。在我國(guó)第三部門主要指的是社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位三種形式。根據(jù)民政部的數(shù)據(jù)，“截止到2014年，我國(guó)共有社會(huì)團(tuán)體31萬個(gè)，比上年增長(zhǎng)7.2%；全國(guó)共有基金會(huì)4117個(gè)，比上年增加568個(gè)，增長(zhǎng)16%；全國(guó)共有民辦非企業(yè)單位29.2萬個(gè)，比上年增長(zhǎng)14.7%”[3]。從以上數(shù)據(jù)可以看出我國(guó)第三部門的增長(zhǎng)速度十分迅猛。尤其是2008年汶川地震中第三類部門的卓越表現(xiàn)，就是我國(guó)第三部門多年來能量積累的一次迸發(fā)。

然而，第三部門本身并不完美，其自身也存在著“志愿失靈”問題?！爸驹甘ъ`”是由萊斯特·M·薩拉蒙(Lester M.Salamon)提出的。他認(rèn)為公眾對(duì)第三類部門有著“志愿主義的神話”似得期待，實(shí)際上這是一種誤解。薩拉蒙認(rèn)為，第三類部門有其固有缺陷，其表現(xiàn)為：資金不足、慈善活動(dòng)的狹隘性、第三類部門的家長(zhǎng)式作風(fēng)以及第三類部門的業(yè)余性。這表明第三類部門并不是萬能的，也證明“志愿主義的神話”那種把政府和第三類部門的對(duì)立起來的看法是錯(cuò)誤的?！笆聦?shí)上，政府和非營(yíng)利部門的關(guān)系更多的是以合作而非沖突為特征，因?yàn)檎呀?jīng)廣泛地轉(zhuǎn)向非營(yíng)利部門以幫助它滿足人類需求”[4]。

由于我國(guó)歷史環(huán)境、政治制度、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展程度和西方相比具有相當(dāng)?shù)牟町愋?。除了第三部門自身的”志愿失靈“。我國(guó)第三部門在本土化發(fā)展中面臨著一些頗具“中國(guó)特色”的問題。

(一)第三部門的獨(dú)立性不足。理論上第三部門是獨(dú)立于政府之外的，既不屬于政府，也不受制于政府。二者應(yīng)該是一種對(duì)等關(guān)系。但在我國(guó)的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中，出于傳統(tǒng)強(qiáng)勢(shì)政府的慣性思維和政治上的謹(jǐn)慎，政府部門與第三部門的卻是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。從第三部門的成立、人員安排、組織社會(huì)活動(dòng)都需要政府部門的批準(zhǔn)，尤其是在我國(guó)的第三部門還有為體制內(nèi)和體制外之分，體制內(nèi)的第三部門，例如工會(huì)，婦聯(lián)甚至各種行業(yè)協(xié)會(huì)，這些組織都是在政府的指導(dǎo)下建立的，許多掛靠在政府部門之下，形成一種“類行政組織”。這些體制內(nèi)的第三部門享受國(guó)家財(cái)政撥款，并被納入行政組織系統(tǒng)之內(nèi)，有的還具有行政級(jí)別。這樣就使它們喪失了民間性的特征，而且體制內(nèi)第三部門還會(huì)染上和政府部門一樣的毛病，例如惰性滋生、效率低下、積極性不高等。這樣既難以發(fā)揮第三部門應(yīng)有的作用，還制約了它們的健康發(fā)展。

(二)經(jīng)費(fèi)不足。相對(duì)于體制內(nèi)的第三部門，其資金來源大多來自政府撥款不同，體制外的第三部門很難得到政府在資金上的支持，它們大多依靠個(gè)人和企業(yè)的贊助來維持日常的運(yùn)營(yíng)，但是這些資金來源容易受到經(jīng)濟(jì)環(huán)境波動(dòng)的影響，具有不穩(wěn)定的特性。由于缺乏資金支持，我國(guó)第三部門在志愿人員的專業(yè)性培訓(xùn)上投入不足，提供的公共服務(wù)質(zhì)量也不容樂觀。有些第三部門為了繼續(xù)生存下去不得不從事某些營(yíng)利性的活動(dòng)，這也與第三部門建立的初衷相背離。

(三)公眾對(duì)第三部門的信任程度不足。西方第三部門經(jīng)過長(zhǎng)期的發(fā)展，已經(jīng)相當(dāng)成熟。無論是組織結(jié)構(gòu)、規(guī)章制度、專業(yè)性方面以及經(jīng)費(fèi)管理制度都比我國(guó)第三類部門完善。而在第三部門發(fā)展的社會(huì)層面上，由于我國(guó)公民尚未達(dá)到真正現(xiàn)代意義上的成熟公民層次，公眾的缺乏廣泛的公共參與的熱情。由于傳統(tǒng)政府的權(quán)威性，公眾對(duì)政府提供公共產(chǎn)品天然型具有很強(qiáng)的路徑依賴。另外，我國(guó)第三部門自身的問題也影響公眾對(duì)其的信任。近些年來頻頻被媒體曝光的，如紅十字會(huì)的郭美美事件、壹基金被質(zhì)疑貪污事件，都使第三部門的形象大打折扣。

(四)監(jiān)管上的不足。正如上面所提到的紅十字會(huì)郭美美事件中，紅會(huì)和政府部門在此事件中的應(yīng)對(duì)失措，導(dǎo)致極其不良的后果。這正是政府平時(shí)對(duì)第三部門監(jiān)管不足，缺乏事前控制的結(jié)果?！拔覈?guó)第三部門在實(shí)施中存在培育和監(jiān)督管理脫節(jié)、重登記管理而疏過程監(jiān)督的現(xiàn)象?！盵5]相關(guān)法律法規(guī)的不完善和缺失也為實(shí)際監(jiān)管帶來困難。

三、我國(guó)第三部門健康發(fā)展的對(duì)策分析

當(dāng)前我國(guó)的第三部門還遠(yuǎn)未達(dá)到成熟的階段。出現(xiàn)的諸多問題也大多是基于我國(guó)特殊的歷史語境下出現(xiàn)的特殊問題，照搬理論和國(guó)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)必然會(huì)出現(xiàn)水土不服的問題，但是對(duì)于國(guó)外第三部門先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，如美國(guó)第三部門經(jīng)費(fèi)管理制度和公開制度仍要借鑒吸收。為推進(jìn)我國(guó)第三部門的健康發(fā)展，需要在以下方面進(jìn)行努力：

(一)突破政府一元化的管理體制，加快第三部門獨(dú)立化進(jìn)程。當(dāng)前我國(guó)政府對(duì)第三部門的控制多于指導(dǎo)，第三部門的自主性很小，很難發(fā)揮第三部門的真正優(yōu)勢(shì)。體制內(nèi)的第三部門作為“類行政組織”，其與政府有時(shí)是重疊在一起的，公眾很難分清二者的區(qū)別；而體制外的第三部門在成立、組織結(jié)構(gòu)、人員安排方面處處受制于政府。因此，必須要重理政府與第三部門的關(guān)系，取消掛靠制和去除行政化，同時(shí)讓體制內(nèi)的第三類部門和體制外的第三部門進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，轉(zhuǎn)變政府思維，簡(jiǎn)政放權(quán)，使政府和第三部門的關(guān)系回到正常的軌道上來。

(二)建立完善的監(jiān)督機(jī)制，引導(dǎo)第三部門有序發(fā)展。一方面，第三部門如果缺乏正確的引導(dǎo)和監(jiān)督，就可能會(huì)給社會(huì)和公眾造成傷害。例如，有些第三部門甚至還出現(xiàn)了逐利的現(xiàn)象。另一方面，第三部門內(nèi)部缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，造成人員行為失范、財(cái)務(wù)混亂，最終也會(huì)影響其自身的健康有序發(fā)展。因此，政府和第三部門應(yīng)該從組織內(nèi)外入手，從制度設(shè)計(jì)和法律規(guī)范上破除第三部門監(jiān)督難的問題。另外，引入獨(dú)立的第三方監(jiān)督評(píng)估體系也是一種科學(xué)有效的選擇。這種體系具有公正性、獨(dú)立性、科學(xué)性的特點(diǎn)，可以有效的彌補(bǔ)第三部門自身監(jiān)督的不足。

(三)提高公眾的公共參與程度，提高第三部門的服務(wù)專業(yè)化水平。由于我國(guó)公眾的公民意識(shí)尚未完全覺醒，公共參與的熱情度不高。另外，在如今的互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，某些第三部門的不良表現(xiàn)，經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)和媒體的迅速傳播，其負(fù)面影響使得公眾質(zhì)疑第三部門的公信力。因此，在政府層面上，應(yīng)該大力推動(dòng)公民教育，提高公眾的公共參與熱情度。例如，從幼兒園起就加入公民化的教育，宣傳公民權(quán)利等來提高公民素質(zhì)。這不是一朝一夕能完成的事情。需要政府和社會(huì)長(zhǎng)期的努力。隨著網(wǎng)絡(luò)新媒體的興起，我國(guó)網(wǎng)民數(shù)量位居全球第一，這對(duì)第三部門來說是一個(gè)尚未充分發(fā)掘的寶藏。充分利用網(wǎng)絡(luò)媒體工具宣傳第三部門和提高自己的形象是第三部門未來努力的方向。

四、結(jié)語

隨著十八大以來，黨中央作出繼續(xù)深化改革的決定。政府簡(jiǎn)政放權(quán)作為政府改革的一部分，為我國(guó)第三部門的進(jìn)一步發(fā)展注入了一針強(qiáng)心劑。我國(guó)第三部門的后發(fā)優(yōu)勢(shì)將日益凸顯，尤其是2016年3月16日在十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上通過了《中華人民共和國(guó)慈善法》，這是我國(guó)歷史上第一部由國(guó)家制定的《慈善法》，將我國(guó)慈善事業(yè)納入法律軌道，為我國(guó)第三部門未來指明了方向。(作者單位：黑龍江大學(xué))

參考文獻(xiàn)：

[1]王紹光.多元與統(tǒng)一—第三部門國(guó)際比較研究[M].杭州.浙江人民出版社，1999.

[2](美)戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門[M].周敦仁等譯.上海.上海譯文出版社，2006.

[3]中華人民共和國(guó)民政部.2014年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào).http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201506/201506008324399.shtml.

[4]何增科.公民社會(huì)和第三部門[M].北京.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

[5]吳湘玲.公共管理的重要主體：迅猛崛起的第三部門[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(人文科學(xué)版)，2004(5).

作者簡(jiǎn)介：陳沖(1989-)，男，山東人，黑龍江大學(xué)，行政管理專業(yè)，碩士研究生，研究方向：行政倫理。