范桂紅

摘 要：互聯(lián)網(wǎng)時代我們的個人信息遭受的安全威脅如影隨形，個人信息檔案隱私權(quán)也面臨著挑戰(zhàn)。鑒于我國法律對隱私權(quán)保護的缺陷與不足，應(yīng)加強立法，構(gòu)建全方位多層級的隱私權(quán)保護法律體系；出臺《民法典》，明確并完善對隱私權(quán)的立法保護；修改《檔案法》，加強對個人信息檔案隱私權(quán)的保護。

關(guān)鍵詞：個人信息檔案；隱私權(quán)；法律保護

互聯(lián)網(wǎng)時代，個人信息檔案隱私權(quán)面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，而法律保護的缺失是其中的重要因素。

1 我國法律對隱私權(quán)保護缺失的現(xiàn)狀分析

傳統(tǒng)隱私權(quán)是一種消極被動“不受別人干擾的人格權(quán)”，互聯(lián)網(wǎng)時代，這種隱私權(quán)內(nèi)涵應(yīng)延伸擴大，性質(zhì)有所變化，具體指自然人依法享有的私人生活安寧與私人網(wǎng)絡(luò)信息不被他人非法侵?jǐn)_、收集利用和知悉公開的、兼具財產(chǎn)權(quán)屬性的人格權(quán)，它包括個人網(wǎng)絡(luò)信息的知情權(quán)、支配權(quán)、安全權(quán)和索賠權(quán)。[1]目前，我國法律對隱私權(quán)保護缺失的主要表現(xiàn)有三個方面。

1.1 我國立法缺少對隱私權(quán)直接全方位的保護。首先，對隱私權(quán)沒有明確統(tǒng)一的界定。隱私權(quán)作為人格權(quán)盡管在我國法學(xué)界已獲得普遍認(rèn)同，但我國法律并沒有明確隱私權(quán)為獨立的概念，它是從屬于名譽權(quán)的。在互聯(lián)網(wǎng)時代，對傳統(tǒng)隱私權(quán)包括延伸到網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的隱私權(quán)，應(yīng)明確規(guī)定、準(zhǔn)確定位，否則不利于立法對隱私權(quán)的保護。其次，隱私權(quán)立法零散缺乏系統(tǒng)性。我國隱私權(quán)立法主要采取間接、分散的方式規(guī)定在憲法和部門法中，沒有專門的立法，不僅分布零散且數(shù)量有限，比如憲法規(guī)定只有三條，民法和民事司法解釋的規(guī)定只有四條，刑法規(guī)定也只有三條。最后，涉及網(wǎng)絡(luò)隱私權(quán)的立法層級不高且操作性不強。目前，涉及我國互聯(lián)網(wǎng)隱私權(quán)的法律只有全國人大常委會的兩個《決定》，其他都是國務(wù)院的法規(guī)，這些法規(guī)不僅效力層級不高、操作性不強，而且相互之間缺乏銜接，效力也較弱，[2]這種立法現(xiàn)狀遠不能適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時代對隱私權(quán)保護的要求。所以，盡管侵犯隱私權(quán)的事件頻發(fā)，但極少有責(zé)任追究或懲罰，隱私權(quán)的保護舉步維艱。

1.2 《民法通則》未明確對個人隱私權(quán)的保護。首先，《民法通則》及其司法解釋未規(guī)定公民的隱私權(quán)。我國的《民法通則》沒有隱私權(quán)的概念，根據(jù)現(xiàn)行最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行《民法通則》的司法解釋規(guī)定：侵犯他人隱私權(quán)的行為，認(rèn)定為侵害公民名譽權(quán)。所以，在司法實踐中，對侵害他人隱私權(quán)案件只能以通過追究名譽侵權(quán)行為加以保護。實際上，盡管隱私權(quán)與名譽權(quán)在某種程度上可能出現(xiàn)重合，但二者畢竟是兩種不同的權(quán)利，不能混為一談。其次，司法解釋未明確列舉具體侵害隱私權(quán)的行為。最高法院的司法解釋試圖在一定程度上彌補《民法通則》關(guān)于隱私權(quán)法律規(guī)定的漏洞，但其未列舉侵權(quán)的具體行為，局限性相當(dāng)明顯，不能有效保護公民的隱私權(quán)。最后，《民法通則》及其司法解釋未明確侵害隱私權(quán)的構(gòu)成要件和歸責(zé)原則。最高法院在貫徹執(zhí)行《民法通則》的司法解釋中對隱私權(quán)的保護操作性不強，對隱私權(quán)的保護只停留在原則性規(guī)定上，而且，司法解釋畢竟不是實體法，僅在司法解釋中規(guī)定隱私權(quán)從屬于名譽權(quán)，必然會降低隱私權(quán)保護的重要性。

1.3 《檔案法》對個人信息檔案隱私權(quán)保護力度不強。首先，對隱私權(quán)的法律規(guī)定用詞模糊。我國《檔案法》未對檔案信息所涉及隱私權(quán)進行明確的法律確認(rèn)，只是在第21條和《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍暫行規(guī)定》第7條內(nèi)容暗含了對個人信息檔案隱私權(quán)進行保護，比如《檔案法》第21條規(guī)定：檔案所有人“……可對其檔案中不宜向社會開放的部分提出限制利用的意見。檔案館應(yīng)當(dāng)維護他們的合法權(quán)益”。這里的“不宜”如何界定，沒有具體的量化標(biāo)準(zhǔn)，操作難度較大，無法落到實處。

其次，未明確劃分與界定涉及公民個人信息檔案的隱私范圍。由于許多個人信息檔案往往與多種公務(wù)檔案交集，而公務(wù)檔案中又涉及許多個人信息內(nèi)容，包括一些敏感信息。這些涉及公民個人信息隱私的檔案，哪些可以開放，哪些要有限制地開放，哪些不能開放，這是有效保護公民個人信息檔案隱私權(quán)的前提基礎(chǔ)。而我國的《檔案法》規(guī)定存在著開放檔案的范圍不明確、開放檔案的對象分類不科學(xué)、開放檔案的義務(wù)主體不清晰等問題，[3]導(dǎo)致開放與利用涉及公民個人信息隱私的檔案基本上處于無法可依境地。

2 互聯(lián)網(wǎng)時代個人信息檔案隱私權(quán)法律保護的對策建議

2.1 加強立法，構(gòu)建全方位多層級的隱私權(quán)保護法律體系。首先，《憲法》應(yīng)明確規(guī)定隱私權(quán)是公民的基本權(quán)利，為《民法典》和《檔案法》立法保護隱私權(quán)提供上位法依據(jù)。其次，《民法典》對隱私權(quán)及其保護作原則性規(guī)定。在我國即將制定的《民法典》中，一要明確隱私權(quán)為一獨立概念，以列舉的方式規(guī)定侵權(quán)的行為種類，明確侵權(quán)責(zé)任的歸責(zé)原則及承擔(dān)方式、侵權(quán)的救濟手段和程序；二要確立個人信息使用的基本原則，包括公民個人隱私的保護原則、知情和同意原則、禁止信息非法使用原則。最后，制定《個人信息保護法》保護個人信息數(shù)據(jù)。在《個人信息保護法》中，明確規(guī)定自然人享有的個人信息權(quán)包括查閱權(quán)、更正權(quán)、刪除權(quán)、封存權(quán)和收益權(quán)等，明確個人信息權(quán)的行使不得損害他人利益，否則要承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。

2.2 出臺《民法典》，明確并完善對隱私權(quán)的立法保護。十八屆四中全會提出要盡快編纂出臺《中華人民共和國民法典》（以下稱《民法典》），依法保障公民的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)公民權(quán)利保障法治化。首先，《民法典》應(yīng)明確界定隱私權(quán)的概念和性質(zhì)。規(guī)定隱私權(quán)是自然人享有的一項兼具財產(chǎn)權(quán)屬性的人格權(quán)，從而加強保護的廣度和深度。其次，擴大對隱私權(quán)的保護范圍。在互聯(lián)網(wǎng)時代，隱私權(quán)的保護范圍不僅包括私人活動的現(xiàn)實空間，還應(yīng)拓展至包括私人網(wǎng)絡(luò)信息的虛擬空間，明確網(wǎng)絡(luò)隱私權(quán)是傳統(tǒng)隱私權(quán)在互聯(lián)網(wǎng)上的延伸，屬于隱私權(quán)保護的范疇。最后，對侵犯隱私權(quán)行為應(yīng)采取法學(xué)界一向主張的列舉方式，明確規(guī)定不僅竊取和竊聽他人隱私的行為違法，而且未經(jīng)本人同意披露或使用他人個人信息的行為也是違法。

2.3 修改《檔案法》，加強對個人信息檔案隱私權(quán)的保護。修改《檔案法》應(yīng)在遵循國家和公眾利益優(yōu)先原則的基礎(chǔ)上，尊重個人意愿，確立個人信息檔案主體的自決權(quán)，切實保護隱私權(quán)。首先，明確公民個人保護檔案隱私的權(quán)利。一是在個人信息檔案的收集過程中，公民有權(quán)決定個人信息檔案的具體范圍和不得歸檔的個人信息內(nèi)容，改變現(xiàn)行《檔案法》第11條和《中華人民共和國檔案法實施辦法》第11條規(guī)定的公民在個人信息檔案收集中的被動地位。在法律制度設(shè)計上，可采取座談會、聽證會、論證會或者直接面向社會征求意見等方式讓公民真正參與其中。二是在個人信息檔案管理方面，本人享有確認(rèn)權(quán)、知情權(quán)和修改權(quán)。具體表現(xiàn)為：本人對其個人信息檔案的基本內(nèi)容享有決定權(quán)，他人無權(quán)代勞；本人對個人信息檔案享有知情權(quán)，即歸檔的個人信息應(yīng)當(dāng)經(jīng)過本人確認(rèn)，并隨時接受本人的查詢與監(jiān)督；本人對其個人信息檔案享有修改權(quán)，即本人有權(quán)對個人信息檔案中的錯誤，申請形成檔案的機關(guān)進行修改。三是在個人信息檔案利用方面，加強保護信息主體的利益?！稒n案法》應(yīng)當(dāng)增加規(guī)定內(nèi)容：即檔案行政管理部門根據(jù)利用目的，對個人信息檔案的利用范圍、利用程序和利用方式作出限制性規(guī)定。一是對基于公共利益需要利用的，應(yīng)書面告知信息主體利用的內(nèi)容及事由；二是對基于非公共利益需要利用的，必須有合法、明確的利用目的，并應(yīng)征得信息主體的同意。[4]

其次，擴大檔案隱私的保護范圍并延長封閉期。為適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的要求，《檔案法》應(yīng)明確界定隱私檔案的范圍，并在個人隱私的內(nèi)容和形式上擴大保護范圍，比如，對于檔案利用人登錄用戶登錄服務(wù)系統(tǒng)時留下的姓名、身份證號、通訊地址和電話號碼等敏感信息，應(yīng)劃入隱私權(quán)的保護范圍。公民隱私檔案的封閉期應(yīng)該調(diào)整為70年。借鑒我國著作權(quán)的保護期是作者終生及其死后50年，以及國外大多數(shù)國家是70年以上期限的設(shè)定，封閉期應(yīng)調(diào)整為70年較為合理。這種法律制度設(shè)計上封閉期的規(guī)定，直接隔離了利用者與檔案的接觸，從根本上限制了利用者的權(quán)利，保護了公民的個人隱私。[5]

最后，進一步完善檔案隱私救濟法律制度。在民事救濟方面，盡管我國《憲法》已有相關(guān)的規(guī)定，但需要在新修訂的《檔案法》中具體落實，明確規(guī)定對個人信息檔案管理中的侵權(quán)行為，信息主體有權(quán)依法取得民事賠償。在行政救濟方面，《檔案法》修訂中應(yīng)增設(shè)行政賠償規(guī)定，填補檔案隱私行政救濟的法律空白。對于檔案行政管理部門違反《檔案法》第24條之規(guī)定；對于未經(jīng)信息主體同意利用或公開個人信息檔案、侵犯信息主體隱私權(quán)的行為等，信息主體均可依行政法律規(guī)定的相關(guān)程序提起行政復(fù)議或行政訴訟，請求國家行政賠償。在刑事救濟方面，明確刑事救濟的界限和范圍。我國2009年的《刑法修正案（七）》，彌補了《刑法》事實上追究侵犯個人信息檔案犯罪無法可依的尷尬，明確規(guī)定國家機關(guān)工作人員違反國家規(guī)定竊取、出售或非法提供公民個人信息情節(jié)嚴(yán)重，處以有期徒刑、拘役，但違法犯罪的界限以及在具體適用過程如何把握應(yīng)明確規(guī)定，從而達到切實保障個人信息檔案隱私權(quán)的目的。[6]

參考文獻：

[1]鄭軍.大數(shù)據(jù)時代的隱私權(quán)保護[J].電子技術(shù)論壇，2014（3）：144～145.

[2]法制網(wǎng)-法制日報.大數(shù)據(jù)時代，人的隱私在哪里[EB/OL]. （2015-04-07）

http：//www.legaldaily.com.cn/fxjy/content/2015-04/07/content_6032069.html.

[3]姚志成.我國檔案開放立法的缺陷及其修改建議[J].中國檔案，2006（10） ：13～15.

[4][6]李升元.我國個人信息檔案的隱私權(quán)保護研究[J].中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會2009年年會論文集（上冊）477～486.

[5]李揚新.論檔案開放與公民隱私權(quán)保護[J].山西檔案，2001（1）：21～24.

作者單位：鄭州市委黨校政法教研部

來稿日期：2016-02-16