任朝彬+秦浩

摘要：《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》明確提出了“十三五”期間的脫貧攻堅目標(biāo)：我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。要完成這一艱巨的任務(wù)，就要發(fā)揮我國政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。在制度創(chuàng)新上，“探索對貧困人口實行資產(chǎn)收益扶持制度”是第一次在中央層面提出的政策表述。這一制度舉措結(jié)合了財政支農(nóng)資金使用和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革兩大方面，不僅對重構(gòu)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入有很大幫助，還有助于精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧、讓農(nóng)民共享發(fā)展成果。

關(guān)鍵詞：資產(chǎn)收益扶持制度；扶貧；農(nóng)民

一、當(dāng)前我國對農(nóng)民扶貧的現(xiàn)狀

（一）我國農(nóng)村貧困人口仍存在較大的基數(shù)。目前，我國仍有1.5億人口生活在貧困線以下，貧困人口數(shù)量僅次于印度。特別是2011年11月中央決定大幅度提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)，以農(nóng)民年人均2300元作為新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)之后，大大增加了我國的貧困人口數(shù)量。目前的扶貧制度和政策效果不盡如人意，未能達到應(yīng)有的效果。由于老齡化問題不斷加深、醫(yī)療負(fù)擔(dān)日益沉重、自然環(huán)境日趨惡劣等因素，使得貧困的動態(tài)性、傳遞性和反復(fù)性日趨嚴(yán)重。自1998年以來，對于某些貧困地區(qū)而言，開發(fā)式扶貧的邊際效益幾乎為零。

（二）在農(nóng)村治理貧困問題上，我國存在著諸多問題。一直以來，救濟式、開發(fā)式和攻堅式都是我國主要采取的扶貧方式，并且以這些方式大幅降低了貧困的發(fā)生率，同時也為世界扶貧事業(yè)做出了巨大貢獻。但是，基于我們自身制度存在問題和扶貧理念上差異等原因，致使我們的扶貧效果不是很明顯。首先，傳統(tǒng)理論認(rèn)為農(nóng)民收入不足是造成貧困的主要原因，而我國目前的政策制度依然把工作的核心放在經(jīng)濟發(fā)展和提高貧困人口收入水平上，以至于難以從經(jīng)濟貧困理論中走出來；過快的經(jīng)濟增長的同時并沒有帶來社會福利水平的提高，雖然這種模式促進了經(jīng)濟的迅速發(fā)展，但是這樣的發(fā)展不利于國民經(jīng)濟的健康和穩(wěn)定，而且是短暫性的，會對整個國民經(jīng)濟造成嚴(yán)重影響；其次，扶貧對象的界定變的模糊，扶貧的邊際效益逐年遞減，貧富差距越來越大。如果一項制度的安排及實施產(chǎn)生很高的效率，但現(xiàn)有的社會公平程度沒有得到改善，那么這項制度會對整個社會的發(fā)展帶來越來越大的危害。目前，在我國的某些地區(qū)存在著類似的扶貧政策，某種程度上這些扶貧政策拉大了貧富差距。最后，救濟式的扶貧存在很大的弊端，它不僅不能存根本上解決貧困問題，提高貧困地區(qū)自主脫貧的能力，反而使接受救濟地區(qū)的貧困人口更加難以脫貧，因為不用通過自己的努力也能獲得國家的救濟，這種心理導(dǎo)致某些貧困地區(qū)愿意被選入國家級的貧困縣。對于這種心理的出現(xiàn)存在著兩個方面的原因，一方面，利益的驅(qū)動是出現(xiàn)這種現(xiàn)象的直接原因，入選國家級的貧困縣給貧困地區(qū)帶來直接的經(jīng)濟利益。另一方面，是貧困人口的價值觀所致，貧困地區(qū)人口受教育程度低，缺乏正確的人生觀、價值觀，安于現(xiàn)狀，不思進取，容易滿足。此種意識觀念上的貧困遠比現(xiàn)實的物質(zhì)貧困、科技貧困更具有不利影響，并且更加難以擺脫。而經(jīng)濟救濟一直是政府主要的扶貧手段，這就使得政府部門可能亂用職權(quán)，出現(xiàn)扶貧資金的挪用、流失的現(xiàn)象，造成虛報扶貧政績，做表面文章獲取政績等問題。

二、資產(chǎn)收益扶持制度所面臨的問題

資產(chǎn)收益扶持制度結(jié)合了財政支農(nóng)資金使用和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革兩大方面，在進行資產(chǎn)收益扶持制度的推廣過程中應(yīng)該對財政支農(nóng)問題和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度問題所遺留的問題給予解決，這樣才能更好的去推廣和實施資產(chǎn)收益扶持制度，以達到預(yù)期的效果和目的。對于財政支農(nóng)問題和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度問題本文列舉了如下幾方面的問題：

（一）財政支農(nóng)資金存在管理失誤。在進行財政支農(nóng)資金管理的過程中，普遍存在監(jiān)管缺失、管理不到位等問題，某些地區(qū)的財政部門對資金的投入缺乏統(tǒng)計和考核，使得資金無故流失。對于造成這種現(xiàn)象的原因有如下兩個主要因素：一方面，在財政支農(nóng)配套資金問題上，有些涉農(nóng)管理部門資金不能夠及時到位，還有些資金不能運用在農(nóng)業(yè)問題上，資金非農(nóng)化問題突出；另一方面，相關(guān)部門和單位過度依賴財政支農(nóng)資金，而且某些項目單位還會出現(xiàn)利用職務(wù)便利來擠占、挪用財政支農(nóng)資金，例如，貪污公款，將公款挪為公務(wù)支出等，使得財政支農(nóng)資金難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（二）土地收益分配制度存在明顯的缺陷。制度經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為：制度的效益性主要取決于制度運行格局是否具有合理性。從目前我國的土地形勢來看，在土地收益分配方面普遍存在著制度的不規(guī)范性和系統(tǒng)的操作性困難等問題，這也就產(chǎn)生了當(dāng)前我國土地收益分配方面的某些矛盾，這些矛盾主要有如下幾點：一是與中央政府的利益矛盾，我國中央政府在農(nóng)村土地收益分配方面采取了相應(yīng)的行政手段，這就造成了國家利益和農(nóng)民個人利益的沖突。我國政府采取行政手段進行干預(yù)，這就對農(nóng)民的個人切身利益產(chǎn)生了極大的不利影響；二是與地方集體經(jīng)濟組織的利益矛盾，集體經(jīng)濟組織在與農(nóng)民的競爭過程中，往往利用其自身的優(yōu)勢地位來損害和侵占農(nóng)民的相關(guān)收益；三是作為生產(chǎn)經(jīng)營主體的農(nóng)民無法獲取應(yīng)有的土地收益。土地收益分配制度強調(diào)國家和集體利益，但正是由于整體和個人利益的故有矛盾，加之制度的不完善，分配規(guī)則的不合理，導(dǎo)致農(nóng)民得不到應(yīng)有的土地收益，最終影響農(nóng)民脫貧的實現(xiàn)和農(nóng)村土地制度的運行。

三、政策建議

（一）重構(gòu)財政支農(nóng)資金效益評價體系。提高貧困人口的生活水平是財政支農(nóng)資金最主要的目標(biāo)，依據(jù)目前有關(guān)財政支農(nóng)的具體實踐工作需要，應(yīng)該及時的就財政支農(nóng)資金效益指標(biāo)制定科學(xué)、有效的評價體系，對于支農(nóng)資金的使用和管理方面進行行之有效的評估，這不僅有利于實現(xiàn)支農(nóng)資金的社會效益和經(jīng)濟效益還會有助于實現(xiàn)生態(tài)效益，達到三種效益的有機統(tǒng)一。在對支農(nóng)資金進行有效的評估的同時，可以依據(jù)財政支農(nóng)資金發(fā)揮作用的不同，把支農(nóng)資金細化和量化，大致可以劃分為一般性公益支農(nóng)資金和單純性公益支農(nóng)資金。在設(shè)定完成這些評價指標(biāo)體系之后，可由政府相關(guān)人員或聘請有關(guān)專家進行討論、篩選、確定并形成最終的指標(biāo)體系。指標(biāo)體系確定后，可以有目標(biāo)的選擇出示范區(qū)、一般區(qū)和有待改進區(qū)的三個典型項目區(qū)，并在這示范區(qū)進行試點績效評估，然后進行專項測驗。在此期間，應(yīng)該制定出科學(xué)明確的績效評估衡量標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間，繼而廣泛應(yīng)用和推廣，我們應(yīng)該采取客觀、公正的態(tài)度，選取出最終具有代表性的評估績效水平。

（二）建立健全農(nóng)村土地收益分配機制。在市場活動中，各方主體的最終目標(biāo)都是追求利潤最大化。在此假設(shè)的指導(dǎo)下，要想獲得土地資產(chǎn)收益分配的相應(yīng)份額，就要積極進行土地開發(fā)、土地經(jīng)營和土地管理等經(jīng)濟活動，在土地市場上，各經(jīng)濟利益主體的關(guān)系實際上就是產(chǎn)權(quán)關(guān)系實?；诖?，應(yīng)在完善農(nóng)村土地資產(chǎn)收益分配機制的基礎(chǔ)上，要確定好各產(chǎn)權(quán)主體相關(guān)權(quán)益的范圍，理順產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟利益關(guān)系，減少不必要的利益爭執(zhí)，是保證土地產(chǎn)權(quán)制度高效運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，也是實現(xiàn)資源有效配置，實現(xiàn)土地資產(chǎn)化目標(biāo)的關(guān)鍵。土地產(chǎn)權(quán)制度與資產(chǎn)收益分配體系相互作用影響，高效運行的土地產(chǎn)權(quán)制度對土地資產(chǎn)收益分配體系的完善具有決定性影響，而土地資產(chǎn)收益分配體系的完善又會影響土地產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建，兩者的發(fā)展水平高低和完善與否最終將影響土地資源配置效率的高低。總之，在當(dāng)前的國民經(jīng)濟發(fā)展趨勢和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平下，按照產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)能要求，通過合理確定收益分配比例，構(gòu)建農(nóng)村土地資產(chǎn)化收益分配框架，建立公平、公正、高效的收益分配機制，這對于促進農(nóng)村土地資產(chǎn)化具有積極的意義。（作者單位：河北大學(xué)政法學(xué)院）

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