李雪梅，許紅（.首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，北京，00070；.河南省水利水電學(xué)校，河南周口，46600）

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鼓勵(lì)城市機(jī)動(dòng)車停車設(shè)施民營化的國內(nèi)外政策比較

李雪梅1，許紅2
（1.首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，北京，100070；2.河南省水利水電學(xué)校，河南周口，466001）

摘要：近年，中國大中城市相繼推出鼓勵(lì)路外停車設(shè)施建設(shè)民營化的政策。民營化可以在提高財(cái)政資金使用效益即改善納稅人資源的性價(jià)比的前提下，解決靜態(tài)交通問題，促進(jìn)停車產(chǎn)業(yè)的獨(dú)立成熟。大多數(shù)產(chǎn)業(yè)的興起離不開政策的扶持，而適時(shí)適用的政策需要政府的前瞻力與決斷力。本文通過比較美國、日本以及中國臺(tái)灣和中國大陸大中城市相關(guān)民營化政策，借鑒既成功解決停車問題又成功促進(jìn)停車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國家或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)。中國應(yīng)該積極學(xué)習(xí)日本的制度體系和美國的市場化措施，尋找改進(jìn)中國停車設(shè)施民營化政策的切入點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)停車設(shè)施的供給和運(yùn)營環(huán)節(jié)的同步市場化以建立合理的獲利機(jī)制，促進(jìn)停車產(chǎn)業(yè)化。

關(guān)鍵詞：日本停車政策；美國停車政策；中國路外停車場民營化政策；停車產(chǎn)業(yè)化

一、引言

機(jī)動(dòng)車停車位是機(jī)動(dòng)車的互補(bǔ)品，兩者的規(guī)模應(yīng)該匹配。這里的規(guī)模有兩個(gè)含義，一是指機(jī)動(dòng)車車位數(shù)量符合國際交通標(biāo)準(zhǔn)：“車輛：車位”是“1：1.15—1：1.3”，其中固定車位是1：1，臨時(shí)車位是1：0.25左右［1］；二是指停車產(chǎn)業(yè)與汽車產(chǎn)業(yè)相匹配。而中國，以北京為例，2013年“車輛∶車位”是“1：0.51”，且停車產(chǎn)業(yè)尚未見雛形。停車溢出、交通擁堵等問題困擾著中國城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

2012年路外停車場投資建設(shè)研討會(huì)上，陳雪梅比較國內(nèi)大中城市對路外停車場建設(shè)的優(yōu)惠政策，搜集了從2007年到2012年的18個(gè)城市共30條鼓勵(lì)政策，從土地政策、商業(yè)配套、稅費(fèi)減免、獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼、收費(fèi)政策五方面列舉分析，指出民間資本投資的三種途徑和香港停車定價(jià)完全市場化［2］。2011年王家和張曉東回顧并分析了美國城市停車政策，提出停車需求管理、停車管理差別化等五項(xiàng)建議［3］。2013年李景升和時(shí)間系統(tǒng)地介紹了日本停車場法律，提出停車產(chǎn)業(yè)化、設(shè)立停車場建設(shè)發(fā)展專項(xiàng)基金、完善停車場價(jià)格機(jī)制的建議［4］。

本文立足于已有研究的基礎(chǔ)上，選擇成功解決停車問題且成功促進(jìn)停車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的美國、日本以及中國臺(tái)灣和中國大陸6個(gè)大中城市的政策，從管理機(jī)構(gòu)、制度體系、優(yōu)惠政策等方面進(jìn)行比較分析，探討改進(jìn)中國停車設(shè)施民營化政策的切入點(diǎn)：一是政策名稱應(yīng)該由“鼓勵(lì)社會(huì)力量建設(shè)停車場”變?yōu)椤肮膭?lì)社會(huì)力量建設(shè)、運(yùn)營停車場”或“鼓勵(lì)停車場民營化”，強(qiáng)調(diào)供給與運(yùn)營同步市場化；二是管理機(jī)構(gòu)精簡為兩部門——北京市交通委員會(huì)和北京市公安局公安交通管理局，以使管理與監(jiān)督分開；三是仿效日本建立中國的停車法律體系，提出主導(dǎo)性法規(guī)，如“停車場管理?xiàng)l例”及細(xì)則，“促進(jìn)停車產(chǎn)業(yè)化規(guī)定”，“鼓勵(lì)路外停車場民營化辦法”等；四是仿效美國采取靈活的適于中國的市場化措施，如“受益征稅區(qū)”、“停車場代建費(fèi)”等；五是政策融入前瞻性，引導(dǎo)停車產(chǎn)業(yè)。為中國新型城鎮(zhèn)化尋找更穩(wěn)固的支點(diǎn)。

政策的當(dāng)務(wù)之急是建立能吸引民營化的合理的獲利機(jī)制，不應(yīng)僅提出停車設(shè)施供給方面的鼓勵(lì)政策，也應(yīng)同時(shí)推出運(yùn)營方面的優(yōu)惠措施，尤其是定價(jià)。在中國，真正的困難往往都不是技術(shù)障礙，而是體制障礙——不放松管制，市場機(jī)制就是空談；不政策扶持，新興產(chǎn)業(yè)就舉步維艱。而市場是民營化賴以存在的外部環(huán)境。

二、研究對象選擇

1.選擇國家的依據(jù)

依據(jù)是成功解決停車問題并成功促進(jìn)停車產(chǎn)業(yè)發(fā)展，所以，選擇日本和美國。

中國大陸與日本、美國最大的區(qū)別是：日本和美國以土地私有制和市場經(jīng)濟(jì)為特色，中國大陸則是以土地公有制為特色。

中國大城市與日本比較接近，尤其是東京：東京的面積相當(dāng)于北京的八分之一，機(jī)動(dòng)車保有量800多萬輛；而北京是500多萬輛［5］。日本道路窄，但沿途停車場卻很多，在農(nóng)村也有大型停車場，現(xiàn)在已難見無序停車；而且停車產(chǎn)業(yè)是日本最賺錢的行業(yè)之一［6］。

美國雖然與中國相去較遠(yuǎn)，但較早經(jīng)歷了停車問題，積累了以靈活的市場化措施解決停車難題的經(jīng)驗(yàn)。目前，美國的停車經(jīng)濟(jì)每年提供約100萬個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)，收益260億美元，約占GDP的3.25%［7］。

2.選擇城市的依據(jù)

本文選取了臺(tái)灣和6個(gè)大陸城市，因?yàn)樗鼈兌冀?jīng)歷了快速城市化、機(jī)動(dòng)化，停車矛盾比較尖銳。

臺(tái)灣效仿日本，建立起比較完善的制度體系，可以作為典范。但臺(tái)灣也是以土地私有制為主。

江浙是大陸經(jīng)濟(jì)最活躍的地區(qū)，面臨停車問題較早，經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)也多，尤其是杭州是中國首個(gè)鼓勵(lì)社會(huì)力量參與停車場建設(shè)的試點(diǎn)城市，也是停車政策最多的城市。中部選擇鄭州、武漢、合肥：鄭州的政策較多且細(xì)致，武漢的特色在審批環(huán)節(jié)，合肥在2014年剛剛推出優(yōu)惠政策。西部選蘭州，蘭州更關(guān)注地下停車場。北京是中國地方性法規(guī)的風(fēng)向標(biāo)，停車問題突出，但優(yōu)惠政策不多。

三、國內(nèi)外對城市機(jī)動(dòng)車停車設(shè)施的定性

停車設(shè)施的經(jīng)濟(jì)屬性具有地域性，國外的“公共物品”到中國就變?yōu)椤皽?zhǔn)公共物品”或“私人物品”，包括停車場。例如，美國、德國、法國、加拿大等國強(qiáng)調(diào)停車場的公共屬性，這與上述國家地廣人稀、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國情有關(guān)。但是在日本、中國的大城市，土地稀缺人口集中，對停車設(shè)施的定性就會(huì)不同：比如日本住宅區(qū)的屋外停車場就定性為共有地基上的專用使用權(quán)［8］；中國，本文認(rèn)為也應(yīng)該更偏向私人物品，其中路外停車場就是為特定群體提供服務(wù)的具有外部性的準(zhǔn)公共/私人物品。2010年中國在《關(guān)于城市停車設(shè)施規(guī)劃建設(shè)及管理的指導(dǎo)意見》中提及“城市公共停車設(shè)施是城市市政公用基礎(chǔ)設(shè)施”，把所有城市的公共停車場都上升為“公用”設(shè)施值得商榷，定性應(yīng)依據(jù)各地情況而異，如北京就沒有把停車場納入城市公益事業(yè)體系。

另外，停車場的經(jīng)濟(jì)屬性不是其享受優(yōu)惠政策的前提。政策應(yīng)根據(jù)停車場屬性制定，不能為了優(yōu)惠政策而扭曲停車場屬性。

本文認(rèn)為：城市機(jī)動(dòng)車停車場，按所有權(quán)性質(zhì)分類為私有停車場、專有停車場、集體停車場。私有停車場是指產(chǎn)權(quán)已私有化

四、國內(nèi)外停車管理機(jī)構(gòu)比較

1.美國、日本的停車管理機(jī)構(gòu)

美國有專門的停車管理機(jī)構(gòu)，權(quán)責(zé)明確，停車管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)要點(diǎn)、運(yùn)營管理要求；私人開發(fā)商負(fù)責(zé)建設(shè)。由于機(jī)構(gòu)單一容易形成集權(quán)，所以停車管理權(quán)下放到各州和地方政府，甚至單位（大學(xué)、公司、公園等）［9］。

日本沒有專門的機(jī)構(gòu)，但管理職能由警察署和建設(shè)?。▏两煌ㄊ。┴?fù)責(zé)，權(quán)責(zé)清晰，見表1。日本是責(zé)任制國家，警察是公安也是交警［9］。

2.中國的停車管理機(jī)構(gòu)

中國沒有專門的停車管理機(jī)構(gòu)，但現(xiàn)實(shí)中的停車管理機(jī)構(gòu)龐雜，以北京為例，如圖1。北京停車管理層部門眾多，管理權(quán)分割過細(xì)使權(quán)力趨于分散化，管理權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)混合致使權(quán)責(zé)不清。的停車場；專有停車場是指停放公車、公交車等的免費(fèi)停車場（公車的定義目前尚未明確，暫定為用財(cái)政經(jīng)費(fèi)購買和供養(yǎng)的車輛）；集體停車場是指對所有車輛開放的收費(fèi)停車場，為特定群體共享。其經(jīng)濟(jì)屬性分別是私人物品、公共物品、準(zhǔn)私人/公共物品。按所有權(quán)的特殊性把集體停車場分為路內(nèi)停車場和路外停車場，分別具有負(fù)外部性和正外部性。

停車場的經(jīng)濟(jì)屬性只決定其決策過程，不決定其供給方式。路外停車場的準(zhǔn)公共/私人物品的屬性決定了其決策過程可以在公共抉擇和市場抉擇之間權(quán)衡。其供給方式是由停車場是車輛的互補(bǔ)品和停車場為特定群體服務(wù)的特點(diǎn)決定的，應(yīng)該在市場供給和特定團(tuán)體供給之間權(quán)衡。政府在資金不足、管理低效的背景下供給“非公共物品”是不合理的，所以路外停車場供給宜民營化即市場化。

路外停車場供給不足的根源在于體制障礙。

表1　日本、美國停車管理機(jī)構(gòu)［9］

五、國內(nèi)外停車制度體系比較

1.美國、日本的停車制度體系

美國停車制度體系有兩大特色：一是事前進(jìn)行廣泛的考察論證，如《城市停車指南》是調(diào)查了67個(gè)城市后制定的，《停車指導(dǎo)原則》是對111個(gè)城市調(diào)查研究的結(jié)果［3］；二是制度詳細(xì)到精確的程度，如《停車生成》（2010第4版）對106種用途的地塊分別規(guī)定了路外停車最小配建標(biāo)準(zhǔn)［11］。

日本停車制度體系的兩大特色：一是制度體系健全完善；二是可操作性強(qiáng)，幾乎每一項(xiàng)政策都伴有實(shí)施細(xì)則。

圖1　北京的停車管理機(jī)構(gòu)

日本停車場的典型法律有《停車場法》、《車庫法》、《道路交通法》。其中《車庫法》已成為世界緩解城市交通擁堵的最經(jīng)典的法規(guī)。①《停車場法》、《停車場法施行令》、《道路交通法》：鼓勵(lì)路外停車場建設(shè)。②《機(jī)動(dòng)車保管場所之確保法》（即《車庫法》）及其施行令：購車者自備車位。③《道路交通法》、《道路交通法規(guī)部分修正》和《確保車輛停車位相關(guān)法令部分修改》：遏制違章停車及停車引起的交通事故。④《東京都市條例法》：先建路內(nèi)停車場，以路內(nèi)停車場10年的收費(fèi)建設(shè)容量為1萬輛的路外停車場，完工后全面廢除路內(nèi)停車場［12］。

美國和日本的停車制度體系的構(gòu)成如表2所示。

表2　美國、日本的停車制度體系

2.中國的全國性停車制度

中國與停車有關(guān)的全國性法規(guī)有：

①1988年《停車場建設(shè)和管理暫行規(guī)定》、《城市停車場（庫）規(guī)劃建設(shè)管理規(guī)定》、《停車場規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)則（試行）》：規(guī)定停車場建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)。

②1 9 9 3年《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》，于2002年修訂，是首個(gè)強(qiáng)制性停車規(guī)劃國家標(biāo)準(zhǔn)。在1993年之前建設(shè)的房屋沒有配建停車設(shè)施。

③2000年《機(jī)動(dòng)車停放服務(wù)收費(fèi)管理辦法》：“機(jī)動(dòng)車停放服務(wù)收費(fèi)實(shí)行市場調(diào)節(jié)價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)3種定價(jià)形式?！?/p>

④2004年《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》：重申停車價(jià)格由政府控制；并首次原則性提出鼓勵(lì)個(gè)人、集體、外資投資建設(shè)停車設(shè)施。

⑤2009年，《城市道路路內(nèi)停車泊位設(shè)置規(guī)范》。

⑥2010年，《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》：“鼓勵(lì)民間資本以獨(dú)資、控股、參股等方式投資建設(shè)公路、水運(yùn)、港口碼頭、民用機(jī)場、通用航空設(shè)施等項(xiàng)目”。

中國的停車制度原則性強(qiáng)，操作性差；時(shí)滯長；法規(guī)不健全，未成體系，且集中于規(guī)劃環(huán)節(jié)，缺少主導(dǎo)性法規(guī)，缺少頂層設(shè)計(jì)，凸顯政府的不重視、不作為。這導(dǎo)致了停車場規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營等全局性問題的無法可依，也是停車管理體制不順、部門責(zé)任不清晰的原因之一。

六、國內(nèi)外鼓勵(lì)停車設(shè)施民營化的優(yōu)惠政策比較

停車設(shè)施民營化主要有兩個(gè)方面：供給和運(yùn)營；具體反映在兩個(gè)環(huán)節(jié)上：供給方式和定價(jià)方式。在供給方式上，成功國家或城市普遍推出優(yōu)惠政策以鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入；在定價(jià)方式上，普遍由市場定價(jià)，以保證民間資本獲利。

而中國，在供給方面，各城市的優(yōu)惠政策“不完全”，在運(yùn)營方面，管制沒有實(shí)質(zhì)放松。中國缺少的是民間資本的獲利機(jī)制，這也是路外停車場供給不足的根源。

1.美國、日本停車設(shè)施民營化的優(yōu)惠政策

（1）日本的優(yōu)惠政策。日本以土地私有制和市場經(jīng)濟(jì)為特色，土地私有率甚至高于美國。1998年新國土規(guī)劃法開始強(qiáng)調(diào)自下而上的規(guī)劃。1970年《關(guān)于建設(shè)停車場的基本政策的提案》提出停車場建設(shè)主體是民間機(jī)構(gòu)，政府參與規(guī)劃。隨后不斷完善停車場建設(shè)的優(yōu)惠政策以引導(dǎo)民間資本。具體的優(yōu)惠政策見表4。

表4　日本公共停車設(shè)施民營化的優(yōu)惠政策［13-15］

在需求上，“購車者自備車位”制度形成對路外停車場的需求，強(qiáng)調(diào)了車位是車輛的互補(bǔ)品的特性，促使車輛向路外停車場集中。

在獲利機(jī)制上，土地、稅收、貸款、補(bǔ)助政策旨在降低成本，尤其是貸款政策為建設(shè)者提供多種渠道取得低息或無息的長期貸款，而不限于銀行，這不僅有助于成本降低，而且保障投資的可持續(xù)性，向民間資本傳遞政府決心；其次，在收費(fèi)制度上，政府不干涉民營路外停車場的收費(fèi)，即允許市場定價(jià)，使民營化最終成為可能。

政策創(chuàng)造了需求，政策創(chuàng)造了利潤，政策又保障了可持續(xù)性，于是民間資本大舉介入，路外停車場的增多促成了日本停車產(chǎn)業(yè)的獨(dú)立。隨著路外停車場的增多，政府不斷減少路內(nèi)停車位：1960年日本有6576個(gè)路內(nèi)車位，1976年下降到1333個(gè)［32］，道路暢通了，交通擁堵就緩解了，而且保障了路外停車場的利潤。

（2）美國的優(yōu)惠政策。美國也以土地私有制和市場經(jīng)濟(jì)為特色，每塊土地都有產(chǎn)權(quán)證并有償轉(zhuǎn)讓，土地規(guī)劃自下而上。以20世紀(jì)70年代為界，美國的停車政策劃分為之前（1920～1960年）的以“滿足機(jī)動(dòng)車停車需求”為指導(dǎo)思想的階段——以路外停車最小配建標(biāo)準(zhǔn)、停車免費(fèi)為特點(diǎn)，和之后的以“控制停車需求”為指導(dǎo)思想的階段——以限制、收費(fèi)為特點(diǎn)。

美國與日本、中國相去較遠(yuǎn)，所以其民營化機(jī)制也會(huì)不同，可參看表5。

表5　美國停車設(shè)施民營化的優(yōu)惠政策［3， 14-15］

美國最大的特色是靈活的市場化措施。

因?yàn)槊绹鴱?qiáng)調(diào)停車場的公共屬性，所以除了建設(shè)者自籌資金之外，地方政府也負(fù)責(zé)籌措資金。地方政府多采用發(fā)行地方債券作為融資手段，以其信用為擔(dān)保在民間資金市場上為停車場建設(shè)籌資。美國的地方債券（市政債券）市場相當(dāng)成熟，產(chǎn)品豐富多樣，任何一種未來收入都可以被設(shè)計(jì)成債券，如退稅收入債券（Refunding Revenue Bonds）。其中州、地方政府發(fā)行的中長期債券包括普通債券和收益?zhèn)?，前者為公共?xiàng)目籌資，項(xiàng)目“公共性”強(qiáng)，使用者付費(fèi)難以補(bǔ)償成本；后者為停車場等項(xiàng)目籌資，項(xiàng)目“公共性”弱，消費(fèi)者易于識別，使用者付費(fèi)可以補(bǔ)償成本，停車收費(fèi)和稅收均可以作為債券的擔(dān)保［16］。

除發(fā)行地方債之外，美國的市場化措施還有：①“受益征稅區(qū)”（Benefit Assessment District），是一種地方政府的特種稅，是地方政府的一種融資工具，針對特定的不動(dòng)產(chǎn)區(qū)域征稅，因?yàn)樵搮^(qū)域得益于某個(gè)公共設(shè)施或其影響（外部性），導(dǎo)致該區(qū)域的不動(dòng)產(chǎn)因此升值、企業(yè)因此受益；稅款用于該區(qū)域的公共設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)和運(yùn)轉(zhuǎn)。具體到停車場，則是指在停車場服務(wù)范圍內(nèi)的企業(yè)和不動(dòng)產(chǎn)所有者，按統(tǒng)一費(fèi)率或按受益程度的大小，繳納稅款，目的是保障停車狀況的改善。該稅種的經(jīng)濟(jì)依據(jù)是公共設(shè)施如停車場的正外部性［17］。②“工作地停車稅”（workplace parking levy或WPL），是指對提供工作地停車位超過一定數(shù)量的企業(yè)，按停車位數(shù)目征稅，允許稅收轉(zhuǎn)嫁，目的是緩解交通擁堵；征收停車稅的成本比收取擁堵費(fèi)的成本低。稅款用于緩解擁堵的公共交通建設(shè)如增加有軌電車。該稅種的經(jīng)濟(jì)依據(jù)是工作地停車位引致的交通擁堵等負(fù)外部性［18］。③停車場代建費(fèi)（In-lieu parking fees），如果開發(fā)商達(dá)不到最小停車位配建標(biāo)準(zhǔn)，那么可以支付一定費(fèi)用給當(dāng)?shù)卣鳛楣餐＼囋O(shè)施建設(shè)基金。既使開發(fā)商的建設(shè)成本降低，又可以整合零散的停車位，有利于改善城市規(guī)劃［19］。④路內(nèi)停車計(jì)時(shí)收費(fèi)：隨著路內(nèi)停車時(shí)間延長，收費(fèi)增加，即只允許臨時(shí)停車或殘障人士停車，目的是保持道路暢通。美國禁止路內(nèi)停車比日本要早，1928年芝加哥中心區(qū)禁止路內(nèi)停車，是美國第一個(gè)取消路內(nèi)停車的城市。禁止路內(nèi)停車主要考慮的是道路的公共屬性［20］。⑤“停車受益區(qū)”（Parking Benefit District 或PBD），是指居民或商戶獲準(zhǔn)劃定區(qū)域，面積可以超過停車咪表區(qū)域，在該區(qū)域內(nèi)，允許用一部分停車咪表收入改善街道和人行道，鼓勵(lì)駕車者考慮其他出行方式，促進(jìn)徒步、自行車和公交出行，而無需地方財(cái)政過多支出；即該區(qū)域受益于停車咪表付費(fèi)者［21］。⑥停車場基金（parking fund）：資金來源于各種停車活動(dòng)，包括停車執(zhí)法，用于城市路內(nèi)和路外停車場的運(yùn)轉(zhuǎn)融資［22］。

控制停車需求的市場化措施有：①免費(fèi)乘車證（free bus passes），是“雇主付費(fèi)的公交激勵(lì)”（employer-paid transit incentives）的一種方法，是雇主提供給雇員的免費(fèi)乘坐公交車的證明，是一種福利，目的是減少停車需求［23］。②停車折現(xiàn)方案（Cash-Out programs）：過去雇主常常為雇員提供免費(fèi)停車位作為福利，不考慮雇員的其他選擇；而“停車折現(xiàn)方案”中的雇主提供給雇員多種選擇：免費(fèi)停車位、免稅公交補(bǔ)貼（如免費(fèi)乘車證）、現(xiàn)金，如果雇員選擇后的成本比雇主提供停車位的成本低，那么將有利于雇主［24］。③取消或減少最小停車位配建標(biāo)準(zhǔn)。美國經(jīng)過幾十年的實(shí)踐，認(rèn)識到最小配建標(biāo)準(zhǔn)使土地利用分散，機(jī)動(dòng)車依賴加強(qiáng)，停車需求增長；于是逐步拋棄該標(biāo)準(zhǔn)［3］。

2.中國臺(tái)灣鼓勵(lì)停車設(shè)施民營化的優(yōu)惠政策

臺(tái)灣也以土地私有為主，“農(nóng)地農(nóng)有，市地市有，富源地國有”。

臺(tái)灣效仿日本，成為中國唯一停車法規(guī)比較完備的地區(qū)。其鼓勵(lì)民營化的政策有：1984年《獎(jiǎng)勵(lì)民間投資興建停車場辦法》、《獎(jiǎng)勵(lì)民間參與交通建設(shè)條例》，1991年《停車場法》，1993 年《改善停車問題方案》，1994 年《臺(tái)北市公有收費(fèi)停車場管理辦法》，2000年《獎(jiǎng)勵(lì)民間投資興建停車場辦法（修正）》。主導(dǎo)思想是以“購車者自備停車位”與“賣車者提供停車位”相結(jié)合；以“擴(kuò)大供給為主，抑止需求為輔”為階段性策略；以“路外停車為主，路邊停車為輔”；以“政府為先、民間為主”進(jìn)行停車場的建設(shè)；并成立“停車場作業(yè)基金”；在所有法規(guī)中，運(yùn)用最有利于投資人的法規(guī)［14］。

如表6所示，在資金來源上，無論日本、美國，還是我國臺(tái)灣，都可見政府的身影；其中日本和我國臺(tái)灣有專門的貸款制度。在收費(fèi)制度上，日本、美國以及我國臺(tái)灣是相同的：民營停車場市場定價(jià)。我國臺(tái)灣的“停車場作業(yè)基金”與美國的“停車場基金”在資金來源和用途上近似。

表6　臺(tái)灣公共停車設(shè)施建設(shè)民營化的優(yōu)惠政策［13， 14， 27］

接表6

3.中國大陸大中城市鼓勵(lì)停車設(shè)施民營化的優(yōu)惠政策

目前，中國深陷停車?yán)Ь值某鞘胁粩嘣黾樱谌珖苑ㄒ?guī)缺位的情況下，這些城市相繼推出地方性法規(guī)。本文逐項(xiàng)進(jìn)行比較分析。

（1）適用優(yōu)惠政策的停車設(shè)施類型。如表7所示，優(yōu)惠政策適用的停車場不是所有的路外停車場，大多數(shù)城市有地點(diǎn)限制，個(gè)別城市有規(guī)模限制；而北京則是城區(qū)居住區(qū)的機(jī)動(dòng)車停車設(shè)施，可是北京的優(yōu)惠政策很有限。中國路外停車場占比很小，如上海約1%，北京約20%，而日本35%［25-26］；能享受到優(yōu)惠政策的停車場更少，所以政策效果不會(huì)很明顯。所以，中國需要大力興建路外停車場。

（2）停車設(shè)施民營化的獲利機(jī)制——貸款政策和收費(fèi)政策。政策的主要任務(wù)就是鼓勵(lì)民營化，包括為民營化建立獲利機(jī)制。

如表8所示，杭州和鄭州在鼓勵(lì)民營化方面起步較早，政策較多較全，但其貸款政策不具操作性。而其他城市尚無貸款優(yōu)惠政策。

表7　適用優(yōu)惠政策的停車場類型［28］

在貸款政策上，美國雖沒有特殊安排，但是美國地方政府也負(fù)責(zé)籌資，加之資本市場成熟穩(wěn)定，融資渠道多樣；日本的貸款政策保障長期低息或無息的貸款，規(guī)定融資渠道有銀行、債券、基金、股市等；臺(tái)灣也強(qiáng)調(diào)政府協(xié)助獲取銀行貸款，早期甚至規(guī)定貸款機(jī)構(gòu)和貸款比例；總之，在成功的國家或地區(qū)，貸款環(huán)節(jié)中都可見政府的身影。而在中國的貸款制度中不見扶持之手，中國的資本市場發(fā)育不良，資金來源渠道少，而這種狀況不是短期能夠改變的，如果不規(guī)定銀行貸款向停車場傾斜，那么民間資本就只能是孤掌難鳴了。

表8　貸款政策和收費(fèi)政策［28］

在收費(fèi)政策上，美國、日本以及我國臺(tái)灣都主要由市場定價(jià)。而中國的收費(fèi)政策中卻可見政府的身影，尤其是北京，定價(jià)模式復(fù)雜，定價(jià)方式還與停車時(shí)長有關(guān)。其實(shí)，價(jià)格屬于市場范疇，不屬于管理范疇，而政府定價(jià)的后果必是市場失靈、企業(yè)虧損。加之政策時(shí)滯太長，如北京2006頒布《北京市居住區(qū)機(jī)動(dòng)車停放收費(fèi)管理辦法》征求意見稿，迄今仍未見正式法規(guī)，無法適應(yīng)瞬息萬變的市場。

另外，中國的路外停車場占比太小，即使全部路外停車場都實(shí)行市場調(diào)節(jié)價(jià)，但是在低廉的政府定價(jià)和大量的路內(nèi)停車場面前，又能有多大的影響呢？政府低價(jià)是不公平的，路內(nèi)停車也是不公平的，是對社會(huì)資源效用遞減的使用，是對有車者的福利，對無車者利益的剝奪。

所以，政府一定要退出定價(jià)領(lǐng)域。而市場定價(jià)必須同步，不能有區(qū)域差別，否則難見效果；并隨著路外停車場的增多，逐步取消路內(nèi)停車，或路內(nèi)停車計(jì)時(shí)收費(fèi)以取消路內(nèi)長期停車。

（3）土地政策。中國大中城市，土地價(jià)值奇高，土地成本占建設(shè)成本的大頭，但不能因此把停車設(shè)施定性為公共物品，也不能因此要求政府劃撥土地。路外停車場（即一般理解的公共停車場），是準(zhǔn)公共物品，應(yīng)該由市場或共享團(tuán)體供給；其供給困境的根源在于缺乏獲利機(jī)制——政府一定要從定價(jià)領(lǐng)域退出。獲利機(jī)制建立起來了，政府就無需劃撥土地，無需承建路外停車場。

另外，中國大中城市土地資源稀缺，所以未來的發(fā)展趨勢應(yīng)該是地上立體機(jī)械停車場、地下立體機(jī)械停車場，這種趨勢政府應(yīng)該預(yù)見到，并在土地政策中給予肯定和扶持，例如，對地下立體機(jī)械停車場，免繳土地出讓金，并給予產(chǎn)權(quán)。各城市鼓勵(lì)路外停車場建設(shè)民營化的土地政策如表9所示。

表9　鼓勵(lì)路外停車場建設(shè)民營化的土地政策［28］

（4）產(chǎn)權(quán)及經(jīng)營期限。美國、日本以及我國臺(tái)灣都是以土地私有制為主，尤其是美國土地產(chǎn)權(quán)明晰，市場運(yùn)作，所以不存在明顯的產(chǎn)權(quán)問題。而中國大陸的土地是公有制，產(chǎn)權(quán)主體是政府和集體，政府對劃撥土地有再分配權(quán)，對集體土地有征用權(quán)，產(chǎn)權(quán)不明確。所以有關(guān)停車場產(chǎn)權(quán)的糾紛十分普遍，集中在居住區(qū)停車場上，尤其是地下停車場，這與中國土地制度和《物權(quán)法》、《規(guī)劃法》等法規(guī)不健全或沖突有關(guān)。在此情況下，可以嘗試產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，因?yàn)楫?dāng)務(wù)之急是緩解停車矛盾，具體做法：首先成立“路外停車場基金”，然后，在所有權(quán)是集體的停車場中，把現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)不清或政府產(chǎn)權(quán)停車場的經(jīng)營權(quán)拍賣，規(guī)定經(jīng)營期限和市場定價(jià)方式，收入納入“路外停車場基金”，用于路外停車場的建設(shè)、維護(hù)與獎(jiǎng)補(bǔ)，這樣有利于路外停車場的壯大和停車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展（路外停車場是停車產(chǎn)業(yè)的主體）。蘭州自2012～2014年已四次以“招拍掛”方式出讓政府投資建設(shè)的機(jī)動(dòng)車路外停車場和道路等公共設(shè)施的機(jī)動(dòng)車臨時(shí)停車場的經(jīng)營權(quán)，經(jīng)營期限3年，收入用于機(jī)動(dòng)車路外停車場的建設(shè)和維護(hù)［29］；但是，經(jīng)營人必須遵守價(jià)格部門的定價(jià)——這是不合理的。

另外，地下立體機(jī)械停車場的產(chǎn)權(quán)應(yīng)該歸投資者，以鼓勵(lì)其對空間的集約利用。

政府確定經(jīng)營期限要進(jìn)行調(diào)查論證，既要從政府的角度出發(fā)，考慮社會(huì)資源成本和效益的平衡，避免“無車者補(bǔ)貼有車者”的不公平和納稅人資源的效益遞減；又要從企業(yè)的角度，考慮民營資本的逐利性；還要展望未來，開發(fā)民生工程，扶持停車產(chǎn)業(yè)。北京和蘭州沒有這方面的規(guī)定。各城市鼓勵(lì)路外停車場建設(shè)民營化的產(chǎn)權(quán)及經(jīng)營期限如表10所示。

表10　鼓勵(lì)路外停車場建設(shè)民營化的產(chǎn)權(quán)及經(jīng)營期限［28］

（5）獎(jiǎng)補(bǔ)資金來源。杭州和鄭州均提出了建立“路外停車場基金”。個(gè)別城市沒有規(guī)定獎(jiǎng)補(bǔ)資金來源，如果沒有資金來源，那么相關(guān)優(yōu)惠政策就形同虛設(shè)，不具操作性。

需要注意的是土地資源的公平使用和納稅人資源的效益不遞減，因?yàn)槁吠馔＼噲龇?wù)的對象畢竟是特定群體，而不是社會(huì)公眾，所以，政府劃撥用地是不必須的，財(cái)政資金也需慎用。路外停車場獎(jiǎng)補(bǔ)資金應(yīng)該來自與路外停車場及停車活動(dòng)，比如購車時(shí)繳納的路外停車場建設(shè)費(fèi)，對路內(nèi)停車場外部性的稅收，對部分停車場經(jīng)營權(quán)的出讓收入等，可以參考日本“停車場作業(yè)基金”的來源。各城市鼓勵(lì)停車場建設(shè)民營化政策的獎(jiǎng)補(bǔ)資金來源如表11所示。

表11　鼓勵(lì)停車場建設(shè)民營化政策的獎(jiǎng)補(bǔ)資金來源［28］

（6）鼓勵(lì)民營化的其他優(yōu)惠政策。表12列舉了其他方面的優(yōu)惠政策。

“商業(yè)配套”政策，主要是針對路外停車場經(jīng)營普遍收不抵支的現(xiàn)狀制定的，幾乎都有規(guī)模要求，鄭州和蘭州則是針對地下停車場。停車場占用空間資源，所以它具有整合其他業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)，如汽車美容、加油等服務(wù)，而整合決策應(yīng)該取決于企業(yè)而非政策。

“稅收制度”以杭州力度最大。中國的稅收工具對外部性的調(diào)節(jié)較少。路外停車場具有明顯正外部性，應(yīng)該對其減稅或補(bǔ)貼；路內(nèi)停車場具有明顯負(fù)外部性，應(yīng)該對其征稅，稅收收入用于補(bǔ)助路外停車場。

“其他保障制度”中規(guī)定路外停車場周圍取消道路停車位，一是可以保障路外停車場的收入，二是可以還原道路通行本意、避免交通擁堵，最主要的是有助于扶持停車產(chǎn)業(yè)。取消路內(nèi)停車應(yīng)該成為新常態(tài)，而不限于某一路外停車場的周圍。

（7）政策的審批環(huán)節(jié)。武漢和北京力圖簡化繁瑣的審批環(huán)節(jié)并嘗試備案制。北京規(guī)定：居住區(qū)新建停車場一律實(shí)行備案制，不用辦理規(guī)劃、用地等審批手續(xù)，先把停車場建起來以解決停車問題。

表12　中國城市鼓勵(lì)路外停車場建設(shè)民營化的優(yōu)惠政策［28］

七、借鑒意義

本文認(rèn)為：在管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和制度體系建立上，應(yīng)該向日本學(xué)習(xí)；在市場化措施上，應(yīng)該向美國學(xué)習(xí)；另外，成立“路外停車場發(fā)展基金”。

1.政策名稱應(yīng)從僅強(qiáng)調(diào)“供給”變?yōu)椤肮┙o與運(yùn)營”并重

政策的首要任務(wù)是建立起民營化的獲利機(jī)制，不應(yīng)僅提出停車設(shè)施供給方面的鼓勵(lì)政策，也應(yīng)同時(shí)強(qiáng)調(diào)其運(yùn)營方面，尤其是市場化定價(jià)。

目前中國各地的鼓勵(lì)政策的名稱大多是“鼓勵(lì)……投資建設(shè)停車場”，名稱本身就忽視了運(yùn)營環(huán)節(jié)。政府要利用民間資本，就必須滿足它的逐利性。所以政策名稱應(yīng)改為：“鼓勵(lì)停車場民營化”或“鼓勵(lì)社會(huì)力量建設(shè)、運(yùn)營停車場”。

2.精簡管理機(jī)構(gòu)，管理與監(jiān)督分開

精簡管理機(jī)構(gòu)，以北京為例，僅由北京市交通委員會(huì)和北京市公安局公安交通管理局組成。

北京停車權(quán)力分散和權(quán)責(zé)不清，所以當(dāng)務(wù)之急是權(quán)力集中和管理權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)明晰。

權(quán)力分割應(yīng)以“便于監(jiān)督、提高效率、減少尋租”為準(zhǔn)繩。如果是連續(xù)性因果行為，在其間傳遞信息會(huì)使交易成本顯著增加，比如時(shí)間成本、協(xié)調(diào)成本、空間成本，就不應(yīng)分割或減少分割。否則，不僅浪費(fèi)資源，而且延長政策時(shí)滯，使反饋客體模糊，為尋租創(chuàng)造機(jī)會(huì)。

如果北京單設(shè)停車管理機(jī)構(gòu)，管理模式最簡單，因果行為的交易成本最小，但需要考慮增設(shè)機(jī)構(gòu)的成本，所以簡單易行的方法是精簡管理層。

3.仿效日本建立停車制度體系

3.1建立完備的停車制度體系

發(fā)達(dá)國家都有全國性的、獨(dú)立的停車法律體系，我國臺(tái)灣也是這樣。根據(jù)亞洲開發(fā)行2010《亞洲城市停車政策》的報(bào)告，這些法律體系分為三類——傳統(tǒng)停車政策體系（滿足停車需求，最小停車配建標(biāo)準(zhǔn)）、停車管理政策體系（限制停車供給，管理停車供求）、市場化停車政策體系（以美國唐納德·舒普為代表）；市場化體系適合亞洲大多數(shù)城市，日本就是市場化體系：購車者自備車位，廣泛市場化定價(jià)，限制路內(nèi)停車。中國應(yīng)該在學(xué)習(xí)美國仔細(xì)調(diào)查研究論證的基礎(chǔ)上，仿效日本建立“可操作”的市場化制度體系［30］。

（1）出臺(tái)全國性的主導(dǎo)法規(guī)，比如《停車場管理?xiàng)l例及實(shí)施細(xì)則》。

條例中納入如下思想：明確停車場屬性的地域性和準(zhǔn)私人/公共物品的經(jīng)濟(jì)屬性；政府不是其供給主體，鼓勵(lì)多元投資建設(shè)，確定市場化供給和運(yùn)營模式，尤其強(qiáng)調(diào)市場定價(jià)和有利于投資者的法規(guī)優(yōu)先；取消路內(nèi)長期停車；明確停車產(chǎn)業(yè)化方向及路外停車場是停車產(chǎn)業(yè)的主體；精簡管理機(jī)構(gòu)，明晰權(quán)責(zé)，實(shí)行問責(zé)制。

實(shí)施細(xì)則中規(guī)定：購車時(shí)須繳“路外停車場建設(shè)費(fèi)”，路內(nèi)停車時(shí)須繳“路內(nèi)停車稅”，以體現(xiàn)公平。

（2）出臺(tái)《鼓勵(lì)路外停車場民營化辦法》：①實(shí)行路外停車場備案制以簡化審批手續(xù)；②明確路外停車場主要以有償方式取得土地；③明確立體機(jī)械停車場在土地取得方式、稅收、獎(jiǎng)補(bǔ)、產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營期限上優(yōu)于一般路外停車場，尤其是地下立體機(jī)械停車場可以考慮大幅減免土地出讓金和給予產(chǎn)權(quán)等優(yōu)惠；④成立“路外停車場發(fā)展基金”，其資金來源于路內(nèi)與路外停車活動(dòng)，主要用于路外停車場發(fā)展；⑤明確銀行和“路外停車場發(fā)展基金”向建設(shè)者提供長期低息貸款，積極推動(dòng)債券融資和停車場公司上市；⑥明確稅收、獎(jiǎng)補(bǔ)措施的扶持力度；⑦明確路外停車場一律市場定價(jià)；⑧對產(chǎn)權(quán)模糊的停車場，暫時(shí)產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離；⑨鼓勵(lì)運(yùn)用市場化措施進(jìn)行微調(diào)。

（3）出臺(tái)《促進(jìn)停車產(chǎn)業(yè)化規(guī)定》：①明確停車產(chǎn)業(yè)化方向及路徑（年度指標(biāo)）；②明確“購車者自備車位”；③明確停車場的獲利機(jī)制；④明確采取市場化措施調(diào)節(jié)停車場格局：促進(jìn)路外停車場建設(shè)，遏制私有停車場并慎用最小停車位配建標(biāo)準(zhǔn)，減少直至取消路內(nèi)停車場；⑤明確停車業(yè)從房產(chǎn)物業(yè)中剝離，以加速停車業(yè)獨(dú)立。

杭州從2004年首先開始鼓勵(lì)社會(huì)力量投資路外停車場建設(shè)，歷經(jīng)十年，政策逐步細(xì)化、具體化，向著市場化、民營化、產(chǎn)業(yè)化不斷靠近。2014年杭州出臺(tái)《鼓勵(lì)和推進(jìn)杭州市區(qū)路外停車場產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的實(shí)施辦法》，是中國首部關(guān)于停車產(chǎn)業(yè)的立法。

3.2“購車者自備車位”要成為一種制度

臺(tái)灣仿效日本的“購車者自備車位”政策，推出“購車者自備停車位與賣車者提供停車位”相結(jié)合的政策，效果卓著。日本和我國臺(tái)灣，無論政策的初衷如何，都從法律上保障了對路外停車場的需求，而隨后對路外停車場建設(shè)民營化的優(yōu)惠政策刺激了路外停車場數(shù)目的增長，客觀上促進(jìn)了停車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

1998年北京曾推出過“停車泊位證明”政策，目的是規(guī)范“增量”車輛的自有停車位，逐步實(shí)現(xiàn)“一車一位”，樹立“購車有位、停車入位，有償使用車位”的觀念，但因配套法規(guī)、后續(xù)政策不健全，停車場不申報(bào)備案、制造假房產(chǎn)證明、不在租用的停車位停放車輛等問題相繼出現(xiàn)，于2004年取消［31］。雖然政策失敗，但方向是正確的，現(xiàn)在有了經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，只要注意后續(xù)政策的及時(shí)性，加大對違法行為的打擊力度，北京“停車位證明”在完善后還可以再次推出。

4.仿效美國的市場化措施

美國與中國相去較遠(yuǎn)——美國的土地私有，規(guī)劃自下而上，中國土地公有，規(guī)劃自上而下；而且，美國地廣人稀，中國尤其是大中城市土地稀缺人口集中。

但美國的靈活多樣的市場化措施值得中國借鑒。比如“受益征稅區(qū)”、“工作地停車稅”、停車場代建費(fèi)、路內(nèi)停車計(jì)時(shí)收費(fèi)、“停車受益區(qū)”；控制停車需求的措施有“雇主付費(fèi)的公交激勵(lì)”如免費(fèi)乘車證、停車折現(xiàn)方案、取消或減少最小停車位配建標(biāo)準(zhǔn)。近年唐納德·舒普提出了“路內(nèi)停車按市場出清價(jià)收費(fèi)”；“路內(nèi)停車收入用于社區(qū)改善”；“減少或取消路外停車配建標(biāo)準(zhǔn)”等以建立市場化政策體系為目標(biāo)的市場化措施。

中國可以仿效上述措施，或稍加變動(dòng)后應(yīng)用于實(shí)際，如“受益征稅區(qū)”、“停車場代建費(fèi)”、“路內(nèi)停車計(jì)時(shí)收費(fèi)”，就可以直接用于中國；由于美國與中國的停車業(yè)發(fā)展階段不同，所以，“停車受益區(qū)”可以隨著咪表的推廣應(yīng)用于停車矛盾不是很突出的城市，并配合“路內(nèi)停車計(jì)時(shí)收費(fèi)”；而“工作地停車稅”應(yīng)該隨著路外停車場數(shù)量增多而逐步采納。也可以根據(jù)中國的特點(diǎn)采取適合國情的市場化措施，如產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離后的經(jīng)營權(quán)拍賣。

5.成立“路外停車場發(fā)展基金”，引導(dǎo)停車產(chǎn)業(yè)走向成熟獨(dú)立

目前中國大中城市停車位缺口約50%左右，“停車溢出”導(dǎo)致的交通擁堵隨處可見，所以增加停車場數(shù)量迫在眉睫。那么增加哪種停車場供給更能解決問題呢？——路外停車場。因?yàn)槁吠馔＼噲鲈诮鉀Q“停車溢出”、擁堵等問題上，效率是最高的，日本東京目前的停車場比例：配建停車場占60%，路內(nèi)停車場5%，路外停車場35% ；另外，“路外停車場”與“配建停車場”在土地利用上是矛盾的，前者趨于集中，后者趨于分散，而中國大中城市應(yīng)以“集中”為趨勢；同時(shí)遏制并減少路內(nèi)停車需求，因?yàn)槁穬?nèi)停車場不僅浪費(fèi)時(shí)空資源，而且妨礙交通。

路外停車場應(yīng)是停車產(chǎn)業(yè)的主體。政策應(yīng)有目的地培育“路外停車需求”，盡快推出如日本的“購車者自備車位”或臺(tái)灣的“購車者自備停車位與賣車者提供停車位”政策；盡快修改“貸款制度”和“收費(fèi)制度”，保障路外停車場的供給和運(yùn)營；盡快成立“路外停車場發(fā)展基金”，資金來源于“路外停車場建設(shè)費(fèi)”，“路內(nèi)停車稅”，“停車場經(jīng)營權(quán)的出讓收入”等，用于路外停車場的建設(shè)與運(yùn)營。

從美國、日本的經(jīng)驗(yàn)看，“管理成本低、現(xiàn)金流穩(wěn)定”是成熟停車產(chǎn)業(yè)的兩大特點(diǎn)，也是中國停車產(chǎn)業(yè)的未來。

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李雪梅，北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，教授，博士生導(dǎo)師。

許紅，北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)，博士研究生。

E-mail： 13113095@bjtu.edu.cn

Comparing Domestic Policies with Foreign Ones about Encouraging Privatization of Parking Facilities Construction

Xuemei Li1， Hong Xu2
（ 1.Capital University of Economics and Business， Beijing， 100070， China；2.Henan School of water resonrces and hydropower， Henan， Zhoukou， 466001， China）

Abstract:China encourages privatization of parking-facilities construction and tries PPP mode， which contributes to not only settling static traffic problems andsaving financial capital， but also parkingindustry independence and mature.Most industries can't do without policies support and appropriate policies imply governments' foresight and determination.This paper will compare domestic policies with foreign ones about privatization， learning from successful countries' experience in solving the parking problem and promoting the development of parking industry， China should positively study Japanese system and America market-oriented measures to find entries to improve our parking facilities privatization policies， at the same time， emphasizing the market of supply and operation synchronizes in order to establish profit mechanism and promote parking industrialization.

Key words:Japanese parking policy； American parking policy； Chinese parking policy encouraging privatization of public parking construction； Parking industrialization

中圖分類號：F572.88

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-7866 （2016） 03-298-21

DOI:工業(yè)經(jīng)濟(jì)論壇 URL: http//www.iereview.com.cn10.11970/j.issn.2095-7866.2016.03.008

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