◎ 方　虹 張　芳（北京航空航天大學(xué)，北京100191）

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基于邊界理論的負(fù)面清單管理模式研究

◎ 方虹 張芳（北京航空航天大學(xué)，北京100191）

［摘要］十八屆三中全會提出將市場在資源配置的作用由“基礎(chǔ)性”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皼Q定性”，使市場與政府的邊界問題再一次成為關(guān)注的焦點。本文對市場與政府的邊界理論進行梳理，用邊界理論分析了負(fù)面清單管理模式，通過將正面清單與負(fù)面清單進行比較，指出負(fù)面清單管理模式作為提高外資企業(yè)進駐效率、加速轉(zhuǎn)化政府職能及優(yōu)化資源配置的重要作用，是厘清市場與政府邊界的“抓手”。

［關(guān)鍵詞］邊界理論 政府與市場 負(fù)面清單管理模式 外商投資

1　市場與政府邊界的問題

在經(jīng)濟發(fā)展的過程中，市場與政府之間的邊界歷來是爭論的焦點。數(shù)世紀(jì)以來，這個爭論主要發(fā)生在市場經(jīng)濟發(fā)達的西方資本主義國家，在目前處于經(jīng)濟體制改革中的中國，市場與政府的邊界問題也逐漸成為經(jīng)濟界關(guān)注的對象。自中共十四大強調(diào)要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用，再從十五大到十八大，在市場基礎(chǔ)性作用前面所加的關(guān)鍵詞雖有所不同，但都集中在強調(diào)改革取向是增強市場作用，直至十八屆三中全會提出使市場在資源配置中起到?jīng)Q定性作用，更好地發(fā)揮政府作用。我們對市場與政府關(guān)系的認(rèn)識在不斷深化，也試圖尋找二者之間科學(xué)的定位。

改革開放30多年來，政府對經(jīng)濟發(fā)展起到不可忽視的作用。從2000年的西部大開發(fā)，到2009年全球經(jīng)濟危機下，為擴大國內(nèi)需求制定實施了一系列政策方針，再到支持培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。但在政府發(fā)揮作用的同時也出現(xiàn)了政府的“手伸得過長”造成產(chǎn)能過剩、資源浪費等問題。要解決這些問題，如何厘清市場與政府的邊界就顯得至關(guān)重要。

上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的公布，標(biāo)志著我國市場經(jīng)濟體制改革進入了一個新的階段，這一國際通用管理模式的引入，將引資中限制、禁止管理措施進行了明確標(biāo)識，將“審批制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩徟c備案制”相結(jié)合，提高效率。負(fù)面清單的公布是厘清市場與政府邊界的重大舉措之一，為推動經(jīng)濟體制改革提供了新的思考模式，為促使市場資源配置合理化提供了新的思路。

在經(jīng)濟全球化的時代背景下，中國要成為全面開放的市場經(jīng)濟國家，如何界定市場與政府的邊界，如何最大程度地發(fā)揮市場機制、政府職能成為亟需解決的問題之一。

2　市場與政府邊界的理論分析

在西方市場經(jīng)濟發(fā)展的漫長過程中，市場與政府作為兩種基本的資源配置方式始終存在著選擇的爭議，并貫穿始終。在不同的歷史背景下，觀點紛呈，對立程度也不盡相同，至今也未徹底解決。

目前，市場與政府的角色轉(zhuǎn)變和職能定位仍備受關(guān)注。市場與政府邊界理論問題的焦點在于政府是否干預(yù)、政府干預(yù)的程度。在經(jīng)濟發(fā)展的不同時期，不同歷史背景，市場與政府邊界是在不斷變化的，是動態(tài)的不是一成不變。只有市場與政府邊界合理化，充分發(fā)揮它們各自的作用，才能達到資源的有效配置。

由于市場與政府對市場的作用有著不同的邏輯、機理，正如美國著名經(jīng)濟學(xué)家斯蒂格利茨所說：不要把市場與政府對峙起來，而應(yīng)該是在二者之間保持恰到好處的平衡。

圖1　市場與政府動態(tài)邊界分析框架

在常態(tài)下，市場與政府的邊界如圖1中邊界1與邊界2。其中融合作用區(qū)是指市場與政府共同作用的區(qū)域。市場機制這只“看不見的手”會使每種商品的供給自然地與其有效需求相適應(yīng)，經(jīng)濟主體在追求自身利益最大化的同時，也會使社會利益最大化。市場便如一架構(gòu)造極其精巧的機器一樣靈活運行。政府這只“看得見的手”對經(jīng)濟的干預(yù)主要集中在一些市場調(diào)節(jié)無法發(fā)揮作用的領(lǐng)域，如宏觀經(jīng)濟的調(diào)控、對市場的監(jiān)控、制定法律法規(guī)、維持社會秩序以及提供公共服務(wù)。

在非常態(tài)下，如在地震、海嘯等自然災(zāi)害或金融危機出現(xiàn)的緊急情況或者市場失靈的情況下，政府的干預(yù)程度就會加大。市場不是萬能的，當(dāng)存在壟斷、外部效應(yīng)、公共物品、信息不對稱等情況時，“看不見的手”的顯著效應(yīng)就會消失。政府邊界就可能擴大，由邊界2運動到虛線邊界4。同樣政府也不是萬能的，政府主導(dǎo)作用過大，在經(jīng)濟體制中干預(yù)程度過深，就會導(dǎo)致出現(xiàn)產(chǎn)能過剩、重復(fù)建設(shè)、經(jīng)濟效率低下等問題。這就需要更多地發(fā)揮市場作用，市場邊界就可能擴大，由邊界1運動到虛線邊界3。通常政府和市場的邊界就是指凡是市場機制能夠充分發(fā)揮作用，資源能夠?qū)崿F(xiàn)有效配置的就不需要政府干預(yù)；凡是存在市場失靈，市場機制不能有效發(fā)揮作用的地方，就需要政府干預(yù)。實際上，市場與政府的邊界是一個動態(tài)的過程，不同的國家，受經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、政治體制等因素的影響，政府的干預(yù)程度不盡相同，邊界的位置不同；同一國家，不同時期不同地區(qū)，邊界也會存在微調(diào)。

在市場制度范圍內(nèi)，明智合理地界定市場與政府之間的適宜邊界，是經(jīng)濟穩(wěn)定運行和長期增長的一個重大問題。市場與政府的界線，反映著社會資源的配置效率能否達到優(yōu)化。當(dāng)市場與政府的邊界不合適時，社會資源的配置就處于無效率的狀態(tài)，會使資源配置發(fā)生紊亂而造成資源的浪費和破壞，從而給經(jīng)濟運行和社會協(xié)調(diào)發(fā)展帶來損害，就要重新調(diào)整市場與政府間的邊界。只有市場與政府形成合適的邊界，資源在市場與政府間協(xié)調(diào)配置，才能激發(fā)市場活力，使經(jīng)濟健康發(fā)展。

3　負(fù)面清單管理模式的引出

目前，我國對企業(yè)投資準(zhǔn)入實行的是審批制度，這必然會產(chǎn)生資源錯配和效率低下等問題。新投資項目，誰拿到政府批條，誰就容易獲得銀行貸款?，F(xiàn)在很多過剩產(chǎn)能其實是“批”出來的，造成宏觀調(diào)控邊際效率低。十八屆三中全會提出要建立公平開放透明的市場規(guī)則，實行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度?！柏?fù)面清單”管理作為一項引人注目的制度變革得以針對外商投資“試水”，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領(lǐng)域。

上海自貿(mào)區(qū)出臺“負(fù)面清單”，不僅是外資準(zhǔn)入制度的變革，也是對市場與政府邊界的重新審視與厘清。負(fù)面清單管理模式，相較于行政審批制度，以備案制為主，極大地降低了政府的行政成本，縮減了政府的權(quán)力范圍，從制度上減少了尋租、腐敗現(xiàn)象的滋生，使政府的工作重心由事前審批向事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)移。負(fù)面清單管理模式是對政府職能進行重新規(guī)制，有利于激發(fā)市場活力。這種“法無禁止皆可為”的政府行權(quán)理念，是一種市場與政府邊界的重新界定。

3.1上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的出臺

“負(fù)面清單”管理模式是一種國際通行的外商投資管理辦法，指的是一個國家在引進外資的過程中，制定的以清單的形式公開列出那些與國民待遇、最惠國待遇不相符合的管理措施。1994年北美自由貿(mào)易區(qū)的貿(mào)易協(xié)定被視為最早采用負(fù)面清單的FTA（自由貿(mào)易協(xié)定Free Trade Agreement）之一，之后，這種管理模式被很多國家效仿，但各國的清單內(nèi)容不盡相同。一般負(fù)面清單會對服務(wù)貿(mào)易、投融資領(lǐng)域做出相關(guān)規(guī)定。目前國際上已有77個國家采用這種管理模式。從目前的發(fā)展現(xiàn)狀而言，負(fù)面清單管理模式有利于對國外投資的吸引。

2013年9月29日，上海自由貿(mào)易區(qū)宣布實施“準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單”，借鑒國際通行規(guī)則，為我國對外商投資管理體制進行改革做出的重大舉措。上海自由貿(mào)易區(qū)的負(fù)面清單將國民經(jīng)濟行業(yè)分為18個門類，89個大類，419個中類，1069個小類，制定了190條特別管理措施，達到小類的17.8％。其中包括38條禁止字樣：主要出現(xiàn)在涉及國家安全、軍事、政治等行業(yè)；74條限制字樣，在不同程度上限制相關(guān)行業(yè)外資的進入。對負(fù)面清單之外的領(lǐng)域，按照內(nèi)外資一致的原則，將外商投資項目由核準(zhǔn)制改為備案制（國務(wù)院規(guī)定對國內(nèi)投資項目保留核準(zhǔn)的除外），由上海市負(fù)責(zé)辦理；將外商投資企業(yè)合同章程審批改為由上海市負(fù)責(zé)備案管理，備案后按國家有關(guān)規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)。

3.2“正面清單”與“負(fù)面清單”比較

目前，我國實施正面清單的管理模式，即政府依照《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2011年修訂版）》對外資進行管理，上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單管理模式的推出標(biāo)志著外資管理進入了新階段。比較正面清單與負(fù)面清單，有以下不同之處：

3.2.1理念不同。正面清單規(guī)定了政府鼓勵、限制、禁止的外商投資產(chǎn)業(yè)清單，政府在一定程度上干預(yù)了投資。負(fù)面清單的管理模式，只列明了政府限制與禁止的經(jīng)濟行業(yè)，取消鼓勵支持類投資目錄。負(fù)面清單更加依靠市場機制，而不是政府干預(yù)來調(diào)節(jié)經(jīng)濟社會發(fā)展。

3.2.2內(nèi)容不同。正面清單與負(fù)面清單均根據(jù)國民經(jīng)濟行業(yè)對外商準(zhǔn)入進行了列表式管理。負(fù)面清單將限制、禁止條款規(guī)定得更精細(xì)。例如，制造業(yè)方面，對造紙和紙制品業(yè)、記錄媒介復(fù)制要求合資、合作；限制投資出版物的印刷，要求中方控股，且注冊資本不得低于1000萬美元；對汽車零部件及配件制造要求合資合作，并規(guī)定新能源汽車能量型動力電池外資比例不超過50％。

金融業(yè)方面，對貨幣金融服務(wù)、資本市場服務(wù)、保險業(yè)等做了詳盡的規(guī)定。投資融資租賃工資的外國投資者總資產(chǎn)不得低于500萬美元，工資注冊資本不低于1000萬美元，高級管理人員應(yīng)具有相應(yīng)專業(yè)資質(zhì)和不少于3年從業(yè)經(jīng)驗。證券方面，證券公司的外資比例不得超過49％，初設(shè)時范圍僅限于股票和債券承銷與保薦等，經(jīng)營兩年以上符合條件方可申請擴大業(yè)務(wù)范圍。而證券投資咨詢公司、期貨公司僅限港澳資金投資，且參股比例不得超過49％。

3.2.3模式不同。正面清單列明了我國針對國民經(jīng)濟行業(yè)制定的鼓勵、禁止、限制外商進入的行業(yè)，外商投資行為完全按照該指導(dǎo)目錄進行，只有在清單所鼓勵外資進入的行業(yè)范圍內(nèi)，享有國民待遇。也就是“正面清單”的管理模式。而負(fù)面清單是給不開放的行業(yè)和受限制的商業(yè)活動列一個清單，明確列出哪些領(lǐng)域和行業(yè)是限制或禁止外商進駐的。除此以外的行業(yè)，外商享有與東道國國民相同的準(zhǔn)入權(quán)，屬于“法不禁止皆可為”。

3.2.4制度不同。正面清單，外資進入要實施審批制度，審批制度一方面加大了政府部門對外資進入行業(yè)的限制、嚴(yán)重減緩?fù)赓Y進駐效率，不利于吸收外商投資；另一方面造成資源錯配、宏觀調(diào)控邊際效率下滑和腐敗頻發(fā)等一系列問題，阻礙了經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。相較之前的外商投資管理模式，負(fù)面清單是清晰、簡明、公平的，負(fù)面清單列明了限制的領(lǐng)域，限制的程度。負(fù)面清單的管理模式加大了投資自由化的程度，是經(jīng)濟全球化進程中的必經(jīng)階段，有利于全球資本流動的有效性，實現(xiàn)市場平衡。

目前，已公布的負(fù)面清單，存在負(fù)面清單過長；簡單的將原有《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》轉(zhuǎn)化為負(fù)面清單，在清單內(nèi)容上沒有實質(zhì)的改變；禁止款少限制款多等問題。負(fù)面清單是在禁止范圍以外的部分都予以開放，而使用“限制”一詞的管理措施，就存在許多解釋的空間，并沒有達到完全的負(fù)面清單的方式，管理模式的實質(zhì)性改變不夠。

針對這些問題，應(yīng)當(dāng)切實做到理順產(chǎn)業(yè)目錄，通過調(diào)研、分析、評估調(diào)整負(fù)面清單，做到清單透明化、簡短化，從而提高經(jīng)濟效率；除此之外在在項目核準(zhǔn)、行政管理、公共財政、金融支持等方面的配套改革要時時跟進，按照事中、事后監(jiān)管要求，探索建立綜合執(zhí)法體系，完善企業(yè)信息共享平臺，確保負(fù)面清單管理模式有效性。

4　負(fù)面清單管理模式成為厘清市場與政府邊界的“抓手”

負(fù)面清單就是說僅僅規(guī)定企業(yè)“不能做什么”，與限定企業(yè)“只能做什么”的管理模式相比，無疑會讓市場發(fā)揮更大作用。這種管理模式一經(jīng)推廣，將成為中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的一大“抓手”，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

4.1提高外資企業(yè)進駐效率

負(fù)面清單管理模式對外資企業(yè)而言，可以針對清單進行自身比對，對不符合進駐的部分進行自主調(diào)整。負(fù)面清單這一管理模式在外資準(zhǔn)入方面更加公開透明，對于增強外資信心，鼓勵、吸引外商投資具有積極的正面作用。外商投資項目由審批制改為備案制，簡化手續(xù)，縮短項目落地時間，提高了外資的進駐效率，能夠給企業(yè)經(jīng)營帶來更多的經(jīng)營自主權(quán)，從而更好地創(chuàng)造效益。

4.2推動政府職能轉(zhuǎn)變

負(fù)面清單管理模式是在中國綜合實力已不同以往、抵抗經(jīng)濟變動沖擊的能力大大增強的基礎(chǔ)上，減少直接管制而更多采用間接管理，同時降低經(jīng)濟運行成本。通過負(fù)面清單對外資進入進行管理，將清單以外的行業(yè)實施備案管理，取消了合同章程審批制度，實施“審批與備案管理”相結(jié)合的方式。在一定程度上削弱了政府對外資進入控制的影響程度，提高了貿(mào)易自由化的程度，是我國政府權(quán)力下放的重要措施之一。政府職能由重視事前審批轉(zhuǎn)向重視事中、事后監(jiān)管，壓縮了政府部門在核準(zhǔn)項目過程中尋租的空間，降低政府行政成本與可自由裁量空間，有利于使政府在市場活動中的角色從參與者向監(jiān)管者歸位。重新界定市場與政府的邊界，政府如何服務(wù)市場、監(jiān)管市場、推動貿(mào)易自由化便利化；提高政府的效率和透明度。

4.3提高資源配置有效性

上海自貿(mào)區(qū)建立負(fù)面清單管理模式，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)試行準(zhǔn)入前國民待遇，率先在自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)進行改革投資項目管理、外商投資企業(yè)設(shè)立及變更管理、工商登記三個環(huán)節(jié)。這樣既能減少產(chǎn)能過剩的現(xiàn)象，又可以打破壟斷，激發(fā)市場活力，如通信、石油、鐵路運輸行業(yè)適當(dāng)?shù)囊Y可以打破國有企業(yè)一枝獨秀的壟斷地位，使市場主體活力得到充分發(fā)揮。逐漸放寬市場準(zhǔn)入行業(yè)范圍，外資進入由政府控制轉(zhuǎn)為市場決定，有利于資源的有效配置，有利于市場實現(xiàn)公平、透明、有效的競爭機制。

負(fù)面清單管理模式的建立，是我國外商投資管理的體制改革新思路，有利于劃分政府、市場邊界。建立、完善相關(guān)法律法規(guī)，確定外資引資過程中政府的職能范圍。明確劃分政府、市場的邊界，減少政府審批，政府簡政放權(quán)，重視市場作用。切實做到政府健全宏觀調(diào)控體系，引導(dǎo)和調(diào)控經(jīng)濟運行；加強市場監(jiān)管，創(chuàng)造公平公正的經(jīng)濟環(huán)境；履行社會管理職能，維護社會秩序和社會穩(wěn)定，促進社會公正；強化公共服務(wù)職能，努力提供 公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能。放權(quán)于市場，加強市場主體信息公開，強化市場在經(jīng)濟發(fā)展中的作用，實現(xiàn)市場資源配置的功能。