張藕香

摘 要：近年來(lái)，伴隨著農(nóng)戶分化、土地流轉(zhuǎn)，土地“非糧化”現(xiàn)象十分嚴(yán)重。分化農(nóng)戶的特征差異影響“非糧化”，并且不同地區(qū)、不同類型的農(nóng)戶差異甚大。東部地區(qū)農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶的“非糧化”最為突出；普通農(nóng)戶仍然存在“誰(shuí)來(lái)種糧”問題，但以農(nóng)為主農(nóng)戶在糧食生產(chǎn)中的主體地位沒有變，中部地區(qū)在保障國(guó)家糧食安全方面的基礎(chǔ)性作用沒有變；以農(nóng)為輔農(nóng)戶大多沒有放棄農(nóng)村的“一畝三分地”；農(nóng)業(yè)內(nèi)部糧經(jīng)爭(zhēng)地的矛盾依然存在。防止土地“非糧化”，必須加強(qiáng)對(duì)土地用途的管制，疏通農(nóng)田水利設(shè)施的“最后一公里”，對(duì)不同類型的農(nóng)戶分類指導(dǎo)，重視種糧的人才儲(chǔ)備和技術(shù)支持，確保種糧農(nóng)戶的收益不低于當(dāng)?shù)仄渌r(nóng)戶的平均水平。

關(guān)鍵詞：農(nóng)戶分化；土地流轉(zhuǎn)；非糧化；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F325.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2016）04-0049-06

一、引言

隨著我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)高度分化，一部分農(nóng)戶逐步向非農(nóng)或城鎮(zhèn)部門分化；另一部分農(nóng)戶則在農(nóng)業(yè)內(nèi)部分化。就農(nóng)業(yè)內(nèi)部分化的農(nóng)戶而言，多數(shù)農(nóng)戶分化成以農(nóng)為主類或以農(nóng)為輔類兼業(yè)型農(nóng)戶；少數(shù)農(nóng)戶在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中脫穎而出，演變?yōu)榉N養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，開辟了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體成長(zhǎng)的“本土化”渠道；同時(shí)，部分工商資本開始進(jìn)駐農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，探索農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、專業(yè)化、集約化發(fā)展的新模式，開辟了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體成長(zhǎng)的“外生型”路徑。但是，農(nóng)戶的這種分化，尤其是從普通農(nóng)戶中分化出來(lái)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，在比較利益驅(qū)動(dòng)下，大多傾向于非糧生產(chǎn)甚至非農(nóng)經(jīng)營(yíng)，這勢(shì)必對(duì)穩(wěn)定糧食生產(chǎn)和保障國(guó)家糧食安全產(chǎn)生沖擊。

伴隨著農(nóng)戶分化，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)如火如荼，特別是近年來(lái)，隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模空前、速度驚人。數(shù)據(jù)顯示，2014年，全國(guó)土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.03億畝，比2013年增長(zhǎng)18.3%；土地流轉(zhuǎn)面積占總耕地面積比例達(dá)30.4%，比2010年的14.7%翻了一番，其中，流轉(zhuǎn)率最高的上海（71.5%）、江蘇（58.4%）、北京（52.0%）、黑龍江（50.3%）、浙江（48.0%）、安徽（41.0%）六個(gè)?。ㄊ校┚殉^(guò)40%。①由于種糧的比較收益相對(duì)較低，越來(lái)越多的農(nóng)戶將土地用于非糧生產(chǎn)甚至非農(nóng)經(jīng)營(yíng)，特別是發(fā)生土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，因流轉(zhuǎn)時(shí)或多或少支付了一定的土地租金，這就在一定程度上迫使他們選擇收益較高的項(xiàng)目生產(chǎn)，致使流轉(zhuǎn)土地的“非糧化”乃至“非農(nóng)化”問題十分突出。

在農(nóng)戶分化、土地流轉(zhuǎn)背景下，土地“非糧化”問題尚未得到足夠重視，現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)這一主題的研究也非常有限。在僅有的研究中，研究者將所有農(nóng)戶看作一個(gè)整體，沒有著眼于已經(jīng)分化了的農(nóng)戶群體差異這一事實(shí)。②基于此，本文將對(duì)分化農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的“非糧化”問題進(jìn)行分類研究，提出防止“非糧化”的對(duì)策建議，這對(duì)于新形勢(shì)下穩(wěn)定糧食生產(chǎn)和保障國(guó)家糧食安全具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、分化農(nóng)戶的特征差異影響“非糧化”

課題組在2013年12月至2014年4月期間對(duì)全國(guó)10?。▍^(qū)）③的農(nóng)戶進(jìn)行了抽樣調(diào)查，共獲得有效問卷1121份，其中土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶有438戶，占39%，高于全國(guó)30.4%的平均水平，比全國(guó)流轉(zhuǎn)率最高的6個(gè)省份略低。在土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶中，根據(jù)流轉(zhuǎn)面積的大小將樣本農(nóng)戶分為普通農(nóng)戶和農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶④，其中普通農(nóng)戶又根據(jù)其主要收入來(lái)源分為以農(nóng)為主農(nóng)戶和以農(nóng)為輔農(nóng)戶，農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶包括種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等。樣本數(shù)據(jù)顯示，在土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶中，家庭農(nóng)場(chǎng)占32%，是土地未流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的8倍，說(shuō)明土地流轉(zhuǎn)是培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要途徑；土地未流轉(zhuǎn)農(nóng)戶中以農(nóng)為輔者居多，占49.2%，為土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶以農(nóng)為輔者的2倍，說(shuō)明土地流轉(zhuǎn)有利于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

由表2數(shù)據(jù)可知，不同類型的農(nóng)戶在個(gè)體特征、家庭特征等方面存在顯著差異。在個(gè)體特征方面，農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶戶主的年齡相對(duì)年輕，其中，40歲以下的戶主占22.1%，60歲以上的僅為1.4%；而普通農(nóng)戶差異較大，以農(nóng)為主戶主40歲以下者僅為11.2%，以農(nóng)為輔戶主60歲以上者為22.9%。說(shuō)明近年來(lái)國(guó)家出臺(tái)的一系列旨在培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的政策對(duì)年輕人具有一定的吸引力；而普通農(nóng)戶中仍然存在“誰(shuí)來(lái)種田”的問題，留守老人種田的事實(shí)并未得到根本改觀，尤其是以農(nóng)為輔農(nóng)戶中主要?jiǎng)趧?dòng)力外出務(wù)工、留守老人種田維持口糧已成為普遍現(xiàn)象。從健康狀況來(lái)看，農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶的健康程度明顯好于普通農(nóng)戶，回答“好”的受訪者占84.9%，分別比以農(nóng)為主和以農(nóng)為輔農(nóng)戶高出6.6和8.8個(gè)百分點(diǎn)。說(shuō)明戶主的健康狀況影響農(nóng)戶分化，健康狀況越好，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的體力保障越強(qiáng)。從文化程度來(lái)看，各類農(nóng)戶均以初中文化程度占比最大，達(dá)50%以上，但農(nóng)場(chǎng)類戶主的文化程度普遍偏高，其中小學(xué)及以下文化程度僅為10.7%，高中及以上文化程度達(dá)35%，而以農(nóng)為主戶主這兩個(gè)比例分別為31.7%和18%。說(shuō)明文化程度影響農(nóng)戶分化，文化程度越高，戶主越善于利用近年來(lái)國(guó)家的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策和針對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的扶持政策，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)、獲取規(guī)模收益。從戶主的職業(yè)來(lái)看，以農(nóng)為主戶主從事農(nóng)業(yè)的比例高達(dá)89.9%，農(nóng)場(chǎng)類和以農(nóng)為輔戶主分別為80.7%和60.6%。說(shuō)明以農(nóng)為主農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的主體地位仍然沒變，而農(nóng)場(chǎng)類和以農(nóng)為輔農(nóng)戶在比較利益的誘使下“非糧化”乃至“非農(nóng)化”傾向較為明顯。

在家庭特征方面，各類農(nóng)戶家庭人口規(guī)模差異不大，均在4人以上，其中，以農(nóng)為輔農(nóng)戶家庭人口數(shù)量最多，但農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力數(shù)量最少，僅為1.96人。說(shuō)明以農(nóng)為輔農(nóng)戶因人口較多而有機(jī)會(huì)到非農(nóng)部門從業(yè)，但仍有1—2人留在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，成為以農(nóng)為輔的兼業(yè)型農(nóng)戶。農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力數(shù)量為各類農(nóng)戶之首，達(dá)2.39人，這是農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需勞動(dòng)力的數(shù)量保證。從外出務(wù)工人數(shù)來(lái)看，農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶沒有外出務(wù)工人員的比例達(dá)70.4%，說(shuō)明農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶全職從事農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理者居多；以農(nóng)為主農(nóng)戶這一比例為49.2%，可以看出，仍有一半以上以農(nóng)為主農(nóng)戶有1個(gè)及以上勞動(dòng)力在外務(wù)工；而以農(nóng)為輔農(nóng)戶外出務(wù)工比例達(dá)76.7%，并且有55%的家庭有2個(gè)及以上勞動(dòng)力在外務(wù)工。說(shuō)明兼業(yè)在普通農(nóng)戶中已成為普遍現(xiàn)象，兼業(yè)程度的差異是農(nóng)戶分化的前提。以農(nóng)為輔農(nóng)戶到縣城的距離最近，平均為22.7公里，并且距離在50公里以內(nèi)的占95.4%；而農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶和以農(nóng)為主農(nóng)戶距離縣城30.4公里和33.2公里，50公里以內(nèi)的分別占82.1%和86.2%。說(shuō)明距離縣城的遠(yuǎn)近影響農(nóng)戶分化，離縣城越近，兼業(yè)程度越高，農(nóng)戶向非農(nóng)分化的可能性越大。從家庭收入來(lái)看，農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶平均年收入20848元，以農(nóng)為主農(nóng)戶和以農(nóng)為輔農(nóng)戶分別為11819元和15464元。說(shuō)明培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)可以有效提高農(nóng)戶的收入水平；在目前非農(nóng)就業(yè)“同工不同酬”、行業(yè)收入分配差異巨大和農(nóng)民工縱向流動(dòng)受限的情況下，以農(nóng)為輔農(nóng)戶非農(nóng)就業(yè)并不能從根本上改善其收入狀況；提高以農(nóng)為主農(nóng)戶的收入水平是當(dāng)務(wù)之急。endprint

各類農(nóng)戶的特征差異決定了其在種糧與否行為選擇上的差異。從勞動(dòng)時(shí)間來(lái)看，農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶在種植業(yè)上投入時(shí)間達(dá)82.2%，說(shuō)明農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶在穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的作用突出；以農(nóng)為主農(nóng)戶在養(yǎng)殖業(yè)上投入的時(shí)間是其他農(nóng)戶的2倍以上，說(shuō)明該類農(nóng)戶在保障動(dòng)物性產(chǎn)品供給方面的作用不容忽視；以農(nóng)為輔農(nóng)戶在非農(nóng)生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)方面投入的時(shí)間最多，這一群體將成為我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化的主體。從種糧的時(shí)間占比來(lái)看，有28.6%的農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶種糧時(shí)間為0，也就是說(shuō)，有近1/3的農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地不是用來(lái)種糧，其“非糧化”程度在3類農(nóng)戶中居首?？赡苁寝r(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，由于投入的成本較大，而種糧的比較收益相對(duì)較低，在政府監(jiān)管不力的情況下，很有可能改變土地用途，選擇收益較高的經(jīng)濟(jì)作物或其他盈利空間較大的項(xiàng)目生產(chǎn)所致。以農(nóng)為主農(nóng)戶和以農(nóng)為輔農(nóng)戶不種糧的時(shí)間占比雖然相差不大，但后者中仍有50%的時(shí)間用于種糧的農(nóng)戶比例達(dá)92.7%。說(shuō)明以農(nóng)為輔農(nóng)戶附帶種糧的現(xiàn)象極為普遍，他們并沒有真正放棄農(nóng)村的“一畝三分地”，反映了受土地制度、戶籍制度等約束所致的農(nóng)戶分化的不徹底性。

三、各類農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)和“非糧化”差異

在土地流轉(zhuǎn)方面，數(shù)據(jù)顯示，戶均土地流轉(zhuǎn)面積最少的為0.25畝，最多的達(dá)8200畝，平均流轉(zhuǎn)面積為163畝。其中，流轉(zhuǎn)面積在10畝以下的占42.5%，10—100畝之間的占38.2%，100—500畝的占13.6%，500畝以上的占5.7%?？梢钥闯?，流轉(zhuǎn)面積在100畝以下的農(nóng)戶占80%以上，并且隨著流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大其占比逐次降低。說(shuō)明當(dāng)前我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)以中小規(guī)模為主，但農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)規(guī)模要遠(yuǎn)大于普通農(nóng)戶，分別是以農(nóng)為主農(nóng)戶和以農(nóng)為輔農(nóng)戶的5.7倍和48.6倍。

從流轉(zhuǎn)率來(lái)看，土地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包面積比重在75%以上的農(nóng)戶占50.5%，其中有28.5%的農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)率達(dá)100%，實(shí)現(xiàn)了全部流轉(zhuǎn)；而流轉(zhuǎn)率在50%以下的農(nóng)戶僅占21.5%，平均流轉(zhuǎn)率為71.2%。說(shuō)明大多數(shù)農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)率都很高，這與近年來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和國(guó)家大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)有關(guān)。

從土地來(lái)源來(lái)看，流轉(zhuǎn)土地來(lái)源于本村的占83.2%，來(lái)源于外村的只有16.8%，其中，農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶土地來(lái)源于外村的比例遠(yuǎn)高于普通農(nóng)戶，達(dá)30.2%，而普通農(nóng)戶土地來(lái)源于本村的比例高達(dá)90%以上。說(shuō)明農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)具有一定的資源整合作用，而普通農(nóng)戶間的土地流轉(zhuǎn)則以就近、就地為主。

從流轉(zhuǎn)方式來(lái)看，以口頭協(xié)議和簽訂合同的方式流轉(zhuǎn)土地的各占一半，但普通農(nóng)戶以口頭協(xié)議方式流轉(zhuǎn)土地的占60%以上，而農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶簽訂合同的比例達(dá)75%。說(shuō)明農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)要比普通農(nóng)戶更加規(guī)范，普通農(nóng)戶主要是以親友或鄰里之間的鄉(xiāng)土信用為紐帶流轉(zhuǎn)土地。

從流轉(zhuǎn)年限來(lái)看，近3年流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶占48%、近5年流轉(zhuǎn)土地的占66%、近10年流轉(zhuǎn)土地的占86%，平均土地流轉(zhuǎn)年限為5.5年。普通農(nóng)戶不僅流轉(zhuǎn)年限普遍較長(zhǎng)，而且流轉(zhuǎn)時(shí)間分布相對(duì)分散，說(shuō)明普通農(nóng)戶間的土地流轉(zhuǎn)是基于農(nóng)戶生產(chǎn)、生活需求自發(fā)推動(dòng)的結(jié)果；農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶不僅流轉(zhuǎn)年限較短，而且流轉(zhuǎn)時(shí)間主要集中在近3—5年，這與農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶在我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)踐中出現(xiàn)的時(shí)間比較吻合，在一定程度上也是政府政策主導(dǎo)的結(jié)果。

從土地租金來(lái)看，每畝土地流轉(zhuǎn)租金在300元以內(nèi)的占51%、在500元以內(nèi)的占80%、在1000元以內(nèi)的占91%，平均每畝土地流轉(zhuǎn)租金為429元，但農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)租金平均要比以農(nóng)為主農(nóng)戶的高出26元，這與農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶的市場(chǎng)化運(yùn)作有關(guān)。從租金形式來(lái)看，以現(xiàn)金交付租金的農(nóng)戶占78.8%，并且農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)租金的現(xiàn)金化程度比普通農(nóng)戶高，反映了我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化程度以及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與普通農(nóng)戶參與市場(chǎng)的差異。

從補(bǔ)貼歸屬來(lái)看，目前的補(bǔ)貼大多歸于土地承包者，約占3/4。顯然這不利于調(diào)動(dòng)土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)的積極性，說(shuō)明補(bǔ)貼政策還有進(jìn)一步調(diào)整的空間。

在“非糧化”方面，課題組用流轉(zhuǎn)土地的用途設(shè)置問題，將第一個(gè)問題設(shè)置為“請(qǐng)問您家流轉(zhuǎn)土地主要用于哪方面？”，回答選項(xiàng)分別是種植糧食作物、種植經(jīng)濟(jì)作物、發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)、其他（可以自由填寫）；將第二個(gè)問題設(shè)置為“除了您剛才選擇的用途外，您家還打算將土地用于哪方面？”，受訪者仍在上述選項(xiàng)中選擇或填寫。

對(duì)于第一個(gè)問題，回答用于種植糧食作物的農(nóng)戶占52.8%、種植經(jīng)濟(jì)作物的占37.4%、發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)的占7.5%、其他方面的僅占2.2%。將前兩個(gè)比例加總，可以看出，目前農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地用于種植業(yè)的比例達(dá)90.2%，但不同類型的農(nóng)戶差異甚大。農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶種糧的比例最低，種植經(jīng)濟(jì)作物的比例最高，說(shuō)明經(jīng)濟(jì)作物較大的利潤(rùn)空間對(duì)糧食生產(chǎn)具有擠壓效應(yīng)；以農(nóng)為輔類農(nóng)戶種糧的比例反而最高，比以農(nóng)為主農(nóng)戶還要高出5個(gè)百分點(diǎn)，反映了以農(nóng)為輔農(nóng)戶利用留守人員種糧的普遍性，這也是我國(guó)農(nóng)戶分化不徹底性的具體體現(xiàn)，與前面的分析結(jié)果具有一致性。盡管如此，各類農(nóng)戶的種糧比例均在50%以上。說(shuō)明在農(nóng)村，在沒有其他更好的掙錢機(jī)會(huì)的情況下，在現(xiàn)有土地上種糧解決家庭人口的吃飯問題仍然是農(nóng)戶的基本選擇。

從第二個(gè)問題的回答來(lái)看，種糧不再是農(nóng)戶的首選，“非糧化”傾向激增。各類農(nóng)戶的糧食種植率只占1/5左右，也就是說(shuō)，有近80%的農(nóng)戶選擇了“非糧化”；在農(nóng)業(yè)內(nèi)部，種植經(jīng)濟(jì)作物對(duì)農(nóng)戶仍然有較大的吸引力，尤其是以農(nóng)為輔農(nóng)戶。但更多的農(nóng)戶是將流轉(zhuǎn)土地用于除種養(yǎng)殖業(yè)以外的“其他方面”，實(shí)際上就是“非農(nóng)化”，占40.7%，并且各類農(nóng)戶的“非農(nóng)化”率均在40%以上。說(shuō)明農(nóng)業(yè)以外的其他產(chǎn)業(yè)較高的土地產(chǎn)出收益是土地“非農(nóng)化”的直接推動(dòng)力，在條件許可或者有更多選擇的情況下，農(nóng)戶更傾向于土地“非農(nóng)化”，而不僅僅是“非糧化”了。但農(nóng)戶的這些選擇均是基于個(gè)人收益最大化，仍是農(nóng)民的理性選擇。所以，如何讓農(nóng)民在種糧和務(wù)農(nóng)的問題上有奔頭，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中補(bǔ)齊“農(nóng)業(yè)”這塊短板首先要考慮的問題。endprint

四、各地區(qū)流轉(zhuǎn)土地的“非糧化”差異

由于不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市場(chǎng)化程度不同，種植糧食的生產(chǎn)成本和機(jī)會(huì)成本也不同，這就有可能造成不同地區(qū)流轉(zhuǎn)土地的“非糧化”程度不同。為了考察土地“非糧化”地區(qū)差異，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，將樣本數(shù)據(jù)劃分為東、中、西三大地區(qū)。⑤這里仍然用流轉(zhuǎn)土地的用途來(lái)分析種糧與否，亦即是否“非糧化”，其用途仍按如前所述的種植糧食、經(jīng)濟(jì)作物等四個(gè)方面來(lái)劃分。

一般而言，農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶市場(chǎng)意識(shí)較強(qiáng)，其逐利性也強(qiáng)，并且經(jīng)濟(jì)愈發(fā)達(dá)地區(qū)，這種情況愈加明顯。數(shù)據(jù)顯示，東部地區(qū)農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶的糧食種植率僅為27%，其“非糧化”程度在三大地區(qū)居于首位，流轉(zhuǎn)的土地主要用于種植比較收益較高的經(jīng)濟(jì)作物，占58.6%，不僅在東部地區(qū)各類用途中排列第一，在三大地區(qū)經(jīng)濟(jì)作物種植率中也是最高的。這反映了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與“非糧化”程度的關(guān)系和農(nóng)業(yè)內(nèi)部糧經(jīng)之間此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。與東部地區(qū)類似，西部地區(qū)農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)作物種植率在該地區(qū)各類用途中占比最大，但其糧食種植率為東部地區(qū)的2倍。西部地區(qū)較高的經(jīng)濟(jì)作物種植率與該地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件有關(guān)，主要種植像棉花、苜蓿等類型的經(jīng)濟(jì)作物。與東、西部地區(qū)不同，中部地區(qū)農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶的糧食種植率最高，在三大地區(qū)中穩(wěn)居第一，達(dá)67%，并且是其經(jīng)濟(jì)作物種植率的2.5倍。說(shuō)明中部地區(qū)培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，對(duì)穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、保障國(guó)家的糧食安全具有重要作用。

從普通農(nóng)戶來(lái)看，三大地區(qū)以農(nóng)為主農(nóng)戶的糧食種植率均在50%以上，但其“非糧化”程度仍以東部地區(qū)為最高；從糧經(jīng)關(guān)系來(lái)看，三大地區(qū)以農(nóng)為主農(nóng)戶差異不大，經(jīng)濟(jì)作物種植率均在30%以上；將糧經(jīng)種植率加總后顯示，各地區(qū)以農(nóng)為主農(nóng)戶從事種植業(yè)的比例高達(dá)90%。說(shuō)明以農(nóng)為主農(nóng)戶在穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)乃至糧食生產(chǎn)，保障農(nóng)產(chǎn)品供給方面具有舉足輕重的作用。在以農(nóng)為輔農(nóng)戶中，東中部地區(qū)的糧食種植率普遍較高，尤以中部地區(qū)為甚；就中部地區(qū)而言，其糧食種植率是經(jīng)濟(jì)作物的2倍以上。可能的原因是，這些地區(qū)以農(nóng)為輔農(nóng)戶家庭收入主要來(lái)自非農(nóng)，種植糧食只是為了維持口糧，并且大多是由農(nóng)村留守在家的非生產(chǎn)性人員所為。與東中部地區(qū)相比，西部地區(qū)以農(nóng)為輔農(nóng)戶的“非糧化”程度最高，其種植結(jié)構(gòu)與該地區(qū)農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶相似，流轉(zhuǎn)土地更多地用于經(jīng)濟(jì)作物的種植?？傮w上看，東中部地區(qū)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的用途更趨于多元化，生產(chǎn)結(jié)構(gòu)相對(duì)合理，是發(fā)展大農(nóng)業(yè)、大食物的主要地區(qū)，有利于推動(dòng)糧經(jīng)飼統(tǒng)籌、種養(yǎng)加一體和一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展；而西部地區(qū)土地用途比較單一，并且沒有“非農(nóng)化”現(xiàn)象，可能與該地區(qū)的區(qū)位條件和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件有關(guān)。

五、防止“非糧化”的對(duì)策建議

近年來(lái)，在農(nóng)戶分化、土地流轉(zhuǎn)的大背景下，土地“非糧化”現(xiàn)象十分嚴(yán)重；在農(nóng)業(yè)內(nèi)部，糧經(jīng)爭(zhēng)地的矛盾依然突出。盡管我國(guó)糧食已經(jīng)實(shí)現(xiàn)連續(xù)12年增產(chǎn)，但糧食作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)政治穩(wěn)定的保障性產(chǎn)業(yè)，在任何時(shí)候都不能放松；保障國(guó)家糧食安全，確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全是當(dāng)前農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本底線。因此，土地的“非糧化”現(xiàn)象必須得到有效遏制。

1.加強(qiáng)對(duì)土地用途的管制

早在1995年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見的通知》就指出：“在堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許承包方在承包期內(nèi)，對(duì)承包土地依法流轉(zhuǎn)?！贝撕?，包括《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等在內(nèi)的一系列法律法規(guī)均對(duì)土地用途有明確規(guī)定。但實(shí)踐中仍然存在監(jiān)管不到位的問題，尤其是在城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)中，變相套取農(nóng)業(yè)用地甚至是基本農(nóng)田的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)程中也存在引導(dǎo)不當(dāng)問題，致使土地“非糧化”“非農(nóng)化”問題有增無(wú)減。因此，必須樹立大農(nóng)業(yè)的理念，統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)土地用途的管制，堅(jiān)持“農(nóng)地、農(nóng)用，糧田、糧用”的原則，確保糧食生產(chǎn)用地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量不降低；同時(shí)還要加強(qiáng)對(duì)違規(guī)用地、變相用地的處罰力度，增強(qiáng)執(zhí)紀(jì)、執(zhí)法能力，切實(shí)保障糧食生產(chǎn)用地不縮水。

2.加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，疏通“最后一公里”

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)滯后，尤其是農(nóng)田服務(wù)設(shè)施年久失修，農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力相當(dāng)薄弱，種糧“靠天收”、農(nóng)業(yè)“靠天吃飯”的局面沒有得到根本改變，是影響農(nóng)戶種糧收益和種糧積極性的直接障礙，也是影響國(guó)家糧食安全和農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的最大硬傷。為此，國(guó)家出臺(tái)了《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》。雖然近年來(lái)加大了投入力度，但與巨大的歷史欠賬相比，差距甚遠(yuǎn)。在僅有的投入中，大多都投向了大中型農(nóng)田水利設(shè)施，小型農(nóng)田水利作為田間地頭的“毛細(xì)血管”、農(nóng)田水利的“最后一公里”，無(wú)疑是一塊短板。因此，要加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，疏通“最后一公里”，進(jìn)一步改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，為推動(dòng)糧食規(guī)?；?jīng)營(yíng)、機(jī)械化生產(chǎn)提供基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)能力“雙重”保障，最大限度地降低種糧成本和種糧風(fēng)險(xiǎn)，增加農(nóng)戶種糧收益。

3.對(duì)不同類型的農(nóng)戶分類指導(dǎo)，發(fā)揮種糧主體的引領(lǐng)作用

近年來(lái)，在國(guó)家支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展的政策導(dǎo)向下，農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶如雨后春筍般地發(fā)展起來(lái)。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，種糧主體多元化、普通農(nóng)戶兼業(yè)化的趨勢(shì)越來(lái)越明顯，土地“非糧化”和“非農(nóng)化”問題越來(lái)越突出。同時(shí)，以農(nóng)為主的普通農(nóng)戶在糧食生產(chǎn)中的主體地位仍然沒變、中部地區(qū)在保障國(guó)家糧食安全方面的基礎(chǔ)性作用仍然沒變。因此，應(yīng)重視不同地區(qū)、不同類型農(nóng)戶間的差異，對(duì)不同類型的農(nóng)戶進(jìn)行分類指導(dǎo)，發(fā)揮種糧主體在糧食生產(chǎn)方面的引領(lǐng)作用，引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體將流轉(zhuǎn)土地更多地用于種糧，尤其是糧食主產(chǎn)區(qū)。對(duì)于以農(nóng)為輔農(nóng)戶，要深化土地制度、戶籍制度等方面的改革，剝離制度背后的利益問題，為他們的“非農(nóng)化”徹底松綁，實(shí)現(xiàn)無(wú)條件市民化和無(wú)條件同城待遇，并為他們打開縱向流動(dòng)的通道，以推動(dòng)以農(nóng)為輔農(nóng)戶的徹底分化和戶籍人口的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

4.重視對(duì)糧食生產(chǎn)的人才儲(chǔ)備和技術(shù)支持，著力解決“誰(shuí)來(lái)種糧”“如何種糧”問題endprint

第一，加大對(duì)種糧主體從業(yè)技能方面的培訓(xùn)和糧食主產(chǎn)區(qū)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的投入，提高糧食從業(yè)者的業(yè)務(wù)能力和健康水平。第二，以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育為契機(jī)，加大對(duì)種糧精英人才的培養(yǎng)，發(fā)揮他們?cè)诩Z食生產(chǎn)方面的引領(lǐng)作用。第三，鼓勵(lì)外出務(wù)工人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，形成“大眾創(chuàng)業(yè)”的局面；鼓勵(lì)有志于農(nóng)村發(fā)展的成功人士到農(nóng)村去投資興業(yè)，引導(dǎo)他們致力于糧食生產(chǎn)。第四，創(chuàng)新人才培育模式，在中高職院校和農(nóng)業(yè)類高校實(shí)施后備人才選拔和培養(yǎng)計(jì)劃，加大種糧后備人才儲(chǔ)備。第五，加大對(duì)種糧人才的資格認(rèn)定，通過(guò)技術(shù)等級(jí)評(píng)定和從業(yè)資格認(rèn)定，形成種糧人才的專業(yè)化和職業(yè)化，使種糧成為一份“體面”的工作，這是解決“誰(shuí)來(lái)種糧”問題的關(guān)鍵。另外，在大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的背景下，除了高校、科研院所、相關(guān)主管部門要加大對(duì)糧食生產(chǎn)各環(huán)節(jié)的技術(shù)供給，還要激發(fā)廣大種糧農(nóng)戶，尤其是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的科技創(chuàng)新熱情和科技創(chuàng)新活力，形成“萬(wàn)眾創(chuàng)新”的氛圍和多元化的技術(shù)供給渠道，為糧食生產(chǎn)提供技術(shù)保障，著力解決“如何種糧”問題。

5.確保種糧農(nóng)戶的收益不低于當(dāng)?shù)仄渌r(nóng)戶的平均水平

第一，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化，促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。由于我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)低于常住人口城鎮(zhèn)化，2015年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)56%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率不足40%，推動(dòng)戶籍人口與常住人口同步城鎮(zhèn)化，使粘附在土地上的人口與土地徹底分離，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高種糧農(nóng)戶的規(guī)模收益。第二，構(gòu)建糧食社會(huì)化服務(wù)體系，降低糧食生產(chǎn)成本。構(gòu)建糧食社會(huì)化服務(wù)體系，不僅可以解決糧食生產(chǎn)勞動(dòng)力稀缺問題，還可以延長(zhǎng)糧食產(chǎn)業(yè)鏈，提升價(jià)值鏈，降低農(nóng)戶的種糧成本。應(yīng)采取政策扶持、稅費(fèi)優(yōu)惠、信貸支持等措施，以農(nóng)民專業(yè)合作社、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等為核心，發(fā)展主體多元、形式多樣的糧食生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)體系，最大限度地降低糧食生產(chǎn)成本，提高種糧農(nóng)戶的收入水平。第三，創(chuàng)新補(bǔ)貼方式，提高補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性，發(fā)揮補(bǔ)貼政策的導(dǎo)向作用。要補(bǔ)齊農(nóng)村在全面小康社會(huì)建設(shè)中這塊短板，拉長(zhǎng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化在“四化同步”發(fā)展中這條短腿，確保糧食作為農(nóng)業(yè)中“最不賺錢產(chǎn)業(yè)”的收益，必須統(tǒng)籌各種惠農(nóng)資金，創(chuàng)新補(bǔ)貼方式，加大“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”力度，提高補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性，將新增補(bǔ)貼向種糧農(nóng)戶傾斜，將獎(jiǎng)補(bǔ)資金向種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體傾斜，形成“產(chǎn)的越多，補(bǔ)的越多，獎(jiǎng)的更多”的政策導(dǎo)向，向“規(guī)模經(jīng)營(yíng)”要效益，切實(shí)增加種糧者的轉(zhuǎn)移性收入。第四，建立風(fēng)險(xiǎn)防御體系和災(zāi)害補(bǔ)償機(jī)制。由于糧食生產(chǎn)對(duì)自然條件的依賴較大，自然災(zāi)害的防御能力直接關(guān)系到種糧農(nóng)戶能否穩(wěn)產(chǎn)、增收。因此，要增強(qiáng)種糧農(nóng)戶的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，將風(fēng)險(xiǎn)防御貫穿糧食生產(chǎn)全過(guò)程，并建立風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制、災(zāi)害補(bǔ)償機(jī)制和大災(zāi)保險(xiǎn)制度，最大限度地減少種糧農(nóng)戶的災(zāi)害損失，穩(wěn)定種糧收入。第五，建立糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間的利益平衡機(jī)制和種糧農(nóng)戶的收益保障制度。通過(guò)財(cái)政、稅收、價(jià)格等多種手段平衡糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間的利益關(guān)系；通過(guò)糧食收儲(chǔ)、價(jià)格支持等手段確保種糧農(nóng)戶的收益不低于當(dāng)?shù)仄渌r(nóng)戶的平均水平。

注釋

①《中國(guó)土地流轉(zhuǎn)面積快速增長(zhǎng)》，中國(guó)產(chǎn)業(yè)信息網(wǎng)，http：//www.chyxx.com/industry/201509/344051.html，2015年9月14日。

②易小燕、陳印軍：《農(nóng)戶轉(zhuǎn)入耕地及其“非糧化”種植行為與規(guī)模的影響因素分析——基于浙江、河北兩省的農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2010年第6期。

③包括安徽、江蘇、河南、浙江、廣東、陜西、四川、遼寧、內(nèi)蒙古、新疆等地區(qū)。

④目前各地家庭農(nóng)場(chǎng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一，認(rèn)定過(guò)程中還存在一些問題，因此，本文不將是否經(jīng)有關(guān)部門認(rèn)定的家庭農(nóng)場(chǎng)作為農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶的劃分依據(jù)。在本文中，農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶指土地面積南方50畝及以上，北方100畝及以上，且收入主要來(lái)自農(nóng)業(yè)的種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體；以農(nóng)為主農(nóng)戶指土地面積南方50畝以下，北方100畝以下，且收入主要來(lái)自農(nóng)業(yè)的普通農(nóng)戶；以農(nóng)為輔農(nóng)戶指土地面積南方50畝以下，北方100畝以下，且收入主要來(lái)自非農(nóng)經(jīng)營(yíng)或就業(yè)的普通農(nóng)戶。

⑤將廣東、浙江、江蘇、遼寧劃為東部，安徽、河南、四川、陜西劃為中部，其余為西部。

責(zé)任編輯：澍 文endprint