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        農(nóng)戶分化視角下防止流轉(zhuǎn)土地“非糧化”對(duì)策研究

        2016-06-13 10:24:14張藕香
        中州學(xué)刊 2016年4期
        關(guān)鍵詞:非糧化土地流轉(zhuǎn)對(duì)策

        張藕香

        摘 要:近年來(lái),伴隨著農(nóng)戶分化、土地流轉(zhuǎn),土地“非糧化”現(xiàn)象十分嚴(yán)重。分化農(nóng)戶的特征差異影響“非糧化”,并且不同地區(qū)、不同類型的農(nóng)戶差異甚大。東部地區(qū)農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶的“非糧化”最為突出;普通農(nóng)戶仍然存在“誰(shuí)來(lái)種糧”問題,但以農(nóng)為主農(nóng)戶在糧食生產(chǎn)中的主體地位沒有變,中部地區(qū)在保障國(guó)家糧食安全方面的基礎(chǔ)性作用沒有變;以農(nóng)為輔農(nóng)戶大多沒有放棄農(nóng)村的“一畝三分地”;農(nóng)業(yè)內(nèi)部糧經(jīng)爭(zhēng)地的矛盾依然存在。防止土地“非糧化”,必須加強(qiáng)對(duì)土地用途的管制,疏通農(nóng)田水利設(shè)施的“最后一公里”,對(duì)不同類型的農(nóng)戶分類指導(dǎo),重視種糧的人才儲(chǔ)備和技術(shù)支持,確保種糧農(nóng)戶的收益不低于當(dāng)?shù)仄渌r(nóng)戶的平均水平。

        關(guān)鍵詞:農(nóng)戶分化;土地流轉(zhuǎn);非糧化;對(duì)策

        中圖分類號(hào):F325.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

        文章編號(hào):1003-0751(2016)04-0049-06

        一、引言

        隨著我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展,我國(guó)農(nóng)村社會(huì)高度分化,一部分農(nóng)戶逐步向非農(nóng)或城鎮(zhèn)部門分化;另一部分農(nóng)戶則在農(nóng)業(yè)內(nèi)部分化。就農(nóng)業(yè)內(nèi)部分化的農(nóng)戶而言,多數(shù)農(nóng)戶分化成以農(nóng)為主類或以農(nóng)為輔類兼業(yè)型農(nóng)戶;少數(shù)農(nóng)戶在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中脫穎而出,演變?yōu)榉N養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體,開辟了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體成長(zhǎng)的“本土化”渠道;同時(shí),部分工商資本開始進(jìn)駐農(nóng)業(yè)領(lǐng)域,探索農(nóng)業(yè)規(guī)?;?、專業(yè)化、集約化發(fā)展的新模式,開辟了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體成長(zhǎng)的“外生型”路徑。但是,農(nóng)戶的這種分化,尤其是從普通農(nóng)戶中分化出來(lái)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體,在比較利益驅(qū)動(dòng)下,大多傾向于非糧生產(chǎn)甚至非農(nóng)經(jīng)營(yíng),這勢(shì)必對(duì)穩(wěn)定糧食生產(chǎn)和保障國(guó)家糧食安全產(chǎn)生沖擊。

        伴隨著農(nóng)戶分化,我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)如火如荼,特別是近年來(lái),隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn),土地流轉(zhuǎn)規(guī)模空前、速度驚人。數(shù)據(jù)顯示,2014年,全國(guó)土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.03億畝,比2013年增長(zhǎng)18.3%;土地流轉(zhuǎn)面積占總耕地面積比例達(dá)30.4%,比2010年的14.7%翻了一番,其中,流轉(zhuǎn)率最高的上海(71.5%)、江蘇(58.4%)、北京(52.0%)、黑龍江(50.3%)、浙江(48.0%)、安徽(41.0%)六個(gè)?。ㄊ校┚殉^(guò)40%。①由于種糧的比較收益相對(duì)較低,越來(lái)越多的農(nóng)戶將土地用于非糧生產(chǎn)甚至非農(nóng)經(jīng)營(yíng),特別是發(fā)生土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶,因流轉(zhuǎn)時(shí)或多或少支付了一定的土地租金,這就在一定程度上迫使他們選擇收益較高的項(xiàng)目生產(chǎn),致使流轉(zhuǎn)土地的“非糧化”乃至“非農(nóng)化”問題十分突出。

        在農(nóng)戶分化、土地流轉(zhuǎn)背景下,土地“非糧化”問題尚未得到足夠重視,現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)這一主題的研究也非常有限。在僅有的研究中,研究者將所有農(nóng)戶看作一個(gè)整體,沒有著眼于已經(jīng)分化了的農(nóng)戶群體差異這一事實(shí)。②基于此,本文將對(duì)分化農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的“非糧化”問題進(jìn)行分類研究,提出防止“非糧化”的對(duì)策建議,這對(duì)于新形勢(shì)下穩(wěn)定糧食生產(chǎn)和保障國(guó)家糧食安全具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

        二、分化農(nóng)戶的特征差異影響“非糧化”

        課題組在2013年12月至2014年4月期間對(duì)全國(guó)10?。▍^(qū))③的農(nóng)戶進(jìn)行了抽樣調(diào)查,共獲得有效問卷1121份,其中土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶有438戶,占39%,高于全國(guó)30.4%的平均水平,比全國(guó)流轉(zhuǎn)率最高的6個(gè)省份略低。在土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶中,根據(jù)流轉(zhuǎn)面積的大小將樣本農(nóng)戶分為普通農(nóng)戶和農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶④,其中普通農(nóng)戶又根據(jù)其主要收入來(lái)源分為以農(nóng)為主農(nóng)戶和以農(nóng)為輔農(nóng)戶,農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶包括種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等。樣本數(shù)據(jù)顯示,在土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶中,家庭農(nóng)場(chǎng)占32%,是土地未流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的8倍,說(shuō)明土地流轉(zhuǎn)是培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要途徑;土地未流轉(zhuǎn)農(nóng)戶中以農(nóng)為輔者居多,占49.2%,為土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶以農(nóng)為輔者的2倍,說(shuō)明土地流轉(zhuǎn)有利于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

        由表2數(shù)據(jù)可知,不同類型的農(nóng)戶在個(gè)體特征、家庭特征等方面存在顯著差異。在個(gè)體特征方面,農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶戶主的年齡相對(duì)年輕,其中,40歲以下的戶主占22.1%,60歲以上的僅為1.4%;而普通農(nóng)戶差異較大,以農(nóng)為主戶主40歲以下者僅為11.2%,以農(nóng)為輔戶主60歲以上者為22.9%。說(shuō)明近年來(lái)國(guó)家出臺(tái)的一系列旨在培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的政策對(duì)年輕人具有一定的吸引力;而普通農(nóng)戶中仍然存在“誰(shuí)來(lái)種田”的問題,留守老人種田的事實(shí)并未得到根本改觀,尤其是以農(nóng)為輔農(nóng)戶中主要?jiǎng)趧?dòng)力外出務(wù)工、留守老人種田維持口糧已成為普遍現(xiàn)象。從健康狀況來(lái)看,農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶的健康程度明顯好于普通農(nóng)戶,回答“好”的受訪者占84.9%,分別比以農(nóng)為主和以農(nóng)為輔農(nóng)戶高出6.6和8.8個(gè)百分點(diǎn)。說(shuō)明戶主的健康狀況影響農(nóng)戶分化,健康狀況越好,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的體力保障越強(qiáng)。從文化程度來(lái)看,各類農(nóng)戶均以初中文化程度占比最大,達(dá)50%以上,但農(nóng)場(chǎng)類戶主的文化程度普遍偏高,其中小學(xué)及以下文化程度僅為10.7%,高中及以上文化程度達(dá)35%,而以農(nóng)為主戶主這兩個(gè)比例分別為31.7%和18%。說(shuō)明文化程度影響農(nóng)戶分化,文化程度越高,戶主越善于利用近年來(lái)國(guó)家的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策和針對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的扶持政策,發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)、獲取規(guī)模收益。從戶主的職業(yè)來(lái)看,以農(nóng)為主戶主從事農(nóng)業(yè)的比例高達(dá)89.9%,農(nóng)場(chǎng)類和以農(nóng)為輔戶主分別為80.7%和60.6%。說(shuō)明以農(nóng)為主農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的主體地位仍然沒變,而農(nóng)場(chǎng)類和以農(nóng)為輔農(nóng)戶在比較利益的誘使下“非糧化”乃至“非農(nóng)化”傾向較為明顯。

        在家庭特征方面,各類農(nóng)戶家庭人口規(guī)模差異不大,均在4人以上,其中,以農(nóng)為輔農(nóng)戶家庭人口數(shù)量最多,但農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力數(shù)量最少,僅為1.96人。說(shuō)明以農(nóng)為輔農(nóng)戶因人口較多而有機(jī)會(huì)到非農(nóng)部門從業(yè),但仍有1—2人留在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域,成為以農(nóng)為輔的兼業(yè)型農(nóng)戶。農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力數(shù)量為各類農(nóng)戶之首,達(dá)2.39人,這是農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需勞動(dòng)力的數(shù)量保證。從外出務(wù)工人數(shù)來(lái)看,農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶沒有外出務(wù)工人員的比例達(dá)70.4%,說(shuō)明農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶全職從事農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理者居多;以農(nóng)為主農(nóng)戶這一比例為49.2%,可以看出,仍有一半以上以農(nóng)為主農(nóng)戶有1個(gè)及以上勞動(dòng)力在外務(wù)工;而以農(nóng)為輔農(nóng)戶外出務(wù)工比例達(dá)76.7%,并且有55%的家庭有2個(gè)及以上勞動(dòng)力在外務(wù)工。說(shuō)明兼業(yè)在普通農(nóng)戶中已成為普遍現(xiàn)象,兼業(yè)程度的差異是農(nóng)戶分化的前提。以農(nóng)為輔農(nóng)戶到縣城的距離最近,平均為22.7公里,并且距離在50公里以內(nèi)的占95.4%;而農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶和以農(nóng)為主農(nóng)戶距離縣城30.4公里和33.2公里,50公里以內(nèi)的分別占82.1%和86.2%。說(shuō)明距離縣城的遠(yuǎn)近影響農(nóng)戶分化,離縣城越近,兼業(yè)程度越高,農(nóng)戶向非農(nóng)分化的可能性越大。從家庭收入來(lái)看,農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶平均年收入20848元,以農(nóng)為主農(nóng)戶和以農(nóng)為輔農(nóng)戶分別為11819元和15464元。說(shuō)明培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)可以有效提高農(nóng)戶的收入水平;在目前非農(nóng)就業(yè)“同工不同酬”、行業(yè)收入分配差異巨大和農(nóng)民工縱向流動(dòng)受限的情況下,以農(nóng)為輔農(nóng)戶非農(nóng)就業(yè)并不能從根本上改善其收入狀況;提高以農(nóng)為主農(nóng)戶的收入水平是當(dāng)務(wù)之急。endprint

        各類農(nóng)戶的特征差異決定了其在種糧與否行為選擇上的差異。從勞動(dòng)時(shí)間來(lái)看,農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶在種植業(yè)上投入時(shí)間達(dá)82.2%,說(shuō)明農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶在穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的作用突出;以農(nóng)為主農(nóng)戶在養(yǎng)殖業(yè)上投入的時(shí)間是其他農(nóng)戶的2倍以上,說(shuō)明該類農(nóng)戶在保障動(dòng)物性產(chǎn)品供給方面的作用不容忽視;以農(nóng)為輔農(nóng)戶在非農(nóng)生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)方面投入的時(shí)間最多,這一群體將成為我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化的主體。從種糧的時(shí)間占比來(lái)看,有28.6%的農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶種糧時(shí)間為0,也就是說(shuō),有近1/3的農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地不是用來(lái)種糧,其“非糧化”程度在3類農(nóng)戶中居首??赡苁寝r(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)過(guò)程中,由于投入的成本較大,而種糧的比較收益相對(duì)較低,在政府監(jiān)管不力的情況下,很有可能改變土地用途,選擇收益較高的經(jīng)濟(jì)作物或其他盈利空間較大的項(xiàng)目生產(chǎn)所致。以農(nóng)為主農(nóng)戶和以農(nóng)為輔農(nóng)戶不種糧的時(shí)間占比雖然相差不大,但后者中仍有50%的時(shí)間用于種糧的農(nóng)戶比例達(dá)92.7%。說(shuō)明以農(nóng)為輔農(nóng)戶附帶種糧的現(xiàn)象極為普遍,他們并沒有真正放棄農(nóng)村的“一畝三分地”,反映了受土地制度、戶籍制度等約束所致的農(nóng)戶分化的不徹底性。

        三、各類農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)和“非糧化”差異

        在土地流轉(zhuǎn)方面,數(shù)據(jù)顯示,戶均土地流轉(zhuǎn)面積最少的為0.25畝,最多的達(dá)8200畝,平均流轉(zhuǎn)面積為163畝。其中,流轉(zhuǎn)面積在10畝以下的占42.5%,10—100畝之間的占38.2%,100—500畝的占13.6%,500畝以上的占5.7%??梢钥闯?,流轉(zhuǎn)面積在100畝以下的農(nóng)戶占80%以上,并且隨著流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大其占比逐次降低。說(shuō)明當(dāng)前我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)以中小規(guī)模為主,但農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)規(guī)模要遠(yuǎn)大于普通農(nóng)戶,分別是以農(nóng)為主農(nóng)戶和以農(nóng)為輔農(nóng)戶的5.7倍和48.6倍。

        從流轉(zhuǎn)率來(lái)看,土地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包面積比重在75%以上的農(nóng)戶占50.5%,其中有28.5%的農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)率達(dá)100%,實(shí)現(xiàn)了全部流轉(zhuǎn);而流轉(zhuǎn)率在50%以下的農(nóng)戶僅占21.5%,平均流轉(zhuǎn)率為71.2%。說(shuō)明大多數(shù)農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)率都很高,這與近年來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和國(guó)家大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)有關(guān)。

        從土地來(lái)源來(lái)看,流轉(zhuǎn)土地來(lái)源于本村的占83.2%,來(lái)源于外村的只有16.8%,其中,農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶土地來(lái)源于外村的比例遠(yuǎn)高于普通農(nóng)戶,達(dá)30.2%,而普通農(nóng)戶土地來(lái)源于本村的比例高達(dá)90%以上。說(shuō)明農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)具有一定的資源整合作用,而普通農(nóng)戶間的土地流轉(zhuǎn)則以就近、就地為主。

        從流轉(zhuǎn)方式來(lái)看,以口頭協(xié)議和簽訂合同的方式流轉(zhuǎn)土地的各占一半,但普通農(nóng)戶以口頭協(xié)議方式流轉(zhuǎn)土地的占60%以上,而農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶簽訂合同的比例達(dá)75%。說(shuō)明農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)要比普通農(nóng)戶更加規(guī)范,普通農(nóng)戶主要是以親友或鄰里之間的鄉(xiāng)土信用為紐帶流轉(zhuǎn)土地。

        從流轉(zhuǎn)年限來(lái)看,近3年流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶占48%、近5年流轉(zhuǎn)土地的占66%、近10年流轉(zhuǎn)土地的占86%,平均土地流轉(zhuǎn)年限為5.5年。普通農(nóng)戶不僅流轉(zhuǎn)年限普遍較長(zhǎng),而且流轉(zhuǎn)時(shí)間分布相對(duì)分散,說(shuō)明普通農(nóng)戶間的土地流轉(zhuǎn)是基于農(nóng)戶生產(chǎn)、生活需求自發(fā)推動(dòng)的結(jié)果;農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶不僅流轉(zhuǎn)年限較短,而且流轉(zhuǎn)時(shí)間主要集中在近3—5年,這與農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶在我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)踐中出現(xiàn)的時(shí)間比較吻合,在一定程度上也是政府政策主導(dǎo)的結(jié)果。

        從土地租金來(lái)看,每畝土地流轉(zhuǎn)租金在300元以內(nèi)的占51%、在500元以內(nèi)的占80%、在1000元以內(nèi)的占91%,平均每畝土地流轉(zhuǎn)租金為429元,但農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)租金平均要比以農(nóng)為主農(nóng)戶的高出26元,這與農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶的市場(chǎng)化運(yùn)作有關(guān)。從租金形式來(lái)看,以現(xiàn)金交付租金的農(nóng)戶占78.8%,并且農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)租金的現(xiàn)金化程度比普通農(nóng)戶高,反映了我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化程度以及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與普通農(nóng)戶參與市場(chǎng)的差異。

        從補(bǔ)貼歸屬來(lái)看,目前的補(bǔ)貼大多歸于土地承包者,約占3/4。顯然這不利于調(diào)動(dòng)土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)的積極性,說(shuō)明補(bǔ)貼政策還有進(jìn)一步調(diào)整的空間。

        在“非糧化”方面,課題組用流轉(zhuǎn)土地的用途設(shè)置問題,將第一個(gè)問題設(shè)置為“請(qǐng)問您家流轉(zhuǎn)土地主要用于哪方面?”,回答選項(xiàng)分別是種植糧食作物、種植經(jīng)濟(jì)作物、發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)、其他(可以自由填寫);將第二個(gè)問題設(shè)置為“除了您剛才選擇的用途外,您家還打算將土地用于哪方面?”,受訪者仍在上述選項(xiàng)中選擇或填寫。

        對(duì)于第一個(gè)問題,回答用于種植糧食作物的農(nóng)戶占52.8%、種植經(jīng)濟(jì)作物的占37.4%、發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)的占7.5%、其他方面的僅占2.2%。將前兩個(gè)比例加總,可以看出,目前農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地用于種植業(yè)的比例達(dá)90.2%,但不同類型的農(nóng)戶差異甚大。農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶種糧的比例最低,種植經(jīng)濟(jì)作物的比例最高,說(shuō)明經(jīng)濟(jì)作物較大的利潤(rùn)空間對(duì)糧食生產(chǎn)具有擠壓效應(yīng);以農(nóng)為輔類農(nóng)戶種糧的比例反而最高,比以農(nóng)為主農(nóng)戶還要高出5個(gè)百分點(diǎn),反映了以農(nóng)為輔農(nóng)戶利用留守人員種糧的普遍性,這也是我國(guó)農(nóng)戶分化不徹底性的具體體現(xiàn),與前面的分析結(jié)果具有一致性。盡管如此,各類農(nóng)戶的種糧比例均在50%以上。說(shuō)明在農(nóng)村,在沒有其他更好的掙錢機(jī)會(huì)的情況下,在現(xiàn)有土地上種糧解決家庭人口的吃飯問題仍然是農(nóng)戶的基本選擇。

        從第二個(gè)問題的回答來(lái)看,種糧不再是農(nóng)戶的首選,“非糧化”傾向激增。各類農(nóng)戶的糧食種植率只占1/5左右,也就是說(shuō),有近80%的農(nóng)戶選擇了“非糧化”;在農(nóng)業(yè)內(nèi)部,種植經(jīng)濟(jì)作物對(duì)農(nóng)戶仍然有較大的吸引力,尤其是以農(nóng)為輔農(nóng)戶。但更多的農(nóng)戶是將流轉(zhuǎn)土地用于除種養(yǎng)殖業(yè)以外的“其他方面”,實(shí)際上就是“非農(nóng)化”,占40.7%,并且各類農(nóng)戶的“非農(nóng)化”率均在40%以上。說(shuō)明農(nóng)業(yè)以外的其他產(chǎn)業(yè)較高的土地產(chǎn)出收益是土地“非農(nóng)化”的直接推動(dòng)力,在條件許可或者有更多選擇的情況下,農(nóng)戶更傾向于土地“非農(nóng)化”,而不僅僅是“非糧化”了。但農(nóng)戶的這些選擇均是基于個(gè)人收益最大化,仍是農(nóng)民的理性選擇。所以,如何讓農(nóng)民在種糧和務(wù)農(nóng)的問題上有奔頭,是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中補(bǔ)齊“農(nóng)業(yè)”這塊短板首先要考慮的問題。endprint

        四、各地區(qū)流轉(zhuǎn)土地的“非糧化”差異

        由于不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市場(chǎng)化程度不同,種植糧食的生產(chǎn)成本和機(jī)會(huì)成本也不同,這就有可能造成不同地區(qū)流轉(zhuǎn)土地的“非糧化”程度不同。為了考察土地“非糧化”地區(qū)差異,根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,將樣本數(shù)據(jù)劃分為東、中、西三大地區(qū)。⑤這里仍然用流轉(zhuǎn)土地的用途來(lái)分析種糧與否,亦即是否“非糧化”,其用途仍按如前所述的種植糧食、經(jīng)濟(jì)作物等四個(gè)方面來(lái)劃分。

        一般而言,農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶市場(chǎng)意識(shí)較強(qiáng),其逐利性也強(qiáng),并且經(jīng)濟(jì)愈發(fā)達(dá)地區(qū),這種情況愈加明顯。數(shù)據(jù)顯示,東部地區(qū)農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶的糧食種植率僅為27%,其“非糧化”程度在三大地區(qū)居于首位,流轉(zhuǎn)的土地主要用于種植比較收益較高的經(jīng)濟(jì)作物,占58.6%,不僅在東部地區(qū)各類用途中排列第一,在三大地區(qū)經(jīng)濟(jì)作物種植率中也是最高的。這反映了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與“非糧化”程度的關(guān)系和農(nóng)業(yè)內(nèi)部糧經(jīng)之間此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。與東部地區(qū)類似,西部地區(qū)農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)作物種植率在該地區(qū)各類用途中占比最大,但其糧食種植率為東部地區(qū)的2倍。西部地區(qū)較高的經(jīng)濟(jì)作物種植率與該地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件有關(guān),主要種植像棉花、苜蓿等類型的經(jīng)濟(jì)作物。與東、西部地區(qū)不同,中部地區(qū)農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶的糧食種植率最高,在三大地區(qū)中穩(wěn)居第一,達(dá)67%,并且是其經(jīng)濟(jì)作物種植率的2.5倍。說(shuō)明中部地區(qū)培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng),對(duì)穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、保障國(guó)家的糧食安全具有重要作用。

        從普通農(nóng)戶來(lái)看,三大地區(qū)以農(nóng)為主農(nóng)戶的糧食種植率均在50%以上,但其“非糧化”程度仍以東部地區(qū)為最高;從糧經(jīng)關(guān)系來(lái)看,三大地區(qū)以農(nóng)為主農(nóng)戶差異不大,經(jīng)濟(jì)作物種植率均在30%以上;將糧經(jīng)種植率加總后顯示,各地區(qū)以農(nóng)為主農(nóng)戶從事種植業(yè)的比例高達(dá)90%。說(shuō)明以農(nóng)為主農(nóng)戶在穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)乃至糧食生產(chǎn),保障農(nóng)產(chǎn)品供給方面具有舉足輕重的作用。在以農(nóng)為輔農(nóng)戶中,東中部地區(qū)的糧食種植率普遍較高,尤以中部地區(qū)為甚;就中部地區(qū)而言,其糧食種植率是經(jīng)濟(jì)作物的2倍以上。可能的原因是,這些地區(qū)以農(nóng)為輔農(nóng)戶家庭收入主要來(lái)自非農(nóng),種植糧食只是為了維持口糧,并且大多是由農(nóng)村留守在家的非生產(chǎn)性人員所為。與東中部地區(qū)相比,西部地區(qū)以農(nóng)為輔農(nóng)戶的“非糧化”程度最高,其種植結(jié)構(gòu)與該地區(qū)農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶相似,流轉(zhuǎn)土地更多地用于經(jīng)濟(jì)作物的種植??傮w上看,東中部地區(qū)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的用途更趨于多元化,生產(chǎn)結(jié)構(gòu)相對(duì)合理,是發(fā)展大農(nóng)業(yè)、大食物的主要地區(qū),有利于推動(dòng)糧經(jīng)飼統(tǒng)籌、種養(yǎng)加一體和一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展;而西部地區(qū)土地用途比較單一,并且沒有“非農(nóng)化”現(xiàn)象,可能與該地區(qū)的區(qū)位條件和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件有關(guān)。

        五、防止“非糧化”的對(duì)策建議

        近年來(lái),在農(nóng)戶分化、土地流轉(zhuǎn)的大背景下,土地“非糧化”現(xiàn)象十分嚴(yán)重;在農(nóng)業(yè)內(nèi)部,糧經(jīng)爭(zhēng)地的矛盾依然突出。盡管我國(guó)糧食已經(jīng)實(shí)現(xiàn)連續(xù)12年增產(chǎn),但糧食作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)政治穩(wěn)定的保障性產(chǎn)業(yè),在任何時(shí)候都不能放松;保障國(guó)家糧食安全,確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全是當(dāng)前農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本底線。因此,土地的“非糧化”現(xiàn)象必須得到有效遏制。

        1.加強(qiáng)對(duì)土地用途的管制

        早在1995年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見的通知》就指出:“在堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地農(nóng)業(yè)用途的前提下,經(jīng)發(fā)包方同意,允許承包方在承包期內(nèi),對(duì)承包土地依法流轉(zhuǎn)?!贝撕?,包括《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等在內(nèi)的一系列法律法規(guī)均對(duì)土地用途有明確規(guī)定。但實(shí)踐中仍然存在監(jiān)管不到位的問題,尤其是在城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)中,變相套取農(nóng)業(yè)用地甚至是基本農(nóng)田的現(xiàn)象相當(dāng)普遍,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)程中也存在引導(dǎo)不當(dāng)問題,致使土地“非糧化”“非農(nóng)化”問題有增無(wú)減。因此,必須樹立大農(nóng)業(yè)的理念,統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局,在此基礎(chǔ)上,加強(qiáng)對(duì)土地用途的管制,堅(jiān)持“農(nóng)地、農(nóng)用,糧田、糧用”的原則,確保糧食生產(chǎn)用地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量不降低;同時(shí)還要加強(qiáng)對(duì)違規(guī)用地、變相用地的處罰力度,增強(qiáng)執(zhí)紀(jì)、執(zhí)法能力,切實(shí)保障糧食生產(chǎn)用地不縮水。

        2.加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè),疏通“最后一公里”

        長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)滯后,尤其是農(nóng)田服務(wù)設(shè)施年久失修,農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力相當(dāng)薄弱,種糧“靠天收”、農(nóng)業(yè)“靠天吃飯”的局面沒有得到根本改變,是影響農(nóng)戶種糧收益和種糧積極性的直接障礙,也是影響國(guó)家糧食安全和農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的最大硬傷。為此,國(guó)家出臺(tái)了《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》。雖然近年來(lái)加大了投入力度,但與巨大的歷史欠賬相比,差距甚遠(yuǎn)。在僅有的投入中,大多都投向了大中型農(nóng)田水利設(shè)施,小型農(nóng)田水利作為田間地頭的“毛細(xì)血管”、農(nóng)田水利的“最后一公里”,無(wú)疑是一塊短板。因此,要加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè),疏通“最后一公里”,進(jìn)一步改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,為推動(dòng)糧食規(guī)?;?jīng)營(yíng)、機(jī)械化生產(chǎn)提供基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)能力“雙重”保障,最大限度地降低種糧成本和種糧風(fēng)險(xiǎn),增加農(nóng)戶種糧收益。

        3.對(duì)不同類型的農(nóng)戶分類指導(dǎo),發(fā)揮種糧主體的引領(lǐng)作用

        近年來(lái),在國(guó)家支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展的政策導(dǎo)向下,農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶如雨后春筍般地發(fā)展起來(lái)。但調(diào)查發(fā)現(xiàn),種糧主體多元化、普通農(nóng)戶兼業(yè)化的趨勢(shì)越來(lái)越明顯,土地“非糧化”和“非農(nóng)化”問題越來(lái)越突出。同時(shí),以農(nóng)為主的普通農(nóng)戶在糧食生產(chǎn)中的主體地位仍然沒變、中部地區(qū)在保障國(guó)家糧食安全方面的基礎(chǔ)性作用仍然沒變。因此,應(yīng)重視不同地區(qū)、不同類型農(nóng)戶間的差異,對(duì)不同類型的農(nóng)戶進(jìn)行分類指導(dǎo),發(fā)揮種糧主體在糧食生產(chǎn)方面的引領(lǐng)作用,引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體將流轉(zhuǎn)土地更多地用于種糧,尤其是糧食主產(chǎn)區(qū)。對(duì)于以農(nóng)為輔農(nóng)戶,要深化土地制度、戶籍制度等方面的改革,剝離制度背后的利益問題,為他們的“非農(nóng)化”徹底松綁,實(shí)現(xiàn)無(wú)條件市民化和無(wú)條件同城待遇,并為他們打開縱向流動(dòng)的通道,以推動(dòng)以農(nóng)為輔農(nóng)戶的徹底分化和戶籍人口的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

        4.重視對(duì)糧食生產(chǎn)的人才儲(chǔ)備和技術(shù)支持,著力解決“誰(shuí)來(lái)種糧”“如何種糧”問題endprint

        第一,加大對(duì)種糧主體從業(yè)技能方面的培訓(xùn)和糧食主產(chǎn)區(qū)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的投入,提高糧食從業(yè)者的業(yè)務(wù)能力和健康水平。第二,以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育為契機(jī),加大對(duì)種糧精英人才的培養(yǎng),發(fā)揮他們?cè)诩Z食生產(chǎn)方面的引領(lǐng)作用。第三,鼓勵(lì)外出務(wù)工人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),形成“大眾創(chuàng)業(yè)”的局面;鼓勵(lì)有志于農(nóng)村發(fā)展的成功人士到農(nóng)村去投資興業(yè),引導(dǎo)他們致力于糧食生產(chǎn)。第四,創(chuàng)新人才培育模式,在中高職院校和農(nóng)業(yè)類高校實(shí)施后備人才選拔和培養(yǎng)計(jì)劃,加大種糧后備人才儲(chǔ)備。第五,加大對(duì)種糧人才的資格認(rèn)定,通過(guò)技術(shù)等級(jí)評(píng)定和從業(yè)資格認(rèn)定,形成種糧人才的專業(yè)化和職業(yè)化,使種糧成為一份“體面”的工作,這是解決“誰(shuí)來(lái)種糧”問題的關(guān)鍵。另外,在大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的背景下,除了高校、科研院所、相關(guān)主管部門要加大對(duì)糧食生產(chǎn)各環(huán)節(jié)的技術(shù)供給,還要激發(fā)廣大種糧農(nóng)戶,尤其是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的科技創(chuàng)新熱情和科技創(chuàng)新活力,形成“萬(wàn)眾創(chuàng)新”的氛圍和多元化的技術(shù)供給渠道,為糧食生產(chǎn)提供技術(shù)保障,著力解決“如何種糧”問題。

        5.確保種糧農(nóng)戶的收益不低于當(dāng)?shù)仄渌r(nóng)戶的平均水平

        第一,加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化,促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。由于我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)低于常住人口城鎮(zhèn)化,2015年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)56%,而戶籍人口城鎮(zhèn)化率不足40%,推動(dòng)戶籍人口與常住人口同步城鎮(zhèn)化,使粘附在土地上的人口與土地徹底分離,促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng),提高種糧農(nóng)戶的規(guī)模收益。第二,構(gòu)建糧食社會(huì)化服務(wù)體系,降低糧食生產(chǎn)成本。構(gòu)建糧食社會(huì)化服務(wù)體系,不僅可以解決糧食生產(chǎn)勞動(dòng)力稀缺問題,還可以延長(zhǎng)糧食產(chǎn)業(yè)鏈,提升價(jià)值鏈,降低農(nóng)戶的種糧成本。應(yīng)采取政策扶持、稅費(fèi)優(yōu)惠、信貸支持等措施,以農(nóng)民專業(yè)合作社、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等為核心,發(fā)展主體多元、形式多樣的糧食生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)體系,最大限度地降低糧食生產(chǎn)成本,提高種糧農(nóng)戶的收入水平。第三,創(chuàng)新補(bǔ)貼方式,提高補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性,發(fā)揮補(bǔ)貼政策的導(dǎo)向作用。要補(bǔ)齊農(nóng)村在全面小康社會(huì)建設(shè)中這塊短板,拉長(zhǎng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化在“四化同步”發(fā)展中這條短腿,確保糧食作為農(nóng)業(yè)中“最不賺錢產(chǎn)業(yè)”的收益,必須統(tǒng)籌各種惠農(nóng)資金,創(chuàng)新補(bǔ)貼方式,加大“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”力度,提高補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性,將新增補(bǔ)貼向種糧農(nóng)戶傾斜,將獎(jiǎng)補(bǔ)資金向種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體傾斜,形成“產(chǎn)的越多,補(bǔ)的越多,獎(jiǎng)的更多”的政策導(dǎo)向,向“規(guī)模經(jīng)營(yíng)”要效益,切實(shí)增加種糧者的轉(zhuǎn)移性收入。第四,建立風(fēng)險(xiǎn)防御體系和災(zāi)害補(bǔ)償機(jī)制。由于糧食生產(chǎn)對(duì)自然條件的依賴較大,自然災(zāi)害的防御能力直接關(guān)系到種糧農(nóng)戶能否穩(wěn)產(chǎn)、增收。因此,要增強(qiáng)種糧農(nóng)戶的抗風(fēng)險(xiǎn)能力,將風(fēng)險(xiǎn)防御貫穿糧食生產(chǎn)全過(guò)程,并建立風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制、災(zāi)害補(bǔ)償機(jī)制和大災(zāi)保險(xiǎn)制度,最大限度地減少種糧農(nóng)戶的災(zāi)害損失,穩(wěn)定種糧收入。第五,建立糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間的利益平衡機(jī)制和種糧農(nóng)戶的收益保障制度。通過(guò)財(cái)政、稅收、價(jià)格等多種手段平衡糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間的利益關(guān)系;通過(guò)糧食收儲(chǔ)、價(jià)格支持等手段確保種糧農(nóng)戶的收益不低于當(dāng)?shù)仄渌r(nóng)戶的平均水平。

        注釋

        ①《中國(guó)土地流轉(zhuǎn)面積快速增長(zhǎng)》,中國(guó)產(chǎn)業(yè)信息網(wǎng),http://www.chyxx.com/industry/201509/344051.html,2015年9月14日。

        ②易小燕、陳印軍:《農(nóng)戶轉(zhuǎn)入耕地及其“非糧化”種植行為與規(guī)模的影響因素分析——基于浙江、河北兩省的農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)》,《中國(guó)農(nóng)村觀察》2010年第6期。

        ③包括安徽、江蘇、河南、浙江、廣東、陜西、四川、遼寧、內(nèi)蒙古、新疆等地區(qū)。

        ④目前各地家庭農(nóng)場(chǎng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一,認(rèn)定過(guò)程中還存在一些問題,因此,本文不將是否經(jīng)有關(guān)部門認(rèn)定的家庭農(nóng)場(chǎng)作為農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶的劃分依據(jù)。在本文中,農(nóng)場(chǎng)類農(nóng)戶指土地面積南方50畝及以上,北方100畝及以上,且收入主要來(lái)自農(nóng)業(yè)的種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體;以農(nóng)為主農(nóng)戶指土地面積南方50畝以下,北方100畝以下,且收入主要來(lái)自農(nóng)業(yè)的普通農(nóng)戶;以農(nóng)為輔農(nóng)戶指土地面積南方50畝以下,北方100畝以下,且收入主要來(lái)自非農(nóng)經(jīng)營(yíng)或就業(yè)的普通農(nóng)戶。

        ⑤將廣東、浙江、江蘇、遼寧劃為東部,安徽、河南、四川、陜西劃為中部,其余為西部。

        責(zé)任編輯:澍 文endprint

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