鄧劍偉　張　琰

(北京理工大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院　北京 100081；陸軍航空兵學(xué)院基礎(chǔ)部　北京 101123)

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如何提升政府的透明度：新加坡的做法和啟示

鄧劍偉張琰

(北京理工大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院北京 100081；陸軍航空兵學(xué)院基礎(chǔ)部北京 101123)

[關(guān)鍵詞]電子政務(wù)；政府透明度；公眾參與；經(jīng)驗(yàn)借鑒

[摘要]提升政府透明度是建設(shè)“服務(wù)型”政府的要求和目標(biāo)，有助于預(yù)防腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，提高公眾的參與程度和滿意度。新加坡是世界上政府透明度最高的國(guó)家之一，擁有一流的電子政務(wù)平臺(tái)以及最為清廉的公務(wù)員隊(duì)伍。我國(guó)與新加坡同處亞洲和儒家文化圈，都是后發(fā)展國(guó)家，新加坡的經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)借鑒。本文首先對(duì)政府透明度進(jìn)行了理論層面的研究，構(gòu)建了政府透明度理論分析框架。其次，以理論分析框架為指導(dǎo)，從政黨和執(zhí)政者、政策法規(guī)、社會(huì)文化、公眾的素質(zhì)和能力、平臺(tái)建設(shè)五個(gè)方面分析了新加坡提升政府透明度的做法。最后，文章總結(jié)了新加坡對(duì)我國(guó)建設(shè)透明政府的啟示，即完善信息公開法律，確保法律的執(zhí)行；培育社會(huì)文化，提供隱性支持；鼓勵(lì)公眾參與，提升參與能力；推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，豐富溝通參與渠道。

Abstract：Enhancing government transparency is the requirement and goal of building service oriented government, which can help prevent the phenomenon of corruption, improve the degree of public participation and satisfaction. Singapore is one of the countries with the highest government transparency in the world. It has a first-class e-government platform, as well as the most honest civil servant team. China and Singapore are located in the Confucian cultural cirde, and both are post-development countries, the experience of Singapore ia wothy of our reference and study. Firstly, this paper makes a theoretical analysis of government transparency, and constructs the theory framework of government transparency. Secondly, it analyzes the practice of improving the transparency of government in Singapore based on the theoretical framework. The practice includes five aspects: party and leader, the policy, the social culture, the quality and the ability of the public, and the platform construction. Finally, summarizing the experience of building a transparent government in China. That is to improve the information disclosure law, ensuring the implementation of the law; foster social culture to provide implicit support; encouraging public participation, improving participation ability; promoting the construction of e-government, enriching communication channels of participation.

引言

美國(guó)聯(lián)邦原最高法院法官路易斯·布蘭代斯(Luis Brandeis)曾經(jīng)說過：“陽(yáng)光是最好的防腐劑，路燈是最好的警察。”[1]。公開透明可以加強(qiáng)對(duì)政府的監(jiān)督，增進(jìn)政府與公眾之間的互動(dòng)，增強(qiáng)公眾對(duì)政府的信任感。20世紀(jì)90年代末，新加坡開始運(yùn)行新的國(guó)家信息化推進(jìn)機(jī)制，并逐步將電子信息技術(shù)引入政府機(jī)構(gòu)，用以提高政府工作效率，提升政府透明度。經(jīng)過10多年的發(fā)展，新加坡在電子政務(wù)、信息公開、清廉反腐等政府透明度建設(shè)領(lǐng)域取得了令人矚目的成就。例如，新加坡在全球經(jīng)濟(jì)論壇《2004—2005全球信息技術(shù)報(bào)告》中排名世界第一，連續(xù)五年在埃森哲《全球IT報(bào)告》中被評(píng)為全球三大最佳電子政府(即美國(guó)、新加坡、加拿大三國(guó))之一[2]。新加坡在透明國(guó)際組織開展的全球“清廉指數(shù)”排名中長(zhǎng)期居于前五的水平。中國(guó)和新加坡同處亞洲，同處儒家文化圈，都是后發(fā)展國(guó)家，學(xué)習(xí)和借鑒新加坡在提升政府透明度方面的做法和經(jīng)驗(yàn)，有助于推進(jìn)我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)，加快政府信息公開的進(jìn)程，提升政府的透明度，鼓勵(lì)公眾參與，樹立更加良好的政府形象。

一文獻(xiàn)回顧：從政府信息公開到政府透明度

把政府變成“玻璃缸里的金魚”是西方學(xué)者長(zhǎng)期以來(lái)追求的夢(mèng)想[3]。迄今為止，追求這一夢(mèng)想的過程主要經(jīng)歷了政務(wù)公開(狹義的政府信息公開)、政府信息公開和建設(shè)透明政府三個(gè)階段[4]。政府信息公開指的是國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)以及規(guī)章授權(quán)和委托的組織，在行使國(guó)家行政管理職權(quán)的過程中，通過法定形式和程序，主動(dòng)將政府信息向社會(huì)公眾或依申請(qǐng)而向特定的個(gè)人或組織公開的制度[5]。狹義上的政府信息公開指的是政務(wù)公開，即政府機(jī)構(gòu)公開其執(zhí)行行政事務(wù)的依據(jù)、程序和結(jié)果，屬于制度層面的公開。廣義的政府信息公開，除了政務(wù)公開，還包括政府掌握的、依法可以對(duì)外公開的信息。

推行電子政務(wù)和政府信息公開與電子信息技術(shù)的發(fā)展密切相關(guān)[6]。在電子信息技術(shù)的推動(dòng)下，電子政務(wù)、政府網(wǎng)站、網(wǎng)絡(luò)問政、政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)得以出現(xiàn)和發(fā)展，不但豐富了政府信息公開的內(nèi)容，擴(kuò)大了政府信息公開的范圍，拓展了政府信息公開的深度，還強(qiáng)化了社會(huì)大眾對(duì)政府信息公開的認(rèn)識(shí)和獲取政府信息的意愿。

政府信息公開不僅是一項(xiàng)政府改革，也是一個(gè)法律議題。周漢華、夏鎮(zhèn)平、肖桂林、萬(wàn)梅、王芳等學(xué)者介紹了美國(guó)、日本、英國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府信息公開的法律和制度*參見周漢華：《美國(guó)政府信息公開制度》，《環(huán)球法律評(píng)論》2002年第3期；夏鎮(zhèn)平：《英國(guó)中央政府政務(wù)公開的主要做法和經(jīng)驗(yàn)》，《中國(guó)行政管理》2006年第1期；肖桂林：《日本的政府信息公開制度》，《人大研究》2008年第2期；萬(wàn)梅：《美、英、日政府信息公開的法律救濟(jì)比較研究》，《法制與社會(huì)》2009年第17期。。章劍生、陳儀、 周漢華、毛驍驍、肖明等學(xué)者探討了《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》的制定背景、框架和主要內(nèi)容、法律依據(jù)、實(shí)施效果等方面的問題*參見章劍生：《知情權(quán)及其保障——以〈政府信息公開條例〉為例》，《中國(guó)法學(xué)》2008年第4期；陳儀：《政府信息公開為何屢遇“玻璃門”——評(píng)〈政府信息公開條例〉第一案》，《法學(xué)》2008年第7期；周漢華：《〈政府信息公開條例〉實(shí)施的問題與對(duì)策探討》，《中國(guó)行政管理》2009年第7期；毛驍驍：《論〈檔案法〉與〈政府信息公開條例〉的銜接問題——以WTO規(guī)則為視角》，《檔案學(xué)通訊》2010年第4期；肖明：《政府信息公開制度運(yùn)行狀態(tài)考察——基于2008年至2010年245份政府信息公開工作年度報(bào)告》，《法學(xué)》2011年第10期。。晉平、王錫鋅、鄭春燕等學(xué)者圍繞信息公開與國(guó)家秘密、信息公開與隱私保護(hù)等問題展開了論述*參見晉平等：《政府信息公開環(huán)境下公文標(biāo)密的缺憾與完善》，《檔案學(xué)研究》2009年第2期；王錫鋅：《政府信息公開語(yǔ)境中的“國(guó)家秘密”探討》，《政治與法律》2009年第3期；鄭春燕：《政府信息公開與國(guó)家秘密保護(hù)》，《中國(guó)法學(xué)》2014年第1期。。

大約從2000年開始，學(xué)界開始使用透明政府或政府透明度來(lái)表達(dá)促進(jìn)政府信息公開、改善政府治理水平和提升政府信任狀況的愿景。例如，學(xué)者希賓(Hibbing)和泰斯(Theiss)指出：“公眾對(duì)政府產(chǎn)生信任的前提是公眾相信政府是公平、公正和透明的。”[7]從政府信息公開到政府透明度，不僅僅是表達(dá)方式的轉(zhuǎn)變，還隱含著政府治理理念的轉(zhuǎn)變。追求透明度，意味著行政機(jī)構(gòu)將更加開放，行政流程將更加簡(jiǎn)潔，執(zhí)政方式將從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，透明度已經(jīng)成為影響和衡量政府治理水平的一個(gè)重要標(biāo)簽。“它不僅能夠協(xié)助政府治理，在公共決策者與公眾之間搭建溝通橋梁，還可以促進(jìn)公眾的外部監(jiān)督，強(qiáng)化公共問責(zé)，規(guī)避政府行政失范的發(fā)生?！盵8]政府透明度經(jīng)由以下四個(gè)渠道產(chǎn)生：政府積極傳播信息、政府公布相關(guān)材料、公眾集會(huì)和檢舉人揭發(fā)[9]。

圍繞政府透明度，學(xué)界主要開展了以下幾個(gè)方面的研究：(1)政府透明度的理論研究。劉江華探討了信息不對(duì)稱下的政府透明度，旨在發(fā)現(xiàn)是什么原因妨礙了政府提高透明度*參見劉江華：《政府透明度的經(jīng)濟(jì)學(xué)視角》，《財(cái)經(jīng)問題研究》2005年第9期。。張建和李瑜青比較和界定了政府透明度的概念，提出了政府透明度的保障機(jī)制*參見張建、李瑜青：《政府透明度：概念界定與保障機(jī)制》，《北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2015年第4期。。張建歸納和整理了政府透明度的理論視角和理論框架*參見張建：《論政府透明度研究的理論維度》，《求實(shí)》2015年第9期。。(2)政府透明度與政府信任的關(guān)系。于文軒基于2011年中國(guó)城市服務(wù)型政府調(diào)查，分析了政府透明度與政治信任的關(guān)系*參見于文軒：《政府透明度與政治信任：基于2011中國(guó)城市服務(wù)型政府調(diào)查的分析》，《中國(guó)行政管理》2013年第2期。。何玉和唐清亮基于2010年中國(guó)地級(jí)市電子政務(wù)調(diào)查數(shù)據(jù)，分析了公共服務(wù)、政府透明度與公眾對(duì)政府的信任三者間的關(guān)系*參見何玉、唐清亮：《公共服務(wù)、政府透明度與公眾對(duì)政府的信任:影響機(jī)理與經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，《華東經(jīng)濟(jì)管理》2012年第4期。。(3)政府透明度的評(píng)價(jià)研究。學(xué)者鄭燁等對(duì)西部某省縣級(jí)政府網(wǎng)站建設(shè)和政府透明度進(jìn)行了評(píng)價(jià)*參見鄭燁等：《政府網(wǎng)站建設(shè)對(duì)政府透明度影響的實(shí)證研究——來(lái)自西部某省縣級(jí)政府網(wǎng)站評(píng)價(jià)的證據(jù)》，《圖書情報(bào)知識(shí)》2013年第4期。。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所已經(jīng)連續(xù)多年對(duì)我國(guó)國(guó)務(wù)院部門、省及較大的市實(shí)施政府信息公開制度的情況和政府透明度進(jìn)行了數(shù)據(jù)收集、評(píng)價(jià)和比較。此外，林子英、謝磊分別對(duì)廣州市和寧波市政府透明度進(jìn)行了評(píng)價(jià)和分析*林子英：《政府透明度與公民知情權(quán)——廣州市政府政務(wù)公開現(xiàn)狀分析思考》，《中共山西省委黨校省直分校學(xué)報(bào)》2006年第5期；謝磊：《寧波政府透明度排名波動(dòng)原因剖析——基于政府透明度測(cè)評(píng)的考察》，《寧波經(jīng)濟(jì)(三江論壇)》2014年第12期。。

綜上所述，政府透明度研究是對(duì)政府信息公開研究的繼承和發(fā)展，是政府改革研究的重點(diǎn)領(lǐng)域。現(xiàn)有的研究以理論研究為主，以個(gè)案為對(duì)象的實(shí)證研究較為缺乏。本文將以新加坡為例，借鑒前人關(guān)于新加坡信息化建設(shè)、政府信息公開、政府治理等方面的研究，基于構(gòu)建的政府透明度理論框架，分析新加坡提高政府透明度的做法，并提出對(duì)我國(guó)的啟示。

二政府透明度：一個(gè)理論框架

政府透明度指的是，“政府政策制定和執(zhí)行的過程和結(jié)果相關(guān)信息的可獲得性，即在多大程度上政府是透明的，可以從政府信息可被公眾接觸的深度和廣度以及政府對(duì)公民對(duì)公開政府信息要求的回應(yīng)性兩個(gè)層面進(jìn)行測(cè)度[10]。韋伯(Weber)將政府透明度分解為明晰度、問責(zé)度、精確度、可訪問度和真實(shí)度等一系列屬性，視其為“善治”(Good Governance)的一個(gè)重要組成部分[11]。綜上所述，政府透明度的核心在于信息的公開透明，由此避免利益相關(guān)者間信息不對(duì)稱現(xiàn)象的發(fā)生。

既然政府透明度如此重要，那么如何提高政府透明度呢？艾伯特(Albert)認(rèn)為，政府透明度是內(nèi)外部各種因素共同作用的產(chǎn)物。這些因素大體上可以分為推力因素(Push Factors)和拉力因素(Pull Factors)兩類，其中推力因素是政府網(wǎng)站等電子政務(wù)平臺(tái)的建設(shè)為提升政府透明度提供了物質(zhì)保障；拉力因素是為公眾提供他們需要的某些信息能夠提升政府形象，強(qiáng)化政府的合法性[12]。

提升政府透明度，離不開政黨和執(zhí)政者的支持。政府的政策和行為在很大程度上體現(xiàn)了政黨的執(zhí)政方針和執(zhí)政者的意志。選民在對(duì)政黨評(píng)價(jià)的過程中，如果覺得政黨的信息公開透明、準(zhǔn)確可靠，就會(huì)選舉該政黨作為執(zhí)政黨，組閣成立政府。與此同時(shí)，執(zhí)政者的執(zhí)政風(fēng)格、個(gè)人偏好、處事風(fēng)格等也會(huì)影響政府的透明程度。

提升政府透明度，離不開政策法規(guī)的保障?？v觀西方發(fā)達(dá)國(guó)家，它們十分注重信息公開政策法規(guī)建設(shè)，從而將政府透明度保持在相對(duì)較高的水平。例如，瑞典是世界上最早通過立法賦予公眾獲取政府信息權(quán)利的國(guó)家，《出版自由法》和《保密法》共同構(gòu)成了瑞典政務(wù)公開制度的憲法和法律基礎(chǔ)[13]。2001年4月，日本依照《信息公開法》施行了信息公開制度，在強(qiáng)化國(guó)民知情權(quán)的同時(shí)，通過地方自治體主動(dòng)公開信息、自行承擔(dān)說明解釋的責(zé)任，使當(dāng)?shù)鼐用竦靡詤⑴c政策制定及政策評(píng)價(jià)，地方行政體制也開始接受作為公共服務(wù)享用者——當(dāng)?shù)鼐用竦囊庖姾陀^點(diǎn)[14]。

提升政府透明度，與所處的文化環(huán)境密切相關(guān)。在政府內(nèi)部，只有領(lǐng)導(dǎo)重視，工作人員積極參與，信息公開建設(shè)才能夠順利開展，并上升為政府文化。與此同時(shí)，社會(huì)大眾對(duì)政府透明度的認(rèn)識(shí)也極其重要，只有當(dāng)社會(huì)大眾意識(shí)到建設(shè)透明政府的重要性和意義，才會(huì)給予支持，并積極參與，形成公開透明的社會(huì)文化。

提升政府透明度，需要公眾具備一定的素質(zhì)和能力。電子政務(wù)是一個(gè)新鮮事物，采用了先進(jìn)的信息通信技術(shù)，在為公眾提供便利的同時(shí)，也對(duì)參與者的素質(zhì)和能力提出了要求。例如，需要公眾具備一定的計(jì)算機(jī)操作技術(shù)，需要公眾具備一定的表達(dá)和溝通能力，需要公眾具備相應(yīng)的法律意識(shí)和自我約束的能力等等。

提升政府透明度，需要一定的平臺(tái)作為媒介。不論是政府對(duì)外發(fā)布信息，還是公眾參政議政、發(fā)表觀點(diǎn)、表達(dá)需求都需要通過一定的平臺(tái)和渠道。近年來(lái)，各國(guó)政府一直在致力于通過使用電子信息技術(shù)，建設(shè)政務(wù)公開和公眾參與平臺(tái)來(lái)提高政府機(jī)構(gòu)的公開性、透明度，以鼓勵(lì)公眾參與，減少腐敗。其中最典型的代表就是電子政務(wù)的推行，這在很大程度上實(shí)現(xiàn)了更加廣泛和全面的信息公開，增強(qiáng)了政府的透明度[15]。除了政府網(wǎng)站之外，常見的平臺(tái)還包括政府熱線、電子議政廳、微博、網(wǎng)絡(luò)社區(qū)等等。

提升政府透明度，涉及眾多利益相關(guān)者，需要社會(huì)各界的積極參與。其中，政府是改革的主體，公眾和社會(huì)組織是重要的參與者。此外，他們還與新聞媒體一道對(duì)政府行為和政府信息起監(jiān)督作用。與此同時(shí)，公眾滿意度應(yīng)該是政府透明度最根本的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

綜上所述，本文將以信息公開為核心，從政黨和執(zhí)政者、政策法規(guī)、社會(huì)文化、公眾的素質(zhì)和能力、平臺(tái)建設(shè)五個(gè)方面構(gòu)建政府透明度分析框架(見圖1)，用以介紹新加坡提升政府透明度的實(shí)踐，分析新加坡政府、社會(huì)組織、新聞媒體、公眾等利益相關(guān)者在其中所發(fā)揮的作用。

圖1　政府透明度的理論分析框架

三新加坡提升政府透明度的做法

這一部分將按照上文構(gòu)建的理論分析框架，介紹和分析新加坡提升政府透明度的做法，為總結(jié)其成功經(jīng)驗(yàn)做鋪墊。

(一)培育開放的政黨和親民的領(lǐng)導(dǎo)者

新加坡政府認(rèn)為，政府公共信息必須及時(shí)公開，保障人民群眾的知情權(quán)[16]。在政府信息公開的過程中，人民行動(dòng)黨和歷任國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)揮了重要的作用。

自建國(guó)以來(lái)，人民行動(dòng)黨就一直致力于把自己打造成為一個(gè)開放的政黨。根據(jù)規(guī)定，國(guó)會(huì)議員每周都必須空出一個(gè)晚上作為選民接待日，用來(lái)接待選區(qū)內(nèi)的選民，聽取他們反映各種問題。議員對(duì)選民接待活動(dòng)和選民反映的問題高度重視，他們會(huì)盡量當(dāng)場(chǎng)回答和解決選民的問題，或提交給有關(guān)部門，并督促在最短的時(shí)間內(nèi)予以解決；對(duì)于沒有政策規(guī)定和依據(jù)的問題，他們會(huì)及時(shí)向國(guó)會(huì)和政府反映，并對(duì)選民做好解釋和寬慰的工作。議員還會(huì)不定時(shí)地到選民家中走訪，收集民情民意。與此同時(shí)，公眾可以很容易地找到議員的簡(jiǎn)歷和聯(lián)系方式，包括住址、郵件、辦公電話、Facebook賬號(hào)等，方便隨時(shí)隨地進(jìn)行交流。

從李光耀到吳作棟，再到現(xiàn)任總理李顯龍，新加坡領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格整體上變得越來(lái)越親民，越來(lái)越有親和力。如果說李光耀的親民主要表現(xiàn)在一系列惠民政策上，吳作棟的親民則內(nèi)化為其人格魅力和處事風(fēng)格。他強(qiáng)調(diào)協(xié)商，給國(guó)民比較自由的空間，鼓勵(lì)人們使用“正確管道”提出意見。李顯龍雖然繼承了其父李光耀強(qiáng)硬的作風(fēng)和領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格，但也在親民上下足了功夫。每逢節(jié)假日，他都會(huì)現(xiàn)身與國(guó)民共同慶祝。每當(dāng)高校、社會(huì)組織要舉行重大活動(dòng)或慶典邀請(qǐng)總理參加時(shí)，只要時(shí)間允許，他大都樂于前往。與此同時(shí)，總統(tǒng)府每年也會(huì)在重大節(jié)日對(duì)外開放。

(二)出臺(tái)促進(jìn)信息公開的政策法規(guī)

自1965年取得國(guó)家獨(dú)立以來(lái)，新加坡政府出臺(tái)了一系列完整的政策法規(guī)，大力發(fā)展信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)國(guó)家信息化和電子政務(wù)進(jìn)程。這些政策法規(guī)，大體上可以分為兩類。

第一類是與信息公開相關(guān)的法律。例如，1998年6月，新加坡國(guó)會(huì)通過了《電子交易法》，用以促進(jìn)電子商業(yè)發(fā)展，規(guī)范電子交易行為，推動(dòng)國(guó)家和政府的信息化。之后，新加坡政府又相繼出臺(tái)了《電子交易執(zhí)法指南》《電子證書指南》《新加坡電子交易(認(rèn)證機(jī)構(gòu))規(guī)則》等配套法規(guī)。此外，新加坡還制定和頒布了《信息公開法》，對(duì)政府機(jī)構(gòu)信息公開的范圍和內(nèi)容、公眾申請(qǐng)信息公開的流程和方式等內(nèi)容作了說明。

第二類是政府信息化發(fā)展計(jì)劃。這是與國(guó)家信息化發(fā)展計(jì)劃相配套的。1980—1999年，新加坡推行的是《國(guó)內(nèi)服務(wù)計(jì)算機(jī)化項(xiàng)目》，旨在通過電子信息技術(shù)創(chuàng)新為公眾提供一站式、不間斷(One Step, No Stop)的公共服務(wù)；2000—2003年，新加坡推行了《電子政務(wù)行動(dòng)計(jì)劃I》，2003—2006推行了《電子政務(wù)行動(dòng)計(jì)劃II》，以整合跨部門的服務(wù)，鼓勵(lì)市民通過電子協(xié)商提供意見，為政策審查過程做出貢獻(xiàn)；2010年，新加坡頒布了《無(wú)縫隙政府2010計(jì)劃》，這是《智慧國(guó)2015計(jì)劃》的一個(gè)重要組成部分，計(jì)劃推出以來(lái)，新加坡政府已經(jīng)推行了1600多項(xiàng)電子政務(wù)服務(wù)[17]。2014年底，新加坡又推行了《智慧國(guó)2025計(jì)劃》，旨在建設(shè)覆蓋全島的大數(shù)據(jù)收集和處理的網(wǎng)絡(luò)，為國(guó)民提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

(三)培育參與和公開的社會(huì)文化

新加坡社會(huì)的參與文化主要表現(xiàn)在社區(qū)治理、腐敗防治等方面。新加坡對(duì)社區(qū)實(shí)行政府引導(dǎo)與社區(qū)自治相結(jié)合的模式，積極培養(yǎng)社區(qū)居民的參與意識(shí)和參與能力，形成了由政府倡導(dǎo)并推動(dòng)、基層組織為主導(dǎo)、基層領(lǐng)袖為骨干、義工為基礎(chǔ)、民眾廣泛參與的社區(qū)工作格局[18]。此外，社區(qū)還活躍著眾多自愿組織和社會(huì)團(tuán)體，廣泛開展志愿活動(dòng)，幫助弱勢(shì)群體，培育社區(qū)歸屬感[19]。通過組織間的分工與合作，新加坡居民真正參與和融入所生活的社區(qū)治理之中。

新加坡防治腐敗的成功離不開公眾的參與，防治腐敗的一系列舉措也強(qiáng)化了公眾的參與意識(shí)。例如，為了加大對(duì)腐敗現(xiàn)象的查處力度，增強(qiáng)公眾對(duì)國(guó)家反腐的決心，鼓勵(lì)公眾參與，新加坡政府推行行為跟蹤制度。所謂行為跟蹤制度，指的是貪污調(diào)查局在對(duì)公務(wù)員進(jìn)行調(diào)查的同時(shí)，還可以派人暗中觀察他們的日常行為，或在接到舉報(bào)后，派人對(duì)被舉報(bào)人進(jìn)行監(jiān)督。這一制度不僅加大了對(duì)公務(wù)員的震懾力度，也使得一部分公眾真正參與到查處腐敗行為的行動(dòng)中來(lái)，激發(fā)了公眾參與的欲望。與此同時(shí)，新加坡政府還積極鼓勵(lì)新聞媒體參與腐敗現(xiàn)象和腐敗行為的揭露。

新加坡政府還十分注重培育公開的社會(huì)文化，這主要表現(xiàn)在公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和對(duì)政府與新聞媒體的合作兩個(gè)方面。新加坡政府要求每一位公務(wù)員在上任之初都要填寫財(cái)產(chǎn)清單，到法院設(shè)置的公證處接受審查并由指定的宣誓官簽名。任職之后，公務(wù)員還必須在每年的7月1日對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行申報(bào)。申報(bào)的內(nèi)容包括自己所擁有的股票、房地產(chǎn)、存款和其他方面所獲得的利息收入等，還包括配偶和依靠他撫養(yǎng)的子女名下的產(chǎn)業(yè)和投資，幾乎所有的東西都需要申報(bào)。家庭財(cái)產(chǎn)如有變動(dòng)，應(yīng)填寫變動(dòng)財(cái)產(chǎn)申報(bào)清單，寫明變動(dòng)原因，替換原來(lái)的財(cái)產(chǎn)清單[20]。不僅有錢的時(shí)候要申報(bào)，沒錢的時(shí)候也要申報(bào)。

新加坡對(duì)新聞媒體的管控較為嚴(yán)密，將新聞報(bào)道權(quán)牢牢地控制在自己的手里，但這并不影響新聞媒體在人們心目中的公信力。在南洋理工大學(xué)一份關(guān)于新加坡的受眾調(diào)查中，新加坡受眾有七成多將近八成都完全相信本國(guó)媒體[21]，這一比例甚至高于一些新聞媒體與政府相對(duì)抗的國(guó)家。根源在于新加坡政府與新聞媒體建立起了合作的關(guān)系，彼此信任。政府確保政策制定和執(zhí)行的公開透明，并把相關(guān)信息傳達(dá)給新聞媒體；新聞媒體基于對(duì)政府的信任，協(xié)助政府解釋、宣傳政策，引導(dǎo)輿論。這樣公眾既能夠較為詳實(shí)地了解政府的相關(guān)信息，也能和政府共建一個(gè)公開的社會(huì)環(huán)境。

(四)提升公眾的素質(zhì)和能力

新加坡成立之初，國(guó)民的受教育程度很低，很難參與到政府事務(wù)之中。為此，新加坡政府通過以下措施來(lái)改革教育管理體制和教育模式，提升國(guó)民的素質(zhì)和參與能力。

首先，搭建完整的教育體系，打造世界名校。從幼兒園到高校，新加坡政府為國(guó)民搭建起了完整的教育體系。新加坡現(xiàn)有188所小學(xué)、147所中學(xué)、14所初級(jí)學(xué)院、4所大學(xué)先修中心、5所理工學(xué)院和4所大學(xué)[22]。此外，新加坡政府還設(shè)有額度豐厚的獎(jiǎng)學(xué)金資助學(xué)生到世界頂級(jí)學(xué)府深造?，F(xiàn)有的教育體系，完全可以滿足本國(guó)居民不同層次的教育需求，足以確保絕大多數(shù)新加坡國(guó)民獲得長(zhǎng)年限、高水平的教育。

其次，因材施教，分類教育。新加坡的學(xué)生從小學(xué)開始就要參加一系列考試，并根據(jù)考試成績(jī)選擇下一階段的學(xué)校和教育方式。通過不斷地選拔和分類，新加坡不僅為社會(huì)提供了各類人才，有的從事科學(xué)研究，有的從事技術(shù)工作，有的從事文員工作等等，而且確保不同愛好和能力的學(xué)生都能夠得到專業(yè)而系統(tǒng)的教育，較好地避免了成績(jī)不好的學(xué)生過早輟學(xué)的問題。

通過以上舉措，新加坡國(guó)民的教育水平得到顯著提升。當(dāng)前，新加坡初級(jí)教育的入學(xué)率已經(jīng)達(dá)到100%，人均受教育年限在2011年達(dá)到12.7年。在2007年，新加坡整體教育質(zhì)量排名全球第四，其中科學(xué)技術(shù)教育排名全球第一，數(shù)學(xué)教育排名全球第二[23]。新一代的新加坡國(guó)民，希望更多地參與到政府事務(wù)之中，希望與政府進(jìn)行更多的對(duì)話，這些都督促政府變得更加透明和開放。

(五)打造信息公開和對(duì)話的平臺(tái)

政府推行電子政務(wù)，提升透明度，都需要一定的平臺(tái)。新加坡以政府網(wǎng)站為基礎(chǔ)，打造了一整套信息公開和與公眾對(duì)話的平臺(tái)。

首先，不斷完善政府網(wǎng)站。新加坡政府網(wǎng)站建設(shè)以公眾的需求為中心，接受公眾的監(jiān)督[24]。2010年5月，新加坡推出了全新的政府網(wǎng)站*參見新加坡政府網(wǎng)站，http://www.gov.sg，在布局和功能等方面都做了很大的改進(jìn)。為了更好地滿足不同訪客的需求，新加坡將政府網(wǎng)站劃分為政務(wù)信息、市民信息、企業(yè)信息、外國(guó)人信息四大板塊，提供分類的信息和服務(wù)，以方便訪客便捷使用和快速獲取信息。在功能上，由信息傳播平臺(tái)進(jìn)化為“一站式”綜合服務(wù)平臺(tái)。在政府服務(wù)技術(shù)框架(Service-Wide Technical Architecture, SWTA)的支持下，公眾和企業(yè)通過新加坡政府網(wǎng)站訪問不同部門，獲取一系列服務(wù)，辦理相關(guān)業(yè)務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)“多個(gè)部門，一個(gè)政府”。與此同時(shí)，自2003年3月起，凡新加坡國(guó)民和永久居民都可以申請(qǐng)一個(gè)“電子交易密碼”(SingPass)，這是公民獲得不同政府部門網(wǎng)上服務(wù)的通用密碼，用戶通過網(wǎng)絡(luò)辦理各項(xiàng)業(yè)務(wù)，只要記住這一個(gè)密碼，就可以從不同部門得到不同服務(wù)[25]。

其次，建設(shè)電子議政平臺(tái)。1994年，新加坡成立了第一個(gè)非政府網(wǎng)站(社會(huì)文化網(wǎng))，用于公眾在線交流政治問題和熱點(diǎn)事件。此后，人民行動(dòng)黨建立了一個(gè)專門針對(duì)青年行動(dòng)黨成員的網(wǎng)站，賦予他們討論人民行動(dòng)黨政策和相關(guān)問題的權(quán)力。在 2001年大選前，所有主要政黨都建立了自己的網(wǎng)站[26]。

再次，成立民意反饋組織。其中最典型的代表是“民情聯(lián)系組”，該組織的前身是“民意處理組”，這是新加坡政府主動(dòng)收集民意的組織，也是一個(gè)面向公眾的投訴信箱。與此同時(shí)，為了鼓勵(lì)公民反饋，新加坡政府還成立了“反饋小組”。在那里對(duì)特定問題感興趣的公眾可以聚集在一起討論問題，并反饋給政府?！斗答佅ⅰ冯s志會(huì)收集和整理每一季度“反饋小組”活動(dòng)的信息，并向公眾發(fā)布[27]。

最后，成立“演說角”。2000年9月，新加坡在芳林公園設(shè)立了“演說角”(Speakers’ Corner)，允許公眾在此發(fā)表演說，對(duì)社會(huì)問題和現(xiàn)象進(jìn)行評(píng)論。2008年9月，新加坡政府進(jìn)一步允許本國(guó)公民在此舉行游行示威活動(dòng)。

四新加坡提升政府透明度的啟示

從新加坡提升政府透明度的做法和實(shí)踐中，我們可以得出以下啟示：一是完善信息公開法律，確保法律的執(zhí)行；二是培育社會(huì)文化，提供隱性支持；三是鼓勵(lì)公眾參與，提升參與能力；四是推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，豐富溝通參與渠道。

(一)完善信息公開法律，確保法律的執(zhí)行

新加坡圍繞電子政務(wù)制定了一系列法律，并通過嚴(yán)格的執(zhí)法和處罰手段，很好地執(zhí)行了相關(guān)法律。中國(guó)于2007年4月頒布了《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》，但這僅僅是一部行政法規(guī)，還沒有上升到法律的層面，其他與信息公開相關(guān)的法律法規(guī)還包括《中國(guó)人民共和國(guó)行政許可法》《中華人民共和國(guó)電子簽名法》。在今后，需要進(jìn)一步加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)，加快出臺(tái)《信息公開法》，同時(shí)輔之以《電子商務(wù)法》《隱私法》《檔案法》等。與此同時(shí)，強(qiáng)化法律法規(guī)的執(zhí)行，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的宣傳，真正做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，確保信息公開落到實(shí)處。

(二)培育社會(huì)文化，提供隱性支持

當(dāng)前，我國(guó)許多社會(huì)問題的根源在于信仰匱乏和社會(huì)文化缺失。為了進(jìn)一步提升政府透明度，我國(guó)需要著力培育以下社會(huì)文化，為政務(wù)公開提供隱性支持：一是誠(chéng)信的文化，加強(qiáng)政府與公眾之間，以及公眾之間的信任感，只有彼此信任，政府才會(huì)愿意對(duì)外公開信息，公眾也才會(huì)相信政府提供的信息和發(fā)表的言論，才會(huì)愿意參加政府活動(dòng)。二是公開的文化，及時(shí)公開政府信息，接受公眾的監(jiān)督，將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里，打造“陽(yáng)光政府”，避免以“政府機(jī)密”為借口封閉信息。與此同時(shí)，也要做好信息安全方面的保護(hù)工作。三是參與的文化，鼓勵(lì)公眾和社會(huì)政治積極參與政府治理，擴(kuò)充治理主體，提高決策的科學(xué)性。

(三)培育公眾素質(zhì)，提升參與能力

我國(guó)政府不僅需要加強(qiáng)自身建設(shè)，也需要加強(qiáng)對(duì)公眾的教育，培育公眾的素質(zhì)，提升他們的參與能力。第一，大力發(fā)展教育事業(yè)，特別需要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村地區(qū)和落后地區(qū)的教育投入，縮小教育的非均等化現(xiàn)象；確保義務(wù)教育政策的推行，保證絕大多數(shù)公眾都能夠接受基本教育，具備基本的素質(zhì)。第二，加強(qiáng)對(duì)公民基本素質(zhì)的培訓(xùn)，例如計(jì)算機(jī)能力的培訓(xùn)，相關(guān)法律法規(guī)的培訓(xùn)等等。

(四)推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，豐富溝通參與渠道

第一，加強(qiáng)政府網(wǎng)站建設(shè)，豐富政務(wù)公開的內(nèi)容，強(qiáng)化政府對(duì)政府、政府對(duì)企業(yè)、政府對(duì)公務(wù)員、政府對(duì)公眾的信息化服務(wù)，增加網(wǎng)上辦理的內(nèi)容，減少審批環(huán)節(jié)。第二，充分發(fā)揮人大代表和政協(xié)代表的作用，一方面積極宣傳政府的政策，另一方面聽取公眾心聲，形成議案，提交相關(guān)部門。第三，發(fā)揮新聞媒體的作用，加強(qiáng)對(duì)政府行為的監(jiān)督，及時(shí)報(bào)道社會(huì)動(dòng)態(tài)，向公眾提供相關(guān)信息。四是重視并發(fā)揮諸如微博、社區(qū)、朋友圈等媒介的作用，嘗試設(shè)立電子議政廳，進(jìn)一步完善聽證制度。

【注釋】

[1]《應(yīng)松年：從六方面重點(diǎn)建設(shè)法治政府》，光明網(wǎng), 2014年10月31日，http://news.gmw.cn/2014-10/31/content_13705555.htm

[2] 蔣力群：《新加坡政府信息化成功的四大核心因素》，《電子政務(wù)》2006年第8期。

[3] 朱榮：《國(guó)家審計(jì)提升政府透明度的實(shí)證研究——來(lái)自省級(jí)面板數(shù)據(jù)的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，《審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究》2014年第3期。

[4] 嚴(yán)榮：《從政府信息公開到透明政府》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第1期。

[5] 中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院：《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第492號(hào)，2007年4月5日。

[6] 胡小明：《從政府信息公開到政府?dāng)?shù)據(jù)開放》，《行政管理改革》2015年第8期；朱芊霖：《電子政務(wù)背景下政府信息公開面臨的挑戰(zhàn)》，《經(jīng)營(yíng)管理者》2015年第23期。

[7][8][11] 鄭燁、劉偉：《政府網(wǎng)站建設(shè)會(huì)影響政府透明度嗎？——來(lái)自西部某省縣級(jí)政府網(wǎng)站評(píng)價(jià)的證據(jù)》，《第六屆珞珈國(guó)是論壇論文集》,2012年，第101-111頁(yè)，第101-102頁(yè)，第102頁(yè)。

[9] Suzanne J. Piotrowski, Gregg G. Van Ryzin，“Citizen Attitudes Toward Transparency in Local Government”，TheAmericanReviewofPublicAdministration,Vol.37,No.3,2007,pp.306-323.

[10] 參見于文軒《政府透明度與政治信任：基于2011年中國(guó)城市服務(wù)型政府調(diào)查的分析》，《中國(guó)行政管理》2013年第2期。

[12] Albert J. Meijer，“Introduction to the Special Issue on Government Transparency”，InternationalReviewofAdministrativeSciences, Vol.78, No.1, 2012, pp.3-9.

[13] 朱峰：《中外政務(wù)公開差異比較及國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒》，《山東經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略研究》2006年第4期。

[14] 〈日〉鶴光太郎：《政府的透明度：改變國(guó)家“形態(tài)”的突破口》，《開放導(dǎo)報(bào)》2003年第10期。

[15] John C. Bertot, Paul T. Jaeger, Justin M. Grimes，“Using ICTs to Create a Culture of Transparency: E-government and Social Media as Openness and Anti-corruption Tools for Societies”，GovernmentInformationQuarterly, Vol.27, 2010,pp.264-271.

[16] 覃敏?。骸缎录悠抡畽C(jī)制建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)——基于公共政策分析的視角》，《行政論壇》2008年第6期。

[17][24] 夏寶君：《新加坡政府網(wǎng)絡(luò)信息傳播平臺(tái)建設(shè)的策略與啟示》，《東南亞研究》2011年第3期。

[18] 張春楓：《新加坡社區(qū)管理服務(wù)的啟示》，湖南民政網(wǎng)站,2012-12-04，http://hunan.mca.gov.cn/article/zxsd/201212/20121200386557.shtml

[19] 孫楊杰、鄧劍偉：《新加坡社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)及其啟示》，《福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第2期。

[20] 陳江生：《以漸進(jìn)方式推進(jìn)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)公開制度》，《深圳特區(qū)報(bào)》,2013年2月26日，http://sztqb. sznews.com/html/2013-02/26/content_2386539.htm

[21][26] 張黨瓊：《論新加坡政府的輿論經(jīng)營(yíng)之道》，《保山學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第1期。

[22] 《解讀新加坡的精英教育模式》，滴答網(wǎng),2011-11-19，http://studyabroad.tigtag.com/introduction/86962.

shtml

[23] N. C. Saxena，VirtuousCycles:TheSingaporePublicServiceandNationalDevelopment，Ministry of Foreign Affairs Singapore, 2011, pp.1-2.

[25] 勇全：《新加坡電子商務(wù)發(fā)展分析》，中國(guó)電子商務(wù)研究中心, 2009年8月11日，http://b2b.toocle.com/detail-4734222.html

[27] Krishnamurthy Sriramesh, Milagros Rivera-Sanchez，“E-government in a corporatist, communitarian society: the case of Singapore”，NewMedia&Society,Vol.8,No.5,2006,pp.707-730.

【責(zé)任編輯：代帆】

How to Improve Government Transparency: Singapore’s Approach and Expiration

Deng Jianwei & Zhang Yan

(School of Management and Economics, Beijing Institute of Technology, Beijing 100081,China;Army Aviation Institute of PLA, Beijing 101123,China)

Keywords:E-government; Government Transparency; Public Participation; Experience and Reference

[收稿日期]2015-08-29

[作者簡(jiǎn)介]鄧劍偉，北京理工大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師；張琰，陸軍航空兵學(xué)院基礎(chǔ)部政治與人文教研室助教。

[基金項(xiàng)目]北京理工大學(xué)青年教師學(xué)術(shù)啟動(dòng)計(jì)劃(3210012261598)。

[中圖分類號(hào)]D733.93

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1008-6099(2016)02-0049-08