左詩(shī)婕

摘 要：本文分析了我國(guó)行政管理支出占財(cái)政支出與GDP的比例，并且對(duì)于相關(guān)比例進(jìn)行了歷史對(duì)比與國(guó)際對(duì)比。從雙重結(jié)構(gòu)探討了GDP增長(zhǎng)的兩個(gè)層面，分析我國(guó)該指出比例較高的原因，并且提出了相關(guān)策略。

關(guān)鍵詞：行政管理；支出比例；分析總量；控制

一、對(duì)政府行政管理支出計(jì)量

行政管理支出由政府所承擔(dān)的行政功能而引起。政府行政管理功能可以從廣義和狹義兩個(gè)角度進(jìn)行界定。廣義的政府行政管理功能主要包括四個(gè)方而內(nèi)容：1維護(hù)法律和秩序，保證公平與正義。2保衛(wèi)國(guó)家的安寧，保證人身自由與財(cái)產(chǎn)安全。3保證國(guó)防安全。4致力于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以追求公共利益為日標(biāo)，提高社會(huì)福利。依據(jù)國(guó)際貨幣基金組織（IMF）統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，這些功能被劃分為14個(gè)類別：一般公共服務(wù)，國(guó)際事務(wù)和服務(wù)，社會(huì)治安事務(wù)，教育事務(wù)和服務(wù)，衛(wèi)生保健和服務(wù)，社會(huì)保險(xiǎn)福利事務(wù)和服務(wù)_住房及社會(huì)設(shè)施事務(wù)和服務(wù)，娛樂(lè)、文化及宗教事務(wù)和服務(wù)，燃料及能源事務(wù)和服務(wù)，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)及狩獵業(yè)的事務(wù)和服務(wù)，采礦、制造等事務(wù)和服務(wù)，運(yùn)輸?shù)仁聞?wù)和服務(wù)，其他經(jīng)濟(jì)事務(wù)和服務(wù)，不在上述各類的其他事務(wù)和服務(wù)。而狹義的政府行政管理功能則主要由上述第一和第三個(gè)類別的內(nèi)容構(gòu)成。其中，一般公共服務(wù)包括：行政和立法機(jī)構(gòu)，金融和財(cái)政事務(wù)，非援外的外事事務(wù)，對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助，基礎(chǔ)科研的事務(wù)和服務(wù)，一般服務(wù)，未另行分類的一般公共服務(wù)；社會(huì)治安事務(wù)主要包括：警察和防火，法院，監(jiān)獄管理和經(jīng)營(yíng)，未另行分類的社會(huì)治安事務(wù)。

現(xiàn)代意義上的政府功能己經(jīng)完全不同于傳統(tǒng)意義上的政府職能，政府不再是僅作為政權(quán)維持機(jī)構(gòu)而存在，除了維持國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)外，政府部門(mén)還必須解決由于市場(chǎng)機(jī)制本身的不足所引起的外部化效應(yīng)和公共需求無(wú)法滿足的問(wèn)題。因此，政府部門(mén)除了把一部分財(cái)力用于維持國(guó)家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)之外，還需要將更多的財(cái)力用于滿足公共需求的各種有助于社會(huì)福利提升的事業(yè)上。因此，一個(gè)國(guó)家的政府職能范圍及其財(cái)政支出狀況，通常與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)狀況有關(guān)。如果從政府職能所涉及的全部領(lǐng)域及其財(cái)政支出分析政府行政管理的效率，顯然既非常困難又缺乏實(shí)際意義。因此，評(píng)價(jià)政府行政支出的合理性，應(yīng)當(dāng)從政府維持國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)這個(gè)角度進(jìn)行判斷。

二、我國(guó)行政管理支出相對(duì)比例

關(guān)于我國(guó)行政管理支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，理論界普遍認(rèn)為行政管理支出占財(cái)政支出的比例偏大，應(yīng)當(dāng)采取措施加以控制。事實(shí)上，本文的數(shù)據(jù)和圖表分析也基本支持這種觀點(diǎn)，而且從實(shí)證角度證明了瓦格納法則的正確性。關(guān)于比例偏大的成因，除了有些學(xué)者提到的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、市場(chǎng)交易關(guān)系復(fù)雜、官員是“經(jīng)濟(jì)人”而追求預(yù)算規(guī)模最大化、行政組織層次較多和機(jī)構(gòu)臃腫、行政工作的壟斷性、委托一代理信息不對(duì)稱、預(yù)算監(jiān)督不力、腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重等因素外，本文認(rèn)為還有以卜兩個(gè)因素。

首先就是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變過(guò)程中所形成的一些行政管理組織在結(jié)構(gòu)上的“雙重性”特征。魚(yú)然現(xiàn)階段我國(guó)己經(jīng)建立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但是原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制卜的一些政府職能并沒(méi)有完全隨之消失。這就使行政管理支出中必須承擔(dān)這樣一些職能的開(kāi)支，盡管這些職能部門(mén)的存在及其運(yùn)行可能是低效能和低效率的。有不少學(xué)者都曾經(jīng)指出控制行政管理支出比例偏大的措施之一就是壓縮行政機(jī)構(gòu)和人員編制。須知這項(xiàng)工作的難度比較大，況且提高社會(huì)就業(yè)率是政府部門(mén)的一項(xiàng)根本性任務(wù)。因此，與其把這個(gè)包袱推向市場(chǎng)，還不如由政府自身承擔(dān)更可以減輕社會(huì)壓力。這樣，在體制轉(zhuǎn)軌中原本可以取消的一些機(jī)構(gòu)就只能讓其存在卜去并發(fā)揮作用。但是，這種作用的發(fā)揮往往是以犧牲正常行政組織的效能和效率為前提的。而且即便是己經(jīng)建立的旨在適應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的行政管理部門(mén)，其管理意識(shí)、管理方式、服務(wù)精神也與現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)之要求相去甚遠(yuǎn)。

其次，我國(guó)多午來(lái)過(guò)于強(qiáng)調(diào)（}DP增長(zhǎng)率的重要性，導(dǎo)致一些地方政府在一定程度上忽略了社會(huì)福利提升和法治環(huán)境建設(shè)的重要地位。實(shí)現(xiàn)GDP的大幅增長(zhǎng)是以強(qiáng)大的行政機(jī)構(gòu)和行政執(zhí)行力為基本條件。沒(méi)有地方政府超強(qiáng)的行政組織和行政能力，地方經(jīng)濟(jì)很難取得快速的增長(zhǎng)。因此，在地方財(cái)政的支出項(xiàng)日安排中，行政管理支出通常有比較大的可利用空間。

事實(shí)上，GDP的增長(zhǎng)并不能夠代表社會(huì)福利的改進(jìn)，有時(shí)這種高增長(zhǎng)的取得是以社會(huì)環(huán)境和法律環(huán)境的惡化為代價(jià)。GDP作為一個(gè)指標(biāo)，它不僅測(cè)量對(duì)社會(huì)有利的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，同時(shí)也反映對(duì)社會(huì)不利的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。我國(guó)行政管理的運(yùn)行成本比較高昂，也與經(jīng)濟(jì)環(huán)境建設(shè)和社會(huì)環(huán)境建設(shè)、法制環(huán)境建設(shè)并不同步有直接關(guān)系，這就導(dǎo)致行政管理色彩濃重，而個(gè)人、社會(huì)組織的自律意識(shí)和他律意識(shí)相對(duì)淡薄。當(dāng)一個(gè)社會(huì)的正常運(yùn)行基本是依靠行政力量來(lái)維持時(shí)，這個(gè)社會(huì)的運(yùn)行成本必定是高昂的。從這個(gè)意義上講，人大、司法等機(jī)構(gòu)對(duì)地方行政管理事務(wù)介入力度不夠和功能發(fā)揮不充分，也間接使行政管理效率低卜和行政管理支出比例過(guò)高成為客觀事實(shí)。

三、我國(guó)行政管理支出的

研究行政管理支出的總量控制，必須明確政府收入的主要來(lái)源。一般而言，政府有三個(gè)主要的途徑來(lái)支付它們所消費(fèi)的產(chǎn)品和服務(wù)，那就是稅收、借款和印制鈔票。這三種途徑都有局限性。此外，國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)也有一部分要上繳政府，這也構(gòu)成了政府行政管理支出的一部分。但是，政府行政管理支出主要來(lái)源于稅收。按照供應(yīng)學(xué)派的經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，政府過(guò)多地介入經(jīng)濟(jì)并實(shí)施高稅率是不健康的，因?yàn)楦叨惵嗜∽吡俗鳛樯a(chǎn)部門(mén)的民間部門(mén)的資金，并使這些資金進(jìn)入缺乏生產(chǎn)效率的政府手中。而凱恩斯的觀點(diǎn)則與此相反，他認(rèn)為只要政府在資本社會(huì)的經(jīng)濟(jì)生活中開(kāi)始扮演實(shí)質(zhì)的角色，政府的支出就可以抑制經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)中正常的繁榮或是衰退趨勢(shì)。赤字支出可作為刺激經(jīng)濟(jì)脫離經(jīng)濟(jì)衰退的工具，政府盈余則可作為管制經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)或是抑制通貨膨脹的工具。

基于上述分析，我國(guó)行政管理支出的總量控制策略應(yīng)當(dāng)分為以卜三個(gè)層而：

首先，應(yīng)當(dāng)約束行政行為，控制行政管理支出過(guò)大的根源。行政行為不受約束或者缺乏應(yīng)有的監(jiān)督是導(dǎo)致行政管理支出總量過(guò)大的根本原因。如果僅是從行政管理支出的總量上作一些限制，或者在行政人員的數(shù)量和機(jī)構(gòu)上進(jìn)行約束，顯然并不能夠解決行政管理支出過(guò)大的問(wèn)題。行政管理之所以引起人們的廣泛注意，其原因不僅在于政府機(jī)關(guān)的龐大和開(kāi)支巨大，更在于其權(quán)威和責(zé)任。甸位行政管理者的自由裁量權(quán)，都必須受到各種法令和程序的限制。行政管理部門(mén)不僅在“掌舵”，行使國(guó)家機(jī)器這一職能，而且在“劃槳”，提供公共產(chǎn)品、增進(jìn)社會(huì)福利。因此，有必要對(duì)行政管理部門(mén)的浪費(fèi)、欺詐、濫用職權(quán)以及其他形式的不當(dāng)行政行為進(jìn)行監(jiān)督檢查（戴維.H，2009）。對(duì)于行政權(quán)力的約束非常必要，而這種約束存在的前提是必須形成與行政權(quán)力相互制衡的外在約束力。

其次，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律的形式，對(duì)行政管理支出占財(cái)政支出的比例確定一個(gè)合理范圍。同時(shí)強(qiáng)化對(duì)于行政支出項(xiàng)日的人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，形成對(duì)于行政管理支出尤其是地方行政管理支出的上級(jí)監(jiān)督、平行監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。逐步使行政管理支出項(xiàng)日及經(jīng)費(fèi)透明化，確保行政支出項(xiàng)日?qǐng)?jiān)持效果原則和效率原則并重，即要重視項(xiàng)日的成果，同時(shí)也要考核項(xiàng)日的效益〕加強(qiáng)對(duì)于行政管理人員特別是主要支出項(xiàng)日經(jīng)管人員的審計(jì)和監(jiān)察力度，增強(qiáng)反腐敗的釗對(duì)性和實(shí)效性。加大對(duì)行政管理職務(wù)犯罪的懲罰力度，將各種行政管理活動(dòng)限制在法律規(guī)定和公共需求必要的范圍之內(nèi)。同時(shí)，要強(qiáng)化對(duì)于各級(jí)主要管理人員的權(quán)責(zé)教育，特別是對(duì)于關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵人要定期進(jìn)行審計(jì)檢查，強(qiáng)化行政項(xiàng)日主要責(zé)任人的法律意識(shí)和道德意識(shí)，把行政管理崗位倫理道德教育貫穿于主要行政管理人員的職業(yè)生涯全過(guò)程。

第三，按照現(xiàn)代行政管理理論，針對(duì)現(xiàn)行行政管理結(jié)構(gòu)的“雙重性”特點(diǎn)，進(jìn)行以效能、效益、服務(wù)為導(dǎo)向的流程再造，利用現(xiàn)代信息技術(shù)和管理技術(shù)，逐步減少行政管理層級(jí)，推行扁平化組織結(jié)構(gòu)。在行政管理組織改革中，不片而強(qiáng)調(diào)“減員增效”，而是本著節(jié)約支出的原則，將改革的重點(diǎn)放在機(jī)構(gòu)的合并與重組上，減少無(wú)實(shí)際功能的機(jī)構(gòu)的數(shù)量與行政開(kāi)支，圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，在強(qiáng)化國(guó)家機(jī)器運(yùn)行能力的同時(shí)，以滿足增進(jìn)公共福利為主要出發(fā)點(diǎn)，重點(diǎn)n}繞行政管理的重點(diǎn)工作和重要業(yè)務(wù)設(shè)計(jì)支出項(xiàng)日，做好行政管理與行政服務(wù)工作。真正實(shí)現(xiàn)減機(jī)構(gòu)而不減員，甚至增加員工，壓縮行政管理經(jīng)費(fèi)而不減少行政管理人員的薪酬待遇，從而實(shí)現(xiàn)行政管理效能與效益全而提高的日標(biāo)。

四、結(jié)語(yǔ)

總之，政府行政管理的支出對(duì)于國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和未來(lái)發(fā)展有著非常重要的影響，巨額的行政支出不僅增加國(guó)民的負(fù)擔(dān)，而且還會(huì)導(dǎo)致政治體制改革的問(wèn)題嚴(yán)重。所以，政府行政管理支出有合理范圍。

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