蔣靈艷

摘 要：公共危機一旦發(fā)生，如若未得到及時有效的控制，將會產(chǎn)生市民恐慌，事件如果不斷擴大將會造成不可估量的影響。因此，必須要加強對公共危機管理工作的重視，采取相應的行政指導措施給予解決。本文通過對公共危機管理中的行政指導措施進行實證考察，總結(jié)出公共危機管理中運用行政指導是行政理性的表現(xiàn)，提出公共危機管理中的行政指導措施體現(xiàn)行政應急性原則，為更好的進行公共危機管理提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：危機管理；行政指導；行政應急性原則；行政法治觀念

突發(fā)事件導致的公共危機，考驗著政府的危機應對工作和應急法制，其間的許多經(jīng)驗教訓值得重視，也促使人們對一些新的行政現(xiàn)象進行更細致深入的追蹤觀察思考，由此引起筆者對于公共危機管理中行政機關(guān)廣泛采用的行政指導措施之特別關(guān)注。

一、公共危機管理中的行政指導措施之實證考察

筆者在研究行政指導的過程中曾一直認為，由于行政指導是一種柔軟靈活的非權(quán)力強制性的行政方式，行政相對人是否聽從行政指導由其自主選擇決定，行政指導行為的效果是不確定的，故行政指導措施比較適用于常規(guī)狀態(tài)下的行政管理過程中；在出現(xiàn)重大突發(fā)事件的緊急情況下，政府自當采用權(quán)力強制性的行政指令措施（特別是行政強制措施）來強力應對危機，而不大適用行政指導措施。但反思己然過去的防治“非典”疫情的政府應對舉措（盡管今年也有較小反復，卻未構(gòu)成重大危機，但同時又出現(xiàn)了禽流感等新的公共危機考驗），可以看到，政府機關(guān)除采用大量的行政指令措施以外，實際上也采用了不少的行政指導措施。這出乎筆者的意料，也引起筆者的思考。

分析起來，在“非典”夕危機管理中采用的行政指導措施，可大致分為兩類：一類是單純采用的行政指導措施，比較常見；另一類是與行政指令措施混合采用的行政指導措施，亦非僅見。這些行政指導措施中，有的是抽象行為，有的是具體行為。試舉教科文衛(wèi)方面若干事例略加考察：

單純型行政指導事例之一：針對因公眾普遍缺乏“非典”常識而出現(xiàn)群體恐慌的現(xiàn)象，國家衛(wèi)生部曾于2003年4月29日發(fā)布公告，公布了《公眾預防傳染性“非典夕型肺炎指導原則》，以引導公眾的行為選擇，幫助其科學地預防傳染性非典型肺炎，提高預防效果。單純型行政指導事例之二：針對澳大利亞駐華使館官員的詢問（問：“北京醫(yī)療水平較高，一旦澳大利亞在華京外使館人員、商務人員患了“非典”是可否轉(zhuǎn)移到北京醫(yī)治？”，在2003年4月29日于北京召開的防治“非典”知識介紹會上，北京市衛(wèi)生局副局長梁萬年先生代表該局提出具體建議：如果京外駐華使館人員在內(nèi)的外籍人士（當然包括澳大利亞人士）患上“非典”，還是就地治療、就地隔離為宜。單純型行政指導事例之三：家住遼寧省的居民張健先生，2003年4月下旬在北京確診為“非典”患者后于5月2日從醫(yī)院出走，帶著女友乘坐T11次列車又換乘出租車跑回遼陽燈塔市燁子鎮(zhèn)礬盛村的家中。當?shù)卣托l(wèi)生行政機關(guān)在確認該病患身份并迅速采取防治“非典”的應急措施后，為準確掌握密切接觸者線索，進一步做好隔離防治工作，專門寫給該患者一封滿懷關(guān)切、情真意誠的行政指導函，希望他積極配合政府找到一切和他接觸過的人，以便控制疫情擴散，而沒有采取強迫其開口的做法。張某讀到該建議信后被深深感動，也深感懊悔，愿意接受指導者的建議積極配合政府工作，共同努力制止“非典”疫情在家鄉(xiāng)進一步傳播。這一具體行政指導措施收到了預期效果，在當?shù)匾鸷艽蠓错憽?/p>

二、公共危機管理中運用行政指導是行政理性的表現(xiàn)

防控“非典”疫情等公共危機的政府應急工作中有許多經(jīng)驗教訓警示人們：必須全面加強我國公共應急系統(tǒng)即危機管理系統(tǒng)（包括公共衛(wèi)生突發(fā)事件應急系統(tǒng)）的建設(shè)，有效動員一切人、財、物、信息等資源來及時化解重大突發(fā)事件造成的公共危機。這里所說的“公共危機”，特指公共行政管理領(lǐng)域面臨緊急狀況而亞需作出重要決斷、付出高額成本方能擺脫困境的情形，通常是一種對公眾生活造成巨大影響的嚴重困難關(guān)頭，也是廣義上的緊急狀態(tài)。這里所說的“公共危機管理”，也稱為“突發(fā)事件管理”（Emergency Management），特指公共危機的潛伏、爆發(fā)、控制、化解、修復、常態(tài)化等全過程中的政府應對機制。它主要解決如下問題：如何制定預案并有效監(jiān)控、防御危機；如何化解、緩解和減少危機；如何準備、動員和調(diào)配資源；如何在危機過程中回應民眾愿望、滿足社會需求、維護公私利益；如何在危機過后恢復管理秩序、重建服務體系；等等。

綜合上述三種情況來看，都要求各級政府和行政機關(guān)在不違背憲法和法律的精神、原則和規(guī)則的前提下，及時靈活地采取行政指導措施并謀求行政相對人同意或協(xié)力，并與行政指令措施相配合，以豐富、改善和加強經(jīng)濟與社會管理，積極推動危機管理中預期行政目標的達成，從而保障個體利益、增進公共利益。這是行政民主化潮流下行政機關(guān)積極靈活地履行行政職責的表現(xiàn)，顯然是必要、合理和正當?shù)?，符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟和民主政治的要求，同時也體現(xiàn)了在重視形式合法性的前提下對實質(zhì)合法性的一種追求。簡言之，在全面推進依法行政的背景下，無論有無行政作用法上的具體規(guī)定，行政機關(guān)根據(jù)行政管理包括危機管理的實際需求適當運用行政指導措施，不僅不違背依法行政原則，而恰恰是“行政法上的法治原則的含義隨時代變遷而變化”的結(jié)果。從這個角度而言，防控“非典”、禽流感等危機管理中采用行政指導措施，不僅具有有效性，而且具有合法性，是符合行政理性的一種行為選擇。反之，以形而上學的態(tài)度來處理如此復雜的特殊情況，難免會陷入行政非理性與行政高成本的泥淖。顯然，突發(fā)公共衛(wèi)生事件之外的其他公共危機的政府管理（例如突發(fā)自然災害的行政應急管理），也可采用行政指導措施，其與行政指令措施等其他行政管理方式方法相配合，能夠更有效地實現(xiàn)行政目標。

三、公共危機管理中的行政指導措施體現(xiàn)行政應急性原則

由此可見，在出現(xiàn)重大突發(fā)事件導致公共危機的情況下，政府機關(guān)采取應對舉措時，可在符合立法精神和一般法律原則的前提下，根據(jù)危機管理的實際需要采取行政應急措施，而不必拘泥于常規(guī)措施，也不必顧慮于該行政應急措施有無行政作用法上的具體規(guī)定，以致捆住手腳無法應對危機。筆者認為，在公共危機管理中采用行政指導措施，其中一部分是作為弱行為前置程序而采取的行政指導措施和沒有行政作用法上具體規(guī)定的行政指導措施，以積極回應緊急情況下的行政管理實際需求，這與現(xiàn)代依法行政的要求并不矛盾，其行政法理基礎(chǔ)在于它也符合當代行政法的基本原則之一行政應急性原則。

行政應急性原則，是指行政機關(guān)為保障重大公共利益和公民根本利益，維護經(jīng)濟與社會秩序，保障社會穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展，在面臨重大突發(fā)事件等緊急情況下可實施行政應急措施，其中既包括具有行政作用法上的具體規(guī)定的行為，也可包括一些沒有具體法律依據(jù)甚至中斷部分法律規(guī)范實施的行為；既可以對公民的某些憲法權(quán)利加以限制或剝奪，也可以遵循較平常更為簡易的緊急程序（當然都需要有相應的法定授權(quán)和法律救濟機制作為保障）。行政應急性原則改變了一般法律規(guī)范確定的國家機關(guān)與公民之間的權(quán)利義務關(guān)系，將重心向國家機關(guān)傾斜，授權(quán)政府在第一時間采取緊急處置手段，有助于及時迅速有效地控制公共危機事態(tài)的發(fā)展。它與法治原則二者并不沖突，在性質(zhì)上屬于法治原則在應付突發(fā)事件領(lǐng)域的個別化，這具體表現(xiàn)在行政應急性原則本身也為行政緊急權(quán)力的行使提出了現(xiàn)實性、科學性、專屬性、程序性等方面的要求，尤其是要求運用應急法律規(guī)范行政應急行為，公共危機安全管理措施須在行政法治的約束下展開。歸根結(jié)底，行政應急性原則是在堅持法治原則的基礎(chǔ)上兼顧并側(cè)重行政應急效率的實現(xiàn)，是法治原則指導下的規(guī)范應急，而并非突破法治原則的片面應急。行政應急性原則與行政合法性原則、行政合理性原則等原則共同構(gòu)成了我國行政法的基本原則體系。

四、結(jié)語

綜上所述，處理公共危機是政府相關(guān)部門的重要工作內(nèi)容，考量著政府應急處理能力，應該加強對公共危機管理工作的重視度，制定好行政指導措施。為了能夠更好的完成公共危機管理工作，就需要借鑒以往的公共危機管理事件處理方案，提前做好預案和防范措施，并通過大力實施行政指導來對各類措施進行規(guī)范，達到防患于未然，將各類公共危機扼殺在搖籃之中，同時，當突發(fā)公共危機時，也可以及時的控制并解決。

參考文獻：

[1]. 莫于川.公共危機管理中的行政指導措施引出的行政法學思考[J].法律適用，2004年 10期.

[2]. 曹靜暉.論公共危機管理中行政指導的實施[J].成都行政學院學報，2009年 02期.

[3]. 曹靜暉. 危機管理中行政指導的基本價值、行為方式與推行策略[J].長白學刊，2009年 03期.

[4]. 梁永.論行政內(nèi)部溝通與政府公共危機管理[J].內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2009年 06期.