郭麗莉

摘 要：我國政府職能不斷擴張，行政管理支出總量也呈現(xiàn)不斷上升趨勢。本文通過對行政管理支出的理論分析和行政管理支出增長的現(xiàn)狀相結(jié)合，從而發(fā)現(xiàn)行政管理支出增長的原因，在進一步對我國行政管理支出增長的適度性進行淺談。

關(guān)鍵詞：行政管理；支出原因；適度性支出

在2007年之前的政府收支分類科目下，行政管理支出主要體現(xiàn)為行政管理費。行政管理費是指國家財政用于各級國家權(quán)力機關(guān)、國家行政機關(guān)、國家審判機關(guān)、國家檢察機關(guān)以及外事機構(gòu)、重要黨派團體行使職能所需的經(jīng)費支出。而在2007年開始實行的政府收支科目體系下，已經(jīng)沒有了原“行政管理費”這一功能類別，它已經(jīng)被分拆到不同的科目中。大體上，行政管理支出主要包含在以下三類支出中：1一般公共服務(wù)支出，是指政府提供公共管理與服務(wù)的支出，包括人大事務(wù)、政協(xié)事務(wù)、政府辦公廳（室）及相關(guān)機構(gòu)事務(wù)等支出；2.外交支出，包括外交管理事務(wù)、駐外機構(gòu)、對外援助、國際組織、對外合作與交流、對外宣傳、邊界勘界聯(lián)檢、其他外交支出；3公共安全，包括武裝警察、公安、國家安全、檢察、法院、司法、監(jiān)獄、勞教、國家保密、其他公共安全支出。由于2007年前后的數(shù)據(jù)新舊統(tǒng)計口徑不同，數(shù)據(jù)不具有可比睦，下文對此進行分別分析，主要以2007年以前數(shù)據(jù)為主。

一、行政管理支出增長的理論分析

對于行政管理支出的增長，不同的學(xué)者給予了不同的解釋，形成了不同的理論。國外與行政管理支出增長相關(guān)的理論主要表現(xiàn)在：瓦格納的政府活動擴張論、皮考克和威斯曼的梯度漸進增長論、馬斯格雷夫和羅斯托的經(jīng)濟發(fā)展階段論、尼斯卡南和塔洛克等人的公共選擇論、政府失敗理論。

（一）瓦格納的政府活動擴張論。瓦格納的政府活動擴張論也稱為瓦格納法則，它認為：人均收人的提高，財政支出占GDP的比重也隨著提高；隨著經(jīng)濟的發(fā)展，政府支出必定比產(chǎn)出以更快的比率增長；政府活動不斷擴張所帶來的公共支出不斷增長，是社會經(jīng)濟發(fā)展的一個客觀規(guī)律。根據(jù)他的分析，隨著政府提供的公共物品的范圍越來越大，數(shù)量越來越多，諸如銀行、交通、文化、衛(wèi)生與福利等項目如果交由私人部門經(jīng)營就很容易因私人壟斷或供給不足引發(fā)社會不穩(wěn)定。把越來越多的公共物品的提供納人政府的職能范圍，就導(dǎo)致政府的公共支出不斷增加。這同樣可以用來分析行政管理支出增長的原因。

（二）皮考克和威斯曼的梯度漸進增長論。這一理論認為：在正常年份財政支出呈現(xiàn)一種漸進的上升趨勢，只有當(dāng)社會經(jīng)歷“激變”如戰(zhàn)爭、衰退、危機等情況時，公共支出才會大幅上升，而當(dāng)社會趨于平穩(wěn)后，支出水平將會下降，但一般不會再回到原來的水平。皮考克和威斯曼將導(dǎo)致公共支出漸進增長的因素歸為兩類：一是內(nèi)在因素，隨著社會的發(fā)展，國民生產(chǎn)總值的增加，在不改變整個社會平均稅率的前提下，稅收水平會隨著國民收人的增加而自動增加，而且由于具有累進性的所得稅在整個稅收中所占比重較大，使得稅收的增長水平往往高于國民生產(chǎn)總值的增長水平，并且在正常年份，由于沒有任何激變因素，這個狀況會一直維持。在稅收收人不斷增長的刺激下，追求政治權(quán)力最大化的政府總是喜歡多支出的，因此公共支出呈現(xiàn)出一種漸進的增長趨勢。二是外在因素，在激變時期，納稅人有可能接受更重的稅收負擔(dān)，私人的稅收容忍水平將會提高，政府支出也就可能較大地增加，從而整個公共支出在漸進的過程中呈現(xiàn)出一個上升的臺階。當(dāng)社會激變時期過去后，公共支出水平就會下降，但政府不會輕易容許已經(jīng)上升的稅收水平下降到原有狀況，因此公共支出會下降，但不會降到原有的水平。

（三）馬斯格雷夫和羅斯托的經(jīng)濟發(fā)展階段論。馬斯格雷夫和羅斯托利用經(jīng)濟發(fā)展階段論來解釋公共支出增長的原因。他們從經(jīng)濟發(fā)展的早期、中期和成熟期三個階段分別揭示公共支出增長的原因。在經(jīng)濟發(fā)展的早期階段，政府要投人到交通、通信、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，以此來帶動私人資本的投資，為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造比較好的外部環(huán)境，在這一個階段公共資本的作用很大，公共支出必然增長。在經(jīng)濟發(fā)展的中期階段，隨著那些要由政府提供的具有較大的外部正效應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施基本建成，政府投資轉(zhuǎn)向?qū)λ饺送顿Y起補充方面，公共支出可能下降。但是由于這一時期市場失靈的問題日益突出，要求政府加強對經(jīng)濟的干預(yù)，而對經(jīng)濟的干預(yù)很明顯也是要增加公共支出的。在經(jīng)濟進人成熟期階段之后，政府的投人會轉(zhuǎn)向以教育、保健和社會福利為主，而這些旨在進行福利再分配的政策性支出的增長會大大超過其他項目的公共支出的增長，這進一步使得公共支出的增長速度加快，甚至快于國民生產(chǎn)總值的增長速度。

二、我國目前行政管理支出增長的現(xiàn)狀

（一）我國行政管理支出規(guī)模迅速膨脹。在改革開放支出的1978年，我國的行政管理費是52.90億元，到2006年已經(jīng)增加到7571.05億元，在總量上增長了142.12倍。從相對比重上看，行政管理支出占財政支出的比重從1978年的4.71%增加到2006年的18.73%，增加14.02個百分點，雖然在1995年、1996年行政管理支出占財政支出的比重呈現(xiàn)下降的趨勢，但2001年以后這一比重再次呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢。行政管理支出占GDP的比重也是呈逐年遞增趨勢，比重從1978年的1.45%增長到2006年的3.5%，比重增加了2.05個百分點。從2007年到2010年的情況來看，由一般公共服務(wù)支出、外交和公共安全支出三部分構(gòu)成的行政管理支出占財政支出的比重在17%到24%之間，占GDP的比重在4.0%左右，跟2007年之前的數(shù)據(jù)存在較大出人，由于新舊統(tǒng)計口徑不同，前后數(shù)據(jù)不具可比性。

（二）行政管理支出增長速度過快。行政管理支出占財政支出的比重由改革開放初期的4.7%上升到2006年的18.7 %，而且其增長速度也快于財政支出。1990年的財政總支出為3083.59億元，行政管理費用支出414.56億元；到2006年，財政總支出達到40422.73億元，而行政管理費用支出則上升到7571.05億元。17年間，財政支出增長了12.11倍，行政管理支出增長了17.26倍。利用“行政管理支出彈性”這一動態(tài)指標(biāo)可以反映行政管理支出增長與財政支出增長之間的關(guān)系。

三、我國行政管理支出增長的原因

（一）社會需求的不斷擴大。根據(jù)瓦格納法則，隨著人均收人的提高，公共支出也不斷增長，這用在我國同樣也是適合的。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，財政收人的增加，財政支出也相應(yīng)的增加，社會對政府行政管理的要求也越來越高?，F(xiàn)階段，我國經(jīng)濟增長的速度和質(zhì)量在不斷提高，因此在公共支出中占有重要位置的行政管理支出也不可避免的攀升。政府行政機構(gòu)作為公共物品的提供者，必須滿足人民日益增長的物質(zhì)需要?？陀^上，由于社會是一個動態(tài)發(fā)展著的過程，在前進的每一個步伐中人民都會對政府提出許多新的要求，各級政府用于提供公共物品和社會服務(wù)的成本也就會進一步提高。同時，隨著人口流動的越來越頻繁，使得各級政府用于維護社會穩(wěn)定、管理各種社會事務(wù)的行政管理支出也不斷提高。人民在各方面對增幅提出了更高的要求，而政府在滿足人民在這些方面的需求的時候，往往會導(dǎo)致行政管理支出的不斷膨脹。

（二）機構(gòu)臃腫，人員冗雜導(dǎo)致行政管理支出膨脹。改革開放以來，我國行政管理體制改革已取得一定成效，但是由于行政管理體制改革是一項極為復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，受客觀環(huán)境的影響和條件的制約，現(xiàn)行行政管理體制仍然具有階段性和過渡性的特點，尤其是在政府層級管理體制方面還存在著不少問題，其突出表現(xiàn)在行政層級過多：在中央以下設(shè)?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）、地（市）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四個行政管理層級，層級數(shù)量過多。我國政府不僅層級過多，同時機構(gòu)也很臃腫。行政層級過多，機構(gòu)臃腫，必然導(dǎo)致行政成本過高，增加財政負擔(dān)。另一方面，我國行政管理支出之所以不斷增長，很大一部分是消耗在人頭費上，由其是2000年以后逐步提高公務(wù)員的工資和福利待遇，導(dǎo)致中國行政管理支出呈直線上升的趨勢。據(jù)最保守的估計，全國官員每年用于公款吃喝的消費在2000億元以上，每年的公車開銷也不低于2000億元，相當(dāng)于一年吞掉一個三峽工程。在政府工作人員安排方面，人均行政管理支出居高不下，據(jù)統(tǒng)計，2002年我國的稅收是1.5萬億元，進行稅收征收工作的稅務(wù)系統(tǒng)人員是100萬人。而美國的稅收遠高于中國，其稅務(wù)人員僅為10萬人。無論是從縱向上看還是從橫向上比較，中國的官民比例都處于失調(diào)狀態(tài)。財政供養(yǎng)人口猛增，直接造成我國行政管理支出呈直線上升趨勢。

四、結(jié)語

本文用大量的數(shù)據(jù)分析我國行政管理支出增長的原因和適度性，準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)代表著我國行政管理支出在急劇的增長，官民比例失調(diào)，財政供養(yǎng)人口猛增，是造成我國行政管理支出呈直線上升趨勢的直接原因。因此，應(yīng)該對我國行政管理支出增長的原因及適度性進行分析，使其穩(wěn)定下來，達到我們預(yù)期的目標(biāo)。

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