◎本刊課題組

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解讀“全面兩孩”政策

◎本刊課題組

摘要：2015年12月27日，十二屆全國人大常委會第十八次會議表決通過了關(guān)于修改人口與計劃生育法的決定，于2016年1月1日起施行。《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務(wù)管理的決定》提出，我國將實行生育登記服務(wù)制度，對生育兩個以內(nèi)（含兩個）孩子的，不實行審批，由家庭自主安排生育。本文回溯我國計劃生育政策的發(fā)展歷程，并對全面兩孩政策進行了解讀；同時，通過對我國目前的人口問題的探討，分析實施全面兩孩政策的意義，確保推進政策的扎實有序?qū)嵤槐疚倪€總結(jié)了天津市對全面二孩政策的應(yīng)對措施。

關(guān)鍵詞：計劃生育政策；人口；資源；環(huán)境；經(jīng)濟；社會；全面二孩政策

2015年10月26日至29日，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議在北京舉行，全會審議通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，提出全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應(yīng)對人口老齡化行動。2015年12月27日，十二屆全國人大常委會第十八次會議表決通過了關(guān)于修改人口與計劃生育法的決定，于2016年1月1日起施行。修改后的人口與計生法明確，國家提倡一對夫妻生育兩個子女。2016年1月5日，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務(wù)管理的決定》公布，我國將實行生育登記服務(wù)制度，對生育兩個以內(nèi)（含兩個）孩子的，不實行審批，由家庭自主安排生育。至此，我國實施了35年的獨生子女政策宣告結(jié)束。

一、計劃生育政策的發(fā)展歷程

計劃生育政策推行40多年以來，我國人口過快增長的勢頭得到有效控制，資源、環(huán)境壓力得到有效緩解，婦女兒童發(fā)展?fàn)顩r極大改善，為全面建成小康社會奠定了堅實基礎(chǔ)，也為世界人口發(fā)展做出了重大貢獻。我國的計劃生育政策經(jīng)歷了反復(fù)探索和不斷完善的發(fā)展過程。

（一）新中國成立至1970年

新中國成立初期，由于國內(nèi)戰(zhàn)爭剛剛結(jié)束，人民需要休養(yǎng)生息。隨著民主改革的完成，中國共產(chǎn)黨和人民政府面臨的首要任務(wù)是鞏固恢復(fù)經(jīng)濟，解決舊社會遺留下的生產(chǎn)凋零、失業(yè)、貧困、饑餓和防治疾病等一系列問題。因此，政府對生育及人口增長采取了放任自流的態(tài)度，并出臺了限制避孕和人口流產(chǎn)的政策，鼓勵人們生育。1953年，我國進行了第一次人口普查。普查的結(jié)果表明，新中國成立后的四年人口凈增加4600多萬，遠遠高于預(yù)期，并且與當(dāng)時我國有限的資源與落后的綜合國力形成對比。

（二）1970年至1984年

1971年，國務(wù)院強調(diào)指出：“除人口稀少的少數(shù)民族地區(qū)和其他地區(qū)外，都要加強對這項工作的領(lǐng)導(dǎo)，深入開展宣傳教育，使晚婚和計劃生育變成城鄉(xiāng)群眾的自覺行為?！痹诋?dāng)年制定的“四五”計劃中提出“一個不少，兩個正好，三個多了”。

1973年，人口發(fā)展第一次列入國家國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年計劃和年度計劃。同年，第一次全國計劃生育工作匯報會正式提出了“晚、稀、少”政策?并在全國進行了推廣?！巴怼笔侵改?5周歲、女23周歲以后結(jié)婚，女24周歲以后生育；“稀”是指生育間隔為3年以上；“少”是指一對夫婦生育不超過兩個孩子?！巴?、稀、少”的政策推行后非常有成效，但是，由于人口增長慣性的存在，根據(jù)有關(guān)方面的預(yù)測，要實現(xiàn)在20世紀(jì)末人口不超過12億的目標(biāo)，必須實行一對夫婦只生一個孩子的獨生子女政策。

1978年，計劃生育第一次以法律形式載入我國憲法。中央下發(fā)的報告明確提出，“提倡一對夫婦生育子女?dāng)?shù)最好一個，最多兩個”。

1980年9月25日，中共中央刊布《關(guān)于控制我國人口增長致全體共產(chǎn)黨員、共青團員的公開信》，號召“每對夫婦只生育一個孩子”。同時也提出，“30年以后，目前特別緊張的人口增長問題就可以緩和，也就可以采取不同的人口政策了”。此后，“獨生子女政策”開始在城鄉(xiāng)得到較為嚴格和普遍的實施，甚而一定程度上，成為計劃生育政策的代名詞。

（三）1984年至2000年

由于實行的“一孩”政策與廣大群眾的生育意愿嚴重沖突，使中國的計劃生育工作有很多難點。為了縮小政策與生育意愿的差距，緩和干群矛盾，1984年4月，中央轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于計劃生育情況的匯報》的七號文件，文件要求進一步完善當(dāng)前計劃生育工作的具體政策。這一政策即所謂的“開小口子，堵大口子”，詳細內(nèi)容有：1.在農(nóng)村繼續(xù)有控制地把口子開得稍大一些，按照規(guī)定的條件，經(jīng)過批準(zhǔn)，可以生二胎；2.堅決制止大口子，即嚴禁生育超計劃的二胎和多胎；3.嚴禁徇私舞弊，對在生育問題上搞不正之風(fēng)的干部要堅決予以處分。

1988年3月，中央政治局召開常委專門會議，討論并原則同意國家計生委的《計劃生育工作匯報提綱》。會議規(guī)定了現(xiàn)行計劃生育人口政策的具體內(nèi)容：提倡晚婚晚育、少生優(yōu)生，提倡一對夫婦只生育一個孩子；國家干部和職工、城鎮(zhèn)居民除特殊情況經(jīng)過批準(zhǔn)外，一對夫婦只生育一個孩子；農(nóng)村某些群眾確有實際困難，包括獨女戶，要求生二胎的，經(jīng)過批準(zhǔn)可以間隔幾年以后，可以生第二胎；不論哪種情況都不能生三胎；少數(shù)民族地區(qū)也要提倡計劃生育，具體要求和做法可由有關(guān)省、自治區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況制定。

1991年5月14日，中共中央國務(wù)院根據(jù)實際生育控制能力與政策間的差距，實事求是地做出了《關(guān)于加強計劃生育工作嚴格控制人口增長的決定》。切合實際地將1991年～2000年人口計劃控制目標(biāo)定在年均自然增長率為12.50‰以內(nèi)，即在2000年年末，將總?cè)丝诳刂圃?3億以內(nèi)。

（四）2001年至今

2001年12月29日頒發(fā)了《中華人民共和國計劃生育法》，于2002年9月1日開始施行。將原有的政策性規(guī)定法律化為:“國家穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策，鼓勵公民晚婚晚育，提倡一對夫妻生育一個子女；符合法律、法規(guī)規(guī)定條件的，可以要求安排生育第二個子女。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會或者其常務(wù)委員會規(guī)定。”

2012年末，我國大陸15至59歲勞動年齡人口比上年末減少345萬人，這是改革開放以來我國勞動力人口首次下降。截至2013年，我國60歲以上老年人已經(jīng)達到2.0243億人，比上年增加853萬多人，占比接近總?cè)丝诘?5%，上升了0.6個百分點。

2013年11月，黨的十八屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。決定提出，堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，逐步調(diào)整完善生育政策，促進人口長期均衡發(fā)展。同年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于調(diào)整完善生育政策的意見》，明確了生育政策調(diào)整的重要意義和總體思路。

二、全面解讀兩孩政策

2015年10月29日，黨的十八屆五中全會公報提出，促進人口均衡發(fā)展，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應(yīng)對人口老齡化行動。2016年1月5日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務(wù)管理的決定》（以下簡稱《決定》）。

首先，《決定》充分肯定了40多年來計劃生育工作取得的巨大成就和廣大人民群眾、計劃生育家庭、計劃生育工作者作出的重要貢獻，分析了當(dāng)前我國人口形勢呈現(xiàn)的重大轉(zhuǎn)折性變化，闡明了實施全面兩孩政策、改革完善計劃生育服務(wù)管理的重要性。

第二，《決定》確定了全面兩孩政策實施的指導(dǎo)思想、原則和目標(biāo)。提出了以增進家庭和諧幸福、促進人口長期均衡發(fā)展為主線，堅持計劃生育基本國策，實施全面兩孩政策、推進計劃生育服務(wù)管理改革的總體思路，強調(diào)了“以人為本、創(chuàng)新發(fā)展、法治引領(lǐng)、統(tǒng)籌推進”的原則，明確了計劃生育改革發(fā)展的主要目標(biāo)是到2020年，計劃生育服務(wù)管理制度和家庭發(fā)展支持體系較為完善，政府依法履行職責(zé)、社會廣泛參與、群眾誠信自律的多元共治格局基本形成，計劃生育治理能力全面提高；覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理、功能完備、便捷高效的婦幼保健計劃生育服務(wù)體系更加完善，基本實現(xiàn)人人享有計劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)，推動聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程的落實；保持適度生育水平，人口總量控制在規(guī)劃目標(biāo)之內(nèi)。

第三，《決定》提出要穩(wěn)妥扎實有序?qū)嵤┤鎯珊⒄?。依法修訂地方條例及相關(guān)法規(guī)，組織實施一對夫婦可生育兩個孩子政策。改革生育服務(wù)管理制度，加強出生人口監(jiān)測預(yù)測，合理配置公共服務(wù)資源，滿足新增公共服務(wù)需求。

第四，《決定》提出要大力提升計劃生育服務(wù)管理水平。加強婦幼健康計劃生育服務(wù)，推進流動人口基本公共衛(wèi)生計生服務(wù)均等化，強化基層基礎(chǔ)工作，充分發(fā)揮社會組織作用。

第五，《決定》提出要構(gòu)建有利于計劃生育的家庭發(fā)展支持體系。加大對計劃生育家庭扶助力度，增強家庭撫幼和養(yǎng)老功能，促進社會性別平等。

第六，《決定》提出要切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)。堅持黨政一把手親自抓、負總責(zé)，堅持計劃生育目標(biāo)管理責(zé)任制，堅持“一票否決”制，加強部門協(xié)作，深化人口發(fā)展戰(zhàn)略研究，做好宣傳和輿論引導(dǎo)，抓好督導(dǎo)落實。

當(dāng)前我國人口發(fā)展呈現(xiàn)出重大轉(zhuǎn)折性變化，實施全面兩孩政策、改革完善計劃生育服務(wù)管理，是新形勢下堅持計劃生育基本國策的重大戰(zhàn)略部署。實施全面兩孩政策，可以通過進一步釋放生育潛力，減緩人口老齡化壓力，增加勞動力供給，促進人口均衡發(fā)展。有利于優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)、促進家庭幸福與社會和諧、促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，實現(xiàn)全面建成小康社會的奮斗目標(biāo)，是站在中華民族長遠發(fā)展的戰(zhàn)略高度促進人口均衡發(fā)展的重大舉措。

三、實施全面兩孩政策的重大戰(zhàn)略部署

（一）目前我國的人口問題

如圖1所示，在人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟和社會這幾大體系中，人口是核心，始終是影響我國全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重大問題，是影響經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要因素。

總和生育率是指假設(shè)婦女按照某一年的年齡別生育率度過育齡期，平均每個婦女在育齡期生育的孩子數(shù)。在計劃生育政策實施之前的20世紀(jì)70年代，我國的人口總和生育率為6；在計劃生育政策制定并開始實施的八十年代，生育率迅速下降到2.75，即平均每個婦女一生生育的孩子數(shù)由6個下降到2.75個。其后，人口總和生育率一直在不停地下降。到如今，多數(shù)學(xué)者都認為我國目前的總和生育率在1.5以下。據(jù)推算，計劃生育政策實施35年來，我國少生了5.69億人，減少了資源消耗，保護了生態(tài)環(huán)境，促進了經(jīng)濟發(fā)展。然而，我國計劃生育政策在取得顯著效果的同時，也為我國帶來了一系列復(fù)雜的社會問題。

1.人口老齡化

人口老齡化是當(dāng)今世界各國都面臨的一個趨勢。隨著醫(yī)療技術(shù)的發(fā)展，人類的平均壽命不斷再延長，老年人口的總數(shù)在不斷增加。另一個方面，當(dāng)前世界各國的發(fā)展歷史都顯示出，在自然狀態(tài)下，隨著人類發(fā)展指數(shù)（HDI）的不斷增長，人口總和生育率也在不斷下降。人類發(fā)展指數(shù)是由三個指標(biāo)構(gòu)成：預(yù)期壽命、成人識字率和人均GDP的對數(shù)。這三個指標(biāo)分別反映了人的長壽水平、知識水平和生活水平。它是用以衡量聯(lián)合國各成員國經(jīng)濟社會發(fā)展水平的指標(biāo)。

這兩方面共同作用，最終使得隨著社會發(fā)展，科技、醫(yī)療水平的上升，各國普遍出現(xiàn)了人口老齡化趨勢，而日本則是亞洲率先進入老齡化社會的國家。目前，日本65歲以上的老人約為3000萬人，占總?cè)丝诒壤_到23.1%，即每5人中就有1名老人。老齡化導(dǎo)致日本家庭儲蓄率下降、消費不足、社會保障壓力過大以及未來可能面臨的勞動力不足等問題。除日本以外，各個發(fā)達國家也面臨著人口生育率過低和人口老齡化問題。歐洲的許多國家都制訂了相應(yīng)的政策鼓勵人口生育，以避免將來可能面臨的人口萎縮問題。

我國也面臨著人口老齡化問題，但與一些發(fā)達國家不同，我國的老齡化是“未富先老”。由于計劃生育政策導(dǎo)致的新增人口變少，我國老齡化進程提前。與發(fā)達國家同水平下的生育率相比，我國的經(jīng)濟實力和社會發(fā)展顯然較為落后。而發(fā)達國家到了同水平生育率下已經(jīng)積累了相當(dāng)?shù)纳鐣敻?，基本上可以維持了老齡化對社會保障的需求。因而，計劃生育政策使得解決我國的老齡化問題更為棘手，我國養(yǎng)老社會保障的缺口也就更大。

圖1　　人口與資源、環(huán)境、經(jīng)濟和社會的關(guān)系

2.男女比例失衡

早在計劃生育政策制定之初，政策制定者已經(jīng)考慮到了該政策會帶來的男女比例問題。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)勞動力還主要是以男性為主，加之傳統(tǒng)的重男輕女的生育觀念以及養(yǎng)兒防老等觀念的影響，在只能生一個的基礎(chǔ)上，勢必會導(dǎo)致人們選擇性的生育男孩。當(dāng)時采取的方法主要是進行宣傳，逐漸消除人們一些傳統(tǒng)的不良觀念，強調(diào)男女平等，女兒也是傳后人等。但是，這些預(yù)防措施也并沒有從根本上解決我國男女比例失衡的問題。

據(jù)國家統(tǒng)計局公布數(shù)據(jù)，2014年末，中國大陸男性人口70079萬人，比女性多3376萬，男女比例嚴重失衡。在男性明顯多于女性的情況下，男性需要通過更大的競爭才能結(jié)婚，這會造成社會競爭激烈。由于擁有房產(chǎn)的男生在競爭中處于明顯優(yōu)勢，這將導(dǎo)致公眾對于房子的需求保持旺盛，推動房價上漲。在就業(yè)領(lǐng)域，本身處于劣勢地位的女性由于男性過多，找工作更加困難。此外，社會上必定有一部分適齡男性找不到合適的結(jié)婚對象，跨境非法婚姻、跨境強行拐賣和強迫賣淫等社會問題將會越來越嚴重。

3.獨生子女的成長環(huán)境問題及其將要面臨嚴重的養(yǎng)老負擔(dān)

隨著計劃生育政策的開展，獨生子女現(xiàn)象在我國成為了主流。只有一個孩子，使得整個家庭都圍繞著這個孩子轉(zhuǎn)，在成長道路上，盡可能地避免孩子受到挫折，盡可能滿足孩子的需求，溺愛成風(fēng)，造成了獨生子女成長中不良的心理素質(zhì)，比如以我為中心，嬌氣，依賴性強。這個現(xiàn)象不是絕對的，但也反應(yīng)了一部分情況。

此外，由于缺少兄弟姐妹，在成長中集體感不強，與人相處的能力較差，融入集體比較難。缺少兄弟姐妹，由于親近的人很少，也導(dǎo)致了人和人之間的信任關(guān)系較弱，這也是當(dāng)前我國社會普遍信任不強的一個原因。

第二代獨身子女往往還面臨著更加嚴峻的養(yǎng)老問題。421家庭結(jié)構(gòu)成為普遍現(xiàn)象的同時，意味著年輕人身上的養(yǎng)老負擔(dān)更重。老年人在家庭結(jié)構(gòu)中成為大多數(shù)，年輕人反而很少，也使得家庭氣氛更為沉悶而缺少朝氣和活力。

4.容易陷入低生育率陷阱

我國計劃生育政策的目標(biāo)是將人口總和生育率控制在1.8左右。但現(xiàn)在我國的實際生育率在不超過1.5?，F(xiàn)在全世界都陷入對低生育率的恐慌之中，一旦總和生育率降至1.5，扭轉(zhuǎn)生育率下降趨勢將會變得極為困難。人口正常更替水平的生育率是2.1，即意味著一個婦女一生平均要生2.1個孩子，之所以不是2.0是因為正常情況下，出生的男女比例為102-107:100，另外還有一些婦女在生育前死亡。在2.1的生育率下，人口總數(shù)基本維持不變。但是所有已經(jīng)步入“低生育率陷阱”的國家，尚無重新達到人口正常更替水平的先例。所以，盡管我國目前人口基數(shù)很大，仍是世界第一人口大國，但如果人口生育率持續(xù)下降，將最終會導(dǎo)致我國人口數(shù)量急劇萎縮。

5.“失獨”現(xiàn)象

一些年齡在50左右、其獨生子女因疾病或意外去世的老人，在經(jīng)歷了“暮年喪子”的人生大悲之后，已失去再生育能力，不能再生育也不愿意收養(yǎng)子女，只能獨自承擔(dān)養(yǎng)老壓力和精神空虛。這些人被稱為“失獨”老人，這樣的家庭則被稱為“失獨”家庭。目前，中國15歲至30歲的獨生子女總?cè)藬?shù)約有1.9億人，這一年齡段的年死亡率為萬分之四，因此每年約產(chǎn)生7.6萬個失獨家庭。據(jù)統(tǒng)計，目前中國的“失獨”家庭至少已超百萬。

實行計劃生育政策以來，獨生子女家庭在本質(zhì)上是風(fēng)險家庭，其中最大的風(fēng)險莫過于獨生子女的死亡。獨生子女的失去就意味著完整的、穩(wěn)定的三角形家庭結(jié)構(gòu)的缺損和瓦解。幸福生活的崩潰和毀滅，痛苦生活的開始和延續(xù)，對失獨群體來說，不僅僅是外部生活的翻天覆地，還有內(nèi)心世界的動蕩不已。

6.人口紅利逐漸消失

“人口紅利”是指某一時期內(nèi)一國勞動人口（國際上通常將15-64歲列為勞動年齡人口）占比高、撫養(yǎng)率（（老齡人口+未成年人口）/勞動力人口）低，從而為經(jīng)濟發(fā)展提供了充足的勞動力和較高的儲蓄水平。

古典經(jīng)濟學(xué)家亞當(dāng)·斯密認為，人口絕對水準(zhǔn)的增加導(dǎo)致了經(jīng)濟的發(fā)展，也就是說，經(jīng)濟的增長會帶動人口的增長，使勞動力的就業(yè)增大，這就大大的增加了生產(chǎn)量，并使國民收入增加，因此，人口也會隨之增加，而人口的增加又會使市場的規(guī)模進一步擴大，這樣經(jīng)濟也會隨著增長。他指出一國的經(jīng)濟是否繁榮最重要的是看人口增長的情況，國民收入的增加，儲蓄量也隨之增加，勞動報酬也跟著增加，這樣人們將會獲得更多的生活資料，使人口增長，人口的增長和經(jīng)濟的發(fā)展是相互促進的，只有人口不斷地增長，這個國家或地區(qū)的經(jīng)濟才能夠發(fā)展起來。

我國自1980年左右開始，享受了為期30年的人口紅利，主要得益于“嬰兒潮”的疊加效應(yīng)以及“計劃生育”政策對人口增長的控制。建國以來，兩批“嬰兒潮”帶來的勞動人口增加從80年代起大規(guī)模顯現(xiàn)。從中國人口增長的影響與經(jīng)濟發(fā)展的重要指標(biāo)中的國內(nèi)生產(chǎn)總值的關(guān)系來看，1978年以后國內(nèi)生產(chǎn)總值的成長速度是比較快的，平均增長率以9.7%的高水準(zhǔn)飛躍地增大，成為世界上經(jīng)濟發(fā)展速度最快的國家之一，國內(nèi)生產(chǎn)總值也在世界名列前茅。經(jīng)濟增長的積極因素主要有勞動力的數(shù)量增大及其資質(zhì)的改善、勞動生產(chǎn)性的上升、技術(shù)的進步及資本集約度的上升，特別是與人口因素的勞動力數(shù)量的適度增大和資質(zhì)的改善密切相關(guān)的。

一個落后的農(nóng)業(yè)國在早期工業(yè)化的進程中，可以從農(nóng)村吸收大量的廉價勞動力，而廉價勞動力可以使企業(yè)迅速地積累資本，因為勞動力成本低，企業(yè)的利潤就比較高，利潤積累轉(zhuǎn)變成資本，完成一個國家的工業(yè)化。等到農(nóng)村的剩余勞動力向工商業(yè)的轉(zhuǎn)移基本完成以后，形勢就會發(fā)生根本的改變。鄉(xiāng)村廉價勞動力供應(yīng)接近枯竭，“劉易斯拐點”就到來了，即由勞動力過剩向勞動力短缺轉(zhuǎn)變。此后，工業(yè)、商業(yè)、城鎮(zhèn)經(jīng)濟要發(fā)展，就要在城鎮(zhèn)地區(qū)招收工人，就不得不為勞動力提供更為優(yōu)厚的薪酬和福利。

據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2012年15～59歲勞動年齡人口93727萬人，比上一年減少345萬人，比上年末下降0.6個百分點；2013年，國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計結(jié)果顯示，16～60歲的勞動年齡人口為91954萬人，比上年末減少244萬人；2014年，統(tǒng)計局以16～60歲的勞動年齡人口為統(tǒng)計對象，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，勞動年齡人口數(shù)量比上年末又減少了371萬人，總數(shù)為91583萬人。我國勞動年齡人口數(shù)量出現(xiàn)連續(xù)三年的下降，業(yè)內(nèi)專家學(xué)者普遍認為這一趨勢短期內(nèi)將不會改變。

中國社會科學(xué)院發(fā)布的《藍皮書》指出，在2020年之前，我國勞動年齡人口減幅相對放緩，年均減少155萬人；之后一個時期減幅將加快，2020-2030年將年均減少790萬人，2030-2050年將年均減少835萬人。生之者寡，食之者眾，中國的人口紅利將趨于消失。

（二）實施全面兩孩政策的重大意義

1.滿足群眾的生育意愿

當(dāng)前，很多群眾希望能夠生育兩個孩子。據(jù)調(diào)查，20～44歲已婚人群平均理想子女?dāng)?shù)是1.93個，農(nóng)村是2.1個左右，城鎮(zhèn)是1.8個左右。實施全面兩孩政策，能夠滿足大多數(shù)群眾的生育意愿。從長期看，政策調(diào)整后，我國家庭規(guī)模有所擴大，有利于構(gòu)造穩(wěn)定的親緣關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，促進家庭的代際關(guān)系健康幸福，增強養(yǎng)老照料功能。

2.增加人口數(shù)量、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)

實施全面兩孩政策，有利于改善人口結(jié)構(gòu)，促進人口均衡發(fā)展，為實現(xiàn)“兩個一百年”戰(zhàn)略目標(biāo)創(chuàng)造良好的人口環(huán)境。圖2為全面二孩政策實施后的新增出生人口規(guī)模估計，每年約帶來的新增人口在300萬到800萬之間，估計中值為500萬，生育高峰可能在2017年出現(xiàn)。據(jù)預(yù)測，實施全面兩孩政策，2050年可增加3000多萬勞動力，勞動力年齡結(jié)構(gòu)有所改善，在一定程度上緩解我國人口老齡化的進程，優(yōu)化我國人口結(jié)構(gòu)。此外，全面放開二孩政策還能使得更多的父母享受到兒女雙全、承歡膝下，避免出現(xiàn)“失獨”家庭，有助于社會的和諧、穩(wěn)定，增加社會幸福感，促進人口長期均衡發(fā)展。

3.促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展

實施全面兩孩政策，從短期看，將直接帶動住房、教育、健康、家政及日用品等方面的消費需求，刺激擴大相關(guān)領(lǐng)域投資，增加就業(yè)。長期來看，對經(jīng)濟增長的正效應(yīng)更為顯著。雖然近期會略微推高人口撫養(yǎng)比，但是新增人口進入勞動年齡后，將降低人口撫養(yǎng)比，使經(jīng)濟潛在增長率提高約0.5個百分點。

圖2　2015年生育政策調(diào)整新增出生人口規(guī)模估計

《人口發(fā)展“十一五”和2020年規(guī)劃》提出，到2020年我國人口總量控制在15.5億人左右，這個目標(biāo)為實施全面兩孩政策預(yù)留了空間。全面兩孩政策落地以后，預(yù)測到2020年總?cè)丝跒?4.3億人，雖對資源環(huán)境略有增加，但不影響我國既定資源環(huán)境戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。

四、推進全面兩孩政策的扎實有序?qū)嵤?/h2>

（一）實施全面兩孩政策的有利條件

1.深入的研究與論證為實施全面兩孩政策提供了科學(xué)的理論支撐

2004—2006年，國家組織人口發(fā)展戰(zhàn)略研究；2007—2008年，國家人口計生委提出了“三步走”的思路，即雙獨兩孩、單獨兩孩，然后在適當(dāng)?shù)臅r候?qū)嵤┤鎯珊⒄撸?016年年初，習(xí)近平總書記、李克強總理等中央領(lǐng)導(dǎo)同志對調(diào)整完善生育政策作出了一系列重要指示批示。

國家衛(wèi)生計生委及相關(guān)部門，圍繞“十三五”時期人口發(fā)展戰(zhàn)略和應(yīng)對老齡化政策進行了專題研究；并組織若干研究團隊，依據(jù)2010年全國人口普查、2014年全國人口變動抽樣調(diào)查等數(shù)據(jù)，利用國際國內(nèi)現(xiàn)有的分人群分要素回推、孩次遞進、聯(lián)合國人口預(yù)測和微觀仿真等四種測算方法，對全國兩孩政策下的人口變動狀況進行了多方案測算比較。與此同時，其他團隊就政策調(diào)整對經(jīng)濟社會、資源環(huán)境產(chǎn)生的影響進行了深人分析論證，召開了近百場論證會，而且組成若干個組，到22個省區(qū)市調(diào)研，形成了上百萬字的系列研究報告。

2.“單獨二孩”的實踐經(jīng)驗

黨的十八屆三中全會決定啟動實施單獨兩孩政策。在各級黨委、政府和各級衛(wèi)生計生部門、相關(guān)部門的共同努力下，單獨兩孩政策落地扎實有力，出生人口數(shù)量符合預(yù)期。截至2015年9月底，約176萬對單獨夫婦提出再生育申請。2014年人口出生率比2013年提高了0.29個千萬點，出生人口性別比下降了1.72個點，是近年來出生率上升、出生人口性別比下降幅度最大的一年。單獨兩孩政策的實施釋放了部分生育勢能，降低了出生人口堆積的風(fēng)險，有助于準(zhǔn)確把握群眾生育意愿和生育行為，加強相關(guān)經(jīng)濟社會政策與生育政策的銜接，為實施全面兩孩政策奠定了良好的基礎(chǔ)。

（二）確保全面兩孩政策的扎實有序?qū)嵤?/p>

1.堅持計劃生育的基本國策

我國人口眾多的基本國情沒有根本改變，人口對經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境的壓力將長期存在。計劃生育基本國策必須長期堅持，計劃生育工作必須常抓不懈。人口與經(jīng)濟社會的發(fā)展變化、計劃生育政策的調(diào)整完善，賦予了計劃生育基本國策新的內(nèi)涵。當(dāng)前，堅持計劃生育基本國策，就是要實施好全面兩孩政策，推進計劃生育服務(wù)管理改革，引導(dǎo)家庭負責(zé)任、有計劃地安排生育，調(diào)控人口總量、提升人口素質(zhì)、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)、引導(dǎo)人口合理分布，促進家庭幸福和諧和人口長期均衡發(fā)展。

2.創(chuàng)新計劃生育服務(wù)管理

實行生育登記服務(wù)，取消兩孩以內(nèi)生育審批，由家庭自主安排生育。準(zhǔn)備生育的夫妻可到一方戶口所在地或居住地辦理登記，免費領(lǐng)取生育服務(wù)證，提供計劃生育、優(yōu)生優(yōu)育、生殖健康的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。優(yōu)化辦事流程，全面推行網(wǎng)上辦理，落實首接責(zé)任、一站式服務(wù)和承諾制，做好便民服務(wù)。堅持和完善目標(biāo)管理責(zé)任制，完善社會撫養(yǎng)費征收管理制度。

3.配套設(shè)施的建立和完善

要實現(xiàn)促進人口長期均衡發(fā)展的目標(biāo)，在生育政策調(diào)整完善，還應(yīng)當(dāng)研究制定與之相配套的經(jīng)濟、社會和家庭發(fā)展的政策，解除群眾的后顧之憂，使生育政策能夠更好地發(fā)揮作用。要滿足群眾新的計劃生育健康需要，需要衛(wèi)生和計劃生育部門拓展服務(wù)人群、轉(zhuǎn)變服務(wù)方式、提高服務(wù)質(zhì)量。重新審視生育審批制度和孕檢制度，管理和服務(wù)要走向尊重意愿、滿足需求、便利群眾、積極引導(dǎo)。應(yīng)該鼓勵各地根據(jù)各自的情況因地制宜，開展多種工作模式。

要想實施好全面放開二孩的政策，需要各地各級政府要把思想和行動統(tǒng)一到一起，做好政策的落實工作。修改完善相關(guān)法律法規(guī)，做好政策的銜接；要加強生殖健康、婦幼健康、托兒所幼兒園等公共服務(wù)的供給；要幫助有特殊困難的計劃生育家庭；要便民、利民，做好服務(wù)工作。力爭把全面放開二孩政策這項惠民生、利長遠、合民心、順民意的好事辦好。

4.加大對計劃生育家庭的扶助保障力度

進一步完善獎勵扶助、特別扶助、少生快富制度，實行獎勵扶助標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整。對存在特殊困難的計劃生育家庭，加大幫扶力度，妥善解決他們的生活照料、養(yǎng)老保障、大病治療和精神慰藉等問題。配合有關(guān)部門積極推動調(diào)整完善生育產(chǎn)假和配偶陪產(chǎn)假等制度，保障女性就業(yè)權(quán)益。

5.加強出生人口監(jiān)測和風(fēng)險防控

完善信息動態(tài)采集機制，加強人口變動情況調(diào)查，建立健全人口監(jiān)測和預(yù)報預(yù)警制度。加快國家人口基礎(chǔ)信息庫和人口健康信息化建設(shè)，實現(xiàn)部門信息共享。強化政策實施情況的評估和監(jiān)督，確保政策平穩(wěn)落地。

五、天津市關(guān)于全面兩孩政策的應(yīng)對措施

2016年1月14日召開的天津市十六屆人大常委會第二十四次會議表決通過了關(guān)于修改《天津市人口與計劃生育條例》的決定，標(biāo)志著國家全面兩孩政策的配套規(guī)定在天津市正式實施。2015年1月1日起，天津市生育兩個以內(nèi)子女的，不實行審批，由家庭自主安排生育。

（一）取消晚婚晚育假期

《決定》刪除了有關(guān)晚婚晚育獎勵的內(nèi)容。天津市明確按照《決定》的規(guī)定，“符合法律、法規(guī)規(guī)定生育子女的，男方所在單位給予七日護理假，女方所在單位增加生育假（產(chǎn)假）三十日；不能增加生育假（產(chǎn)假）的，給予一個月基本工資或者實得工資的獎勵。參加生育保險的，按照生育保險的規(guī)定執(zhí)行。農(nóng)村居民符合法律、法規(guī)規(guī)定生育子女的，可以參照前款規(guī)定，由所在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府和村民委員會根據(jù)實際情況給予獎勵?！?/p>

（二）生育登記政策登記變化

為了方便群眾登記，提高服務(wù)的效率，本市新的生育登記主要變化有：一是在一孩、二孩的生育服務(wù)登記中已不再要求提供所在單位或村（居）委會的證明材料，對婚育情況一時難以核實的，需由夫妻雙方對其真實性作出承諾后予以辦理。如果以虛假承諾獲取了生育登記，一經(jīng)查實，生育登記予以取消；如果已經(jīng)生育的，將依法依規(guī)進行處理。二是登記信息通過系統(tǒng)傳輸，群眾如有需要，工作人員可提供生育登記信息表并加蓋公章。已取得《天津市政策內(nèi)二孩審批證明》的，申請人可持《天津市政策內(nèi)二孩審批證明》和已孕妊娠診斷證明直接進行二孩生育登記。

（三）全面兩孩政策實施范圍認定

天津市明確以下三種情況可以要求安排再生育一胎：一是兩個子女中有子女經(jīng)醫(yī)學(xué)鑒定為病殘兒，醫(yī)學(xué)上認為夫妻可以再生育的，可以要求安排再生育。二是再婚（不含復(fù)婚）夫妻，再婚前合計只生育一個子女，婚后生育一個子女的。三是再婚（不含復(fù)婚）夫妻，再婚前合計生育兩個以上子女，婚后沒有生育子女的。

此外，對于流動人口的生育審批，天津市計劃生育行政主管部門根據(jù)其戶籍地的再生育審批證明，向流動人口提供與天津市戶籍人口相同的計劃生育管理和服務(wù)。

（四）加快相關(guān)配套設(shè)施的建設(shè)

面對可能出現(xiàn)的人口出生高峰，天津市教育部門將展開調(diào)研，提前布局。首先，天津市提出，將加大資源調(diào)整力度，新建一批公辦幼兒園，改造幼兒園校舍，加快建設(shè)普惠性幼兒園，鼓勵民辦資本參與建設(shè)幼兒園。第二，天津市將完善義務(wù)教育免試就近入學(xué)制度，加強九年一貫制學(xué)校建設(shè)，推行學(xué)校聯(lián)盟、委托管理、集團化辦學(xué)模式，建設(shè)百姓家門口的好學(xué)校，讓每一個孩子就近享受優(yōu)質(zhì)教育資源。

計劃生育政策是國家為促進人口長期均衡發(fā)展、實現(xiàn)人口與經(jīng)濟社會、資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展而制定的國家方略，是修正人口總體失衡，并保持人口總體長期均衡發(fā)展的基本國策。此次實施全面兩孩政策，是我國計劃生育政策實施以來的一次重大調(diào)整，它雖然不能改變我國人口發(fā)展的總體趨勢，但是它確實可以帶來優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)、緩解老齡化進程、提高人口素質(zhì)、完善家庭結(jié)構(gòu)等諸方面的積極效果。雖然新政策增加的一定規(guī)模的人口數(shù)量會增加經(jīng)濟社會的競爭性、增大資源環(huán)境的壓力，但總體仍在可控范圍內(nèi)?？傮w而言，實施全面兩孩政策利大于弊，有助于我國人口的長期均衡發(fā)展。

天津經(jīng)濟課題組

總策劃：虞冬青

采寫運營：馮時孟力張麗恒曲寧

統(tǒng)籌：仲成春

中圖分類號：C924.21

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1006－1255－（2016）02－0024－08