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        人民銀行內(nèi)審問責(zé)機制探究

        2016-06-05 14:21:31中國人民銀行南昌中心支行內(nèi)審處課題組
        金融與經(jīng)濟 2016年11期

        ■中國人民銀行南昌中心支行內(nèi)審處課題組

        人民銀行內(nèi)審問責(zé)機制探究

        ■中國人民銀行南昌中心支行內(nèi)審處課題組

        近年來的人民銀行各級分支機構(gòu)內(nèi)部審計力度不可謂不大,但屢審屢犯的現(xiàn)象卻時常發(fā)生。究其原因,當(dāng)前不完善的審計問責(zé)制度以及由此導(dǎo)致的后續(xù)執(zhí)行中的問責(zé)落實困難可以說是其一重要原因。因此,建立并完善人民銀行內(nèi)審問責(zé)制,推動內(nèi)部審計發(fā)揮最大功效有著重要的現(xiàn)實意義。

        人民銀行;內(nèi)審問責(zé)制;內(nèi)涵;制約因素;國際經(jīng)驗

        中國人民銀行南昌中心支行內(nèi)審處課題組主持人:宋劍鋒,成員:楊淑慧,徐芬(執(zhí)筆)。

        (江西南昌330008)

        一、人民銀行內(nèi)審問責(zé)制的內(nèi)涵及實施的必要性

        (一)問責(zé)和問責(zé)制

        所謂問責(zé),是指委托人(principal)要求代理人(agent)就其行為向委托人(principal)做出解釋。對于一個機構(gòu)來說,要想實現(xiàn)問責(zé),必須滿足以下基本條件:必須具有清晰的權(quán)責(zé)劃分標(biāo)準;必須使問責(zé)成為一項長期規(guī)范化的制度;問責(zé)的內(nèi)容必須具有可量化性,使每個當(dāng)事人都了解其行為可能產(chǎn)生的后果;必須讓問責(zé)制深入人心,形成一種文化氛圍。準確來講,問責(zé)制包括了權(quán)力授予、明確責(zé)任、全面實施體系化控制三個方面的內(nèi)容,問責(zé)的最終目的是要從積極預(yù)防的角度實現(xiàn)權(quán)責(zé)的統(tǒng)一,保證管理活動基本目標(biāo)的實現(xiàn)。

        (二)人民銀行內(nèi)審問責(zé)制的內(nèi)涵

        審計問責(zé)制強調(diào)問責(zé)的根源來自于審計,一般直接指向于經(jīng)濟領(lǐng)域和業(yè)務(wù)管理。人民銀行內(nèi)審問責(zé)制,就是通過內(nèi)部審計對人民銀行各職能部門所發(fā)生的業(yè)務(wù)或經(jīng)濟事項進行審計,繼而針對審計中所發(fā)現(xiàn)的問題,通過用“問”的制度化保證權(quán)責(zé)對等,進而追究各分支機構(gòu)及其工作人員對其職責(zé)和義務(wù)產(chǎn)生否定性結(jié)果應(yīng)負責(zé)任的一種機制。審計問責(zé)制一般包含三個方面:首先,通過內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)問題,尋找問題的根源;然后,通過問責(zé)主體對問責(zé)客體進行責(zé)任認定并進行問責(zé);最后,通過制度將上述行為給予“固化”。

        (三)建立內(nèi)審問責(zé)機制的必要性

        1.審計問責(zé)是內(nèi)部審計適應(yīng)現(xiàn)代組織治理的需要。組織治理的核心是建立一種“制衡機制”,即有效平衡各方利益關(guān)系。而內(nèi)部審計問責(zé)就是實現(xiàn)這種制衡機制的有效手段。內(nèi)部審計問責(zé)的開展,會形成一定的威懾和懲戒力,是對行政處罰、黨紀處罰、法律處罰的有益補充,適用于不夠上述處罰的違規(guī)行為,或成為上述處罰的輔助手段。

        2.建立內(nèi)審問責(zé)機制是實現(xiàn)內(nèi)部審計價值的有效途徑。國際內(nèi)部審計師協(xié)會(IIA)認為:“內(nèi)部審計是一種獨立、客觀的確認和咨詢活動,旨在增加價值和改善組織的運營?!痹摱x表明內(nèi)部審計的價值是為組織增加價值,而問責(zé)機制能夠有效提高組織治理的效率,通過“問責(zé)”找到問題產(chǎn)生的根源,并懲治相關(guān)責(zé)任人,因此對改善組織治理的效果具有積極意義,同時也實現(xiàn)了內(nèi)部審計為組織增值的目標(biāo)。

        3.審計問責(zé)機制是促進審計整改的制度保證。內(nèi)部審計作為一個監(jiān)督部門,本身不具備直接的管理權(quán)和處罰權(quán),審計整改難以得到保障,極易導(dǎo)致“屢審屢犯”的惡性循環(huán)。只有在后續(xù)審計程序中繼續(xù)追加和啟動審計問責(zé)程序,才可以將整改措施落到實處,有效改善后續(xù)審計整改的效果。

        二、人民銀行內(nèi)審問責(zé)制現(xiàn)狀及制約因素

        (一)人民銀行內(nèi)審問責(zé)制的現(xiàn)狀

        人民銀行從1998年專門設(shè)立內(nèi)審部門以來,就非常重視內(nèi)審問責(zé)問題的研究和落實,特別是2005年《中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計辦法(試行)》的頒布實施以來,不斷探索和完善落實問題責(zé)任人制度,對相關(guān)責(zé)任人進行問責(zé),部分分支機構(gòu)還將審計結(jié)果與績效考核掛鉤,對有關(guān)責(zé)任人進行經(jīng)濟處罰,有效地促進了審計整改。但審計問責(zé)機制建設(shè)畢竟處于探索階段,由于思想認識、配套機制等相對缺乏,導(dǎo)致目前廣泛開展內(nèi)審問責(zé)還存在很多困難和阻力。

        (二)人民銀行內(nèi)審問責(zé)制的難點和問題

        1.員工思想認識不到位。目前人民銀行內(nèi)審部門對審計發(fā)現(xiàn)的問題一般只要求審計對象進行整改,并報送整改情況,很少對違規(guī)問題的當(dāng)事人實施責(zé)任追究和處罰,干部職工已習(xí)慣這種“查而不處”的內(nèi)審方式。建立內(nèi)審問責(zé)制度后,內(nèi)審發(fā)現(xiàn)的問題會影響部門和個人的評價、考核,嚴重的還會受到行政處分,做出經(jīng)濟賠償,很自然的會增加干部職工的排斥心理和抵觸情緒,這在一定程度上制約了責(zé)任追究制度的推廣與發(fā)展。同時,有的內(nèi)審人員也存在畏難情緒,特別是同級監(jiān)督中的問責(zé)更是難度大,難免出現(xiàn)“好人主義”思想和“避重就輕”的情況,影響問責(zé)的公正性和嚴肅性。

        2.問責(zé)程序不夠明確。目前人民銀行審計問責(zé)實踐中較為突出的問題是問責(zé)主體缺乏明確性。在實踐中,審計問責(zé)主體有紀檢監(jiān)察部門、內(nèi)審部門、上級業(yè)務(wù)主管部門等,人事部門的作用未能充分發(fā)揮,干部職工參與問責(zé)的路徑與有效度不夠。問責(zé)主體不明確也影響到整個問責(zé)程序的實施,如有的單位出臺了責(zé)任追究方面的規(guī)章制度,但在由誰問責(zé)、如何開展問責(zé)方面都缺乏具體可行的流程。此外,現(xiàn)行的問責(zé)主要還是針對單位,很少針對責(zé)任人。實際上任何“事”都是行為的結(jié)果,都是能找到責(zé)任人的。這種“重事輕人”的問責(zé)方式也使審計的效果大打折扣。

        3.問責(zé)標(biāo)準難把握。一是難以準確衡量權(quán)責(zé)。內(nèi)審檢查多指向會計、國庫、發(fā)行、科技等業(yè)務(wù)領(lǐng)域,接受檢查多的部門、從事具體操作崗位的人員自然被查出問題的機會多些。如果不管具體情況一味追究責(zé)任,會挫傷員工的積極性,背離內(nèi)審問責(zé)的初衷,因而不能將內(nèi)審問責(zé)失之簡單化。二是追究幅度不易把握。是否給予批評教育、經(jīng)濟處罰、通報批評、行政處分,在內(nèi)審問責(zé)標(biāo)準與幅度上一般不易把握,不像對待違紀違法問題那樣好量化比照,結(jié)果往往是大事化小,小事化了。三是責(zé)任界定操作難。審計發(fā)現(xiàn)問題的責(zé)任界定需要區(qū)分集體責(zé)任和個人責(zé)任、主觀責(zé)任和客觀責(zé)任、直接責(zé)任和主管責(zé)任,區(qū)分原則是什么,如何界定,缺乏可操作性的標(biāo)準。

        4.缺乏權(quán)威的指導(dǎo)制度,處罰標(biāo)準難統(tǒng)一。人民銀行違規(guī)問題責(zé)任追究和處罰制度是近年來提出的一項新的管理制度。雖然目前不少分支機構(gòu)已經(jīng)開始積極的嘗試,但還處于摸索研究階段,統(tǒng)一權(quán)威的違規(guī)問題責(zé)任追究和處罰制度尚未出臺。對違規(guī)問題如何處罰,缺乏相應(yīng)的具體規(guī)定,在具體的責(zé)任追究和處罰過程中可能出現(xiàn)“對不同單位或部門的相同違規(guī)行為處罰標(biāo)準不一”的問題,缺乏一個健全完整、統(tǒng)籌安排、運行有序的長效問責(zé)機制。

        5.現(xiàn)行的管理體制制約了內(nèi)審職能發(fā)揮。根據(jù)《中國人民銀行內(nèi)審工作制度》的規(guī)定,人民銀行對內(nèi)審部門的管理實行先橫后直的模式,內(nèi)審部門既接受本行行長領(lǐng)導(dǎo),又接受上級內(nèi)審部門的指導(dǎo),這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制制約了內(nèi)審職能和獨立性的發(fā)揮。同時,由于目前內(nèi)審工作的制度體制、環(huán)境氛圍等還在一定程度上沒有理順,內(nèi)審部門的行政級別與本行各業(yè)務(wù)部門同級,內(nèi)審獨立性受到較大影響,責(zé)任追究和處罰制度難以有效實施。

        三、國家審計問責(zé)制的經(jīng)驗借鑒

        當(dāng)前人民銀行內(nèi)審問責(zé)制的建立還處于初步探索階段。在審計問責(zé)方面,國家審計問責(zé)發(fā)展起步較早,做法較為成熟,雖然國家審計與人民銀行內(nèi)部審計存在一定的差異,但其問責(zé)方面的很多經(jīng)驗和理念值得我們關(guān)注和借鑒。

        (一)國家審計問責(zé)制情況

        國家審計設(shè)置模式主要有四種:立法模式、行政模式、司法模式和獨立模式,不同模式下審計問責(zé)制度有所區(qū)別。

        1.立法模式下的審計問責(zé)制度。立法模式的特點主要是最高審計機關(guān)隸屬于立法機關(guān),采用這種模式的主要有英國、美國、奧地利、俄羅斯等。這些國家的國家審計權(quán)歸議會或國會所有,國家審計機關(guān)向國會報告工作。立法模式下,又分兩種:一種是以英美為代表的典型的立法模式,即審計的目的在于提出建議,一般不具有行政和司法權(quán)力,主要由國會進行問責(zé)。另一種是以奧地利、俄羅斯為代表的擴張型立法模式,即審計機關(guān)除了向立法機關(guān)報告工作、提出建議外,還具有一定的處罰權(quán)。立法模式下的審計問責(zé)制度詳見表1。

        表1 立法模式下的審計問責(zé)制度

        2.行政模式尤其是審監(jiān)合一模式下的審計問責(zé)制度。傳統(tǒng)的行政模式的特點主要是:“最高審計機關(guān)隸屬于國家行政機關(guān),審計機關(guān)具有行政權(quán)力,不具有司法權(quán)?!蹦壳叭圆捎眠@種模式的主要有中國及一些非洲國家。由傳統(tǒng)行政模式演化而成的更為獨立的行政型國家審計模式,是以韓國、白俄羅斯等國家為代表的審監(jiān)合一模式?!皩彵O(jiān)合一模式下的國家審計機關(guān)并非政府下設(shè)的職能部門,而是獨立于其他國家機關(guān),直接由總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)并對總統(tǒng)負責(zé),審計結(jié)果直接報告總統(tǒng)和議會?!边@種模式下國家審計權(quán)具有審計監(jiān)督和行政執(zhí)法的雙重性質(zhì)。審監(jiān)合一模式下的問責(zé)制度詳見表2。

        3.司法模式下的審計問責(zé)制度。司法模式的特點主要是最高審計機關(guān)以審計法院的形式存在,審計法院依照國家憲法規(guī)定行使財政總監(jiān)的職權(quán),享有最高法院的特權(quán),擁有較強的司法權(quán)。采用這種模式的主要有法國、意大利、西班牙等。這些國家的國家審計機關(guān)獨立于立法與行政機關(guān),享有獨立的審計和司法權(quán)??傮w上,該模式下審計法院有權(quán)針對責(zé)任人造成國有資產(chǎn)損失的行為判決賠償及其他處罰,但對于涉嫌犯罪的只能移送刑事檢控機關(guān)處理。司法模式下的審計問責(zé)制度詳見表3。

        表2 審監(jiān)合一模式下的審計問責(zé)制度

        表3 司法模式下的審計問責(zé)制度

        4.獨立模式下的審計問責(zé)制度。所謂獨立模式實際上是上述模式演變而成,即國家審計機關(guān)獨立于政府、議會、司法機關(guān)之外。目前采用這種模式的國家主要是德國和日本。日本的審計機關(guān)(會計檢查院)對被審計單位的相關(guān)人員享有行政處理權(quán),包括對相關(guān)人員進行行政處分以及判定是否需承擔(dān)賠償責(zé)任,但在發(fā)現(xiàn)有犯罪行為時,應(yīng)通知公訴機關(guān)處理。獨立模式下的審計問責(zé)制度詳見表4。

        表4 獨立模式下的審計問責(zé)制度

        (二)國家審計問責(zé)制的比較及啟示

        通過比較可見,不同國家的審計問責(zé)制度是與其國家審計模式高度契合的,但除了傳統(tǒng)的立法模式下,審計機關(guān)不能作為問責(zé)主體,主要通過立法機關(guān)問責(zé)之外,其他模式下的審計問責(zé)制度都具有一定的共同點。結(jié)合人民銀行實際,以下方面的經(jīng)驗和做法值得借鑒。

        1.問責(zé)主體及其職權(quán)范圍要明確。國家審計的問責(zé)主體主要是審計機關(guān)和司法機關(guān),司法機關(guān)一般只針對構(gòu)成犯罪的行為追究刑事責(zé)任,極少數(shù)情況下由被審計單位的負責(zé)人作為問責(zé)主體。人民銀行應(yīng)充分考慮到自身組織治理結(jié)構(gòu)來確立內(nèi)審問責(zé)的主體部門,并清晰界定各自的職責(zé)和權(quán)限。

        2.問責(zé)對象要強化對責(zé)任人的追究。國家審計的問責(zé)對象主要是被審計單位及相關(guān)責(zé)任人,包括直接責(zé)任人和負有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的被審計單位負責(zé)人,少數(shù)國家對被審計單位的上級管理者實施問責(zé),如韓國、法國。人民銀行在實施內(nèi)審問責(zé)過程中,在對單位、部門追責(zé)的基礎(chǔ)上,應(yīng)進一步強化對相關(guān)責(zé)任人的問責(zé)力度。

        3.問責(zé)標(biāo)準和問責(zé)內(nèi)容要進一步細化。國家審計的問責(zé)內(nèi)容主要有三個方面:一是經(jīng)濟責(zé)任,主要針對相關(guān)責(zé)任人侵占公共資產(chǎn)或因故意或重大過失造成公共資產(chǎn)損失時,要求其承擔(dān)退還或賠償責(zé)任。二是行政處分,針對被審計單位或相關(guān)責(zé)任人的財務(wù)違法違規(guī)行為,審計機關(guān)有權(quán)要求其停止行為并對相關(guān)責(zé)任人進行行政處分和處罰。三是刑事責(zé)任,對于審計中發(fā)現(xiàn)的犯罪行為審計機關(guān)無權(quán)處理,必須移送司法機關(guān)追究相關(guān)人員的刑事責(zé)任。

        4.要出臺相應(yīng)的問責(zé)保障措施。對于審計機關(guān)的問責(zé),各國一般都明確規(guī)定具體的負責(zé)實施單位或負責(zé)人;在經(jīng)濟責(zé)任方面,針對單位責(zé)任,許多國家規(guī)定可直接從單位賬戶中扣除,針對個人責(zé)任,許多國家規(guī)定不按期賠償?shù)模蓮男浇鹬锌鄢虮日涨范惖确绞教幚?。此外,大多?shù)國家都非常重視審計結(jié)果的公開,強化公眾對被審計單位以及審計權(quán)的監(jiān)督。人民銀行實施內(nèi)審問責(zé)也應(yīng)出臺有力的保障措施。

        四、人民銀行審計問責(zé)制的實現(xiàn)機制構(gòu)建

        一套行之有效的人民銀行內(nèi)審問責(zé)體系,應(yīng)全面解決為什么問責(zé)、由誰問責(zé)、向誰問責(zé)、如何問責(zé)、如何實施問責(zé)程序、如何對問責(zé)程序制度化這些現(xiàn)實問題。本文構(gòu)建的人民銀行內(nèi)審問責(zé)體系,具體如下:

        (一)人民銀行內(nèi)審問責(zé)目標(biāo)

        構(gòu)建人民銀行內(nèi)審問責(zé)體系首先要明確為何問責(zé),即內(nèi)審問責(zé)的目標(biāo),這是推進內(nèi)審問責(zé)實施路徑的起點。按照逐層遞進的邏輯關(guān)系可以把內(nèi)審問責(zé)的目標(biāo)分為三個層次(詳見圖1)。

        圖1 內(nèi)審問責(zé)目標(biāo)層級圖

        (二)人民銀行內(nèi)審問責(zé)體系要素

        人民銀行內(nèi)審問責(zé)體系的要素主要包括審計問責(zé)的主體、客體、依據(jù)、內(nèi)容、標(biāo)準和方式。

        1.審計問責(zé)主體

        問責(zé)主體要解決的是由誰問責(zé)的問題。《中國人民銀行內(nèi)審工作制度》規(guī)定:“內(nèi)審部門對審計中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題,應(yīng)當(dāng)依據(jù)有關(guān)法規(guī)提出糾正和處理意見;對造成重大責(zé)任事故和經(jīng)濟損失的單位主要負責(zé)人和直接責(zé)任人,應(yīng)提出處理建議移送紀檢監(jiān)察部門?!薄吨袊嗣胥y行工作人員履行職責(zé)監(jiān)督暫行辦法》規(guī)定:“監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)被監(jiān)督人員存在違法、違規(guī)問題的,由內(nèi)審部門提出處理意見,或移交紀檢、監(jiān)察部門查處。被監(jiān)督人員存在其他不當(dāng)行為的,內(nèi)審部門可向其所在單位或上級領(lǐng)導(dǎo)反映,并將有關(guān)材料移交人事部門?!庇纱丝梢姡鶕?jù)人民銀行現(xiàn)行監(jiān)督制度的架構(gòu),對事的處理和對人的處理并不是由一個部門完成的。因此,人民銀行內(nèi)審部門不能作為問責(zé)主體。結(jié)合實際,本文建議成立一個由紀檢監(jiān)察部門作為牽頭部門,人事、內(nèi)審、有關(guān)業(yè)務(wù)部門為成員的問責(zé)工作領(lǐng)導(dǎo)小組來具體實施問責(zé)。

        2.審計問責(zé)客體

        問責(zé)客體也就是問責(zé)對象,是問責(zé)過程中承擔(dān)責(zé)任的一方。不同類型的審計,審計監(jiān)督的對象不同,相應(yīng)的審計問責(zé)的客體也有所差異??傮w來說,人民銀行審計問責(zé)的客體既包括部門、單位又包括相關(guān)人員。因此問責(zé)既可以是對某一部門集體的問責(zé),也可以是對某一具體責(zé)任人的問責(zé)。但是值得注意的是,審計問責(zé)的客體一旦落實到某一部門身上,所導(dǎo)致的問題便是問責(zé)客體模糊化,責(zé)任界定不清晰,不利于責(zé)任的追究以及審計意見的落實。因此無論哪種類型的審計,審計問責(zé)最終都要落實到具體個人,明確直接責(zé)任、主管責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,做到責(zé)任明晰,各負其責(zé)。

        3.審計問責(zé)內(nèi)容

        審計問責(zé)內(nèi)容是指審計問責(zé)主體對客體進行責(zé)任追究涉及到的事項。當(dāng)前人民銀行內(nèi)部審計的類型主要包括財務(wù)審計、業(yè)務(wù)專項審計、領(lǐng)導(dǎo)干部履職(離任)審計等,因而審計問責(zé)是與經(jīng)濟責(zé)任和業(yè)務(wù)管理聯(lián)系在一起的。在如何問責(zé)方面,本文認為可以將對“事”和對“人”的問責(zé)結(jié)合起來進行,即從強化業(yè)務(wù)管理和人員管理兩個層面來開展責(zé)任追究。內(nèi)審問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組的業(yè)務(wù)管理部門主要抓好對“事”的問責(zé),紀檢、人事部門主要抓好對“人”的問責(zé),內(nèi)審部門負責(zé)提出糾正和處理意見,詳見圖2。

        圖2 問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組成員問責(zé)內(nèi)容

        4.審計問責(zé)標(biāo)準

        審計問責(zé)標(biāo)準是劃定責(zé)任的依據(jù),必須堅持“權(quán)責(zé)對等”的原則。國家審計問責(zé)都有明確的法律條款為支撐,給出了明確的處罰標(biāo)準及措施。人民銀行內(nèi)審問責(zé)也應(yīng)根據(jù)審計發(fā)現(xiàn)問題的輕重大小決定有關(guān)責(zé)任單位(部門)或人員需要承擔(dān)的責(zé)任大小,增強對相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任追究。具體問責(zé)標(biāo)準可從問題違規(guī)性質(zhì)、成因、造成的危害和影響、領(lǐng)導(dǎo)重視程度等五個方面考慮,詳見表5。

        表5 審計問責(zé)標(biāo)準

        當(dāng)然,在實際操作中,也要考慮到業(yè)務(wù)工作的特殊性,平衡好加大責(zé)任追究和保護員工工作積極性的關(guān)系,避免“過度問責(zé)”的情況。例如,針對一些業(yè)務(wù)操作崗位的小問題,如少數(shù)漏章、漏簽名等能立即整改的情況,內(nèi)審部門就無需把這類問題報問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組,可以直接由審計對象的負責(zé)人采取提醒談話等形式予以解決。

        5.審計問責(zé)方式

        人民銀行內(nèi)審問責(zé)主要指向經(jīng)濟領(lǐng)域和業(yè)務(wù)領(lǐng)域,問責(zé)的形式是多樣的,除了像國家審計問責(zé)可采取經(jīng)濟、行政、刑事處罰外,還要結(jié)合自身情況,采取一些補充方式,如批評教育、與考核評優(yōu)掛鉤等。在人民銀行內(nèi)審問責(zé)實務(wù)中,對審計發(fā)現(xiàn)的問題涉及違規(guī)違章行為的,可根據(jù)問題的性質(zhì)和引起的后果,視情節(jié)的輕重,采取批評教育、經(jīng)濟處罰、通報批評、組織(人事)處理、紀律處分等問責(zé)方式,涉嫌犯罪的移送司法機關(guān)依法處理。就責(zé)任單位或部門而言,具體可采取限期整改、通報批評、責(zé)令作出書面檢查、降低年度考核等級、取消當(dāng)年黨委評先資格等處罰方式。就相關(guān)責(zé)任人,可結(jié)合具體情況采取不同的問責(zé)方式,詳見圖3;工作人員受組織(人事)處理、紀律處分和被追究法律責(zé)任的,當(dāng)年年度行員考核不得評定為優(yōu)秀,并取消評先評優(yōu)資格。

        圖3 對相關(guān)責(zé)任人的審計問責(zé)方式

        (三)人民銀行內(nèi)審問責(zé)體系部門聯(lián)動機制

        IIA在《國際內(nèi)部審計專業(yè)實務(wù)框架》中指出,內(nèi)審主要做確認、評價、咨詢、增值工作,并無懲處權(quán)。而人事部門作為人員績效評價部門具有一定的懲處權(quán),業(yè)務(wù)主管部門作為業(yè)務(wù)管理及考核部門具有一定的考評權(quán),正好彌補內(nèi)部審計缺乏懲處權(quán)的劣勢。在審計問責(zé)中,人事部門、業(yè)務(wù)主管部門與內(nèi)審部門之間的良好協(xié)作會使審計問責(zé)制更加完善,實現(xiàn)內(nèi)部審計與人員管理、業(yè)務(wù)管理的互利共贏。

        因此,本文從以下兩方面入手,構(gòu)建內(nèi)審在問責(zé)制中的信息傳遞機制:一方面,內(nèi)部審計觀察問責(zé)客體受托責(zé)任履行情況是否遵從組織章程,將偏離正軌的活動或存在的風(fēng)險點傳遞給各業(yè)務(wù)主管部門,由業(yè)務(wù)主管部門對其進行整改與控制;另一方面,內(nèi)部審計在評估問責(zé)客體時參照績效考評標(biāo)準,若有違背績效標(biāo)準,應(yīng)追究員工相應(yīng)責(zé)任的,將信息傳遞給人事部門,由人事部門結(jié)合部門考核信息綜合評價員工,給予員工獎懲。具體運行機制如圖4。

        圖4 內(nèi)部審計在問責(zé)制中的信息傳遞機制

        (四)人民銀行內(nèi)審問責(zé)體系執(zhí)行流程

        推動人民銀行內(nèi)審問責(zé)制度的程序化,可以通過制度化內(nèi)審問責(zé)流程來保障完成審計問責(zé)的全過程,最大限度減少人為控制,內(nèi)審問責(zé)流程詳見圖5。

        圖5 內(nèi)審問責(zé)流程圖

        (五)人民銀行內(nèi)審問責(zé)體系的保障措施

        1.優(yōu)化環(huán)境,確立內(nèi)審問責(zé)理念。內(nèi)審問責(zé)規(guī)范化實質(zhì)上是一個制度創(chuàng)新的過程,需要基層央行各級人員轉(zhuǎn)變觀念,充分理解其深刻蘊義。為使內(nèi)審問責(zé)達到預(yù)期效果,應(yīng)著重做好以下工作:一是加大宣傳和溝通力度,為內(nèi)審問責(zé)的開展創(chuàng)造良好的內(nèi)部環(huán)境;二是領(lǐng)導(dǎo)層要重視和支持內(nèi)審問責(zé),為內(nèi)審問責(zé)制的建立健全和推行奠定基礎(chǔ),減少阻力;三是各級部門和人員應(yīng)牢固樹立責(zé)任意識和安全防范意識,盡量避免或減少因工作失誤造成問責(zé)行為的發(fā)生。

        2.加強信息溝通,增強相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合。為實現(xiàn)審計問責(zé),有的國家明確規(guī)定有關(guān)部門如財政部門、稅務(wù)部門、其他國家監(jiān)督機構(gòu)等有協(xié)助審計機關(guān)工作的義務(wù)。人民銀行內(nèi)審問責(zé)也不能單靠內(nèi)審部門一家推動,必須加強有關(guān)部門的協(xié)作,如針對個人經(jīng)濟處罰的問責(zé),不按期交納的,可直接從薪金中扣除。在監(jiān)督信息共享方面,可創(chuàng)建一個內(nèi)審、紀委、人事、業(yè)務(wù)部門等共享的監(jiān)督綜合信息平臺,打破監(jiān)督部門之間業(yè)務(wù)分割的狀況,實現(xiàn)資源共享和監(jiān)督的對接。

        3.夯實基礎(chǔ),提高內(nèi)審問責(zé)質(zhì)量。一是問題定性要準確。問題的性質(zhì)是決定是否問責(zé)的前提條件。在審計中,審計人員要緊扣過錯行為及危害程度,充分收集證據(jù),依法依規(guī)定性,并嚴格執(zhí)行三級復(fù)核制度,保證定性可靠。二是原因分析要清晰。問題的原因是確定怎么問責(zé)的重要依據(jù)。分析問題的原因,關(guān)系到問責(zé)方式的選擇

        。

        內(nèi)審人員應(yīng)深入分析問題產(chǎn)生是主觀過錯,還是客觀原因;是沒有作為,還是執(zhí)行偏差。三是責(zé)任界定要明確。界定責(zé)任是確定向誰問責(zé)的基本要求。有責(zé),明責(zé),才能追責(zé)。應(yīng)通過查看資料,詢問相關(guān)人員,按照權(quán)責(zé)一致的原則,劃清直接責(zé)任、主管責(zé)任或領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,保證責(zé)任界定合理。

        4.加快推進內(nèi)審問責(zé)制度建設(shè)。雖然人民銀行某些制度中對審計問責(zé)有所提及,但是很顯然規(guī)定缺乏系統(tǒng)性,可操作性差。因此,應(yīng)盡快建立健全內(nèi)審問責(zé)制度,制定一套適用于整個人民銀行系統(tǒng)的責(zé)任認定和追究辦法,為工作開展提供一個權(quán)威、明確的標(biāo)準。該制度要做到公平、公正,有嚴肅性;要做到常態(tài)化,避免隨意性;要做到有相應(yīng)的救濟渠道,避免出現(xiàn)不當(dāng)?shù)膯栘?zé)。

        5.完善審計公告制度。審計公告是落實審計問責(zé)和實現(xiàn)公眾監(jiān)督的良好手段。內(nèi)審部門應(yīng)當(dāng)將審計報告尤其是審計問責(zé)決定的處理結(jié)果提供給審計對象、審計對象的上級主管部門、人事部門作為對干部考核、評價的參考。同時,在現(xiàn)行審計結(jié)果公開的基礎(chǔ)上,除了涉密內(nèi)容,應(yīng)當(dāng)進一步實現(xiàn)公告時間定期化、內(nèi)容規(guī)范化,充分披露審計對象的反饋和整改情況。

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