■中國人民銀行南昌中心支行內(nèi)審處課題組

人民銀行內(nèi)審問責(zé)機制探究

■中國人民銀行南昌中心支行內(nèi)審處課題組

近年來的人民銀行各級分支機構(gòu)內(nèi)部審計力度不可謂不大，但屢審屢犯的現(xiàn)象卻時常發(fā)生。究其原因，當(dāng)前不完善的審計問責(zé)制度以及由此導(dǎo)致的后續(xù)執(zhí)行中的問責(zé)落實困難可以說是其一重要原因。因此，建立并完善人民銀行內(nèi)審問責(zé)制，推動內(nèi)部審計發(fā)揮最大功效有著重要的現(xiàn)實意義。

人民銀行；內(nèi)審問責(zé)制；內(nèi)涵；制約因素；國際經(jīng)驗

中國人民銀行南昌中心支行內(nèi)審處課題組主持人：宋劍鋒，成員：楊淑慧，徐芬（執(zhí)筆）。

（江西南昌330008）

一、人民銀行內(nèi)審問責(zé)制的內(nèi)涵及實施的必要性

（一）問責(zé)和問責(zé)制

所謂問責(zé)，是指委托人(principal)要求代理人(agent)就其行為向委托人(principal)做出解釋。對于一個機構(gòu)來說，要想實現(xiàn)問責(zé)，必須滿足以下基本條件：必須具有清晰的權(quán)責(zé)劃分標(biāo)準；必須使問責(zé)成為一項長期規(guī)范化的制度；問責(zé)的內(nèi)容必須具有可量化性，使每個當(dāng)事人都了解其行為可能產(chǎn)生的后果；必須讓問責(zé)制深入人心，形成一種文化氛圍。準確來講，問責(zé)制包括了權(quán)力授予、明確責(zé)任、全面實施體系化控制三個方面的內(nèi)容，問責(zé)的最終目的是要從積極預(yù)防的角度實現(xiàn)權(quán)責(zé)的統(tǒng)一，保證管理活動基本目標(biāo)的實現(xiàn)。

（二）人民銀行內(nèi)審問責(zé)制的內(nèi)涵

審計問責(zé)制強調(diào)問責(zé)的根源來自于審計，一般直接指向于經(jīng)濟領(lǐng)域和業(yè)務(wù)管理。人民銀行內(nèi)審問責(zé)制，就是通過內(nèi)部審計對人民銀行各職能部門所發(fā)生的業(yè)務(wù)或經(jīng)濟事項進行審計，繼而針對審計中所發(fā)現(xiàn)的問題，通過用“問”的制度化保證權(quán)責(zé)對等，進而追究各分支機構(gòu)及其工作人員對其職責(zé)和義務(wù)產(chǎn)生否定性結(jié)果應(yīng)負責(zé)任的一種機制。審計問責(zé)制一般包含三個方面：首先，通過內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)問題，尋找問題的根源；然后，通過問責(zé)主體對問責(zé)客體進行責(zé)任認定并進行問責(zé)；最后，通過制度將上述行為給予“固化”。

（三）建立內(nèi)審問責(zé)機制的必要性

1.審計問責(zé)是內(nèi)部審計適應(yīng)現(xiàn)代組織治理的需要。組織治理的核心是建立一種“制衡機制”，即有效平衡各方利益關(guān)系。而內(nèi)部審計問責(zé)就是實現(xiàn)這種制衡機制的有效手段。內(nèi)部審計問責(zé)的開展，會形成一定的威懾和懲戒力，是對行政處罰、黨紀處罰、法律處罰的有益補充，適用于不夠上述處罰的違規(guī)行為，或成為上述處罰的輔助手段。

2.建立內(nèi)審問責(zé)機制是實現(xiàn)內(nèi)部審計價值的有效途徑。國際內(nèi)部審計師協(xié)會（IIA）認為：“內(nèi)部審計是一種獨立、客觀的確認和咨詢活動，旨在增加價值和改善組織的運營?！痹摱x表明內(nèi)部審計的價值是為組織增加價值，而問責(zé)機制能夠有效提高組織治理的效率，通過“問責(zé)”找到問題產(chǎn)生的根源，并懲治相關(guān)責(zé)任人，因此對改善組織治理的效果具有積極意義，同時也實現(xiàn)了內(nèi)部審計為組織增值的目標(biāo)。

3.審計問責(zé)機制是促進審計整改的制度保證。內(nèi)部審計作為一個監(jiān)督部門，本身不具備直接的管理權(quán)和處罰權(quán)，審計整改難以得到保障，極易導(dǎo)致“屢審屢犯”的惡性循環(huán)。只有在后續(xù)審計程序中繼續(xù)追加和啟動審計問責(zé)程序，才可以將整改措施落到實處，有效改善后續(xù)審計整改的效果。

二、人民銀行內(nèi)審問責(zé)制現(xiàn)狀及制約因素

（一）人民銀行內(nèi)審問責(zé)制的現(xiàn)狀

人民銀行從1998年專門設(shè)立內(nèi)審部門以來，就非常重視內(nèi)審問責(zé)問題的研究和落實，特別是2005年《中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計辦法（試行）》的頒布實施以來，不斷探索和完善落實問題責(zé)任人制度，對相關(guān)責(zé)任人進行問責(zé)，部分分支機構(gòu)還將審計結(jié)果與績效考核掛鉤，對有關(guān)責(zé)任人進行經(jīng)濟處罰，有效地促進了審計整改。但審計問責(zé)機制建設(shè)畢竟處于探索階段，由于思想認識、配套機制等相對缺乏，導(dǎo)致目前廣泛開展內(nèi)審問責(zé)還存在很多困難和阻力。

（二）人民銀行內(nèi)審問責(zé)制的難點和問題

1.員工思想認識不到位。目前人民銀行內(nèi)審部門對審計發(fā)現(xiàn)的問題一般只要求審計對象進行整改，并報送整改情況，很少對違規(guī)問題的當(dāng)事人實施責(zé)任追究和處罰，干部職工已習(xí)慣這種“查而不處”的內(nèi)審方式。建立內(nèi)審問責(zé)制度后，內(nèi)審發(fā)現(xiàn)的問題會影響部門和個人的評價、考核，嚴重的還會受到行政處分，做出經(jīng)濟賠償，很自然的會增加干部職工的排斥心理和抵觸情緒，這在一定程度上制約了責(zé)任追究制度的推廣與發(fā)展。同時，有的內(nèi)審人員也存在畏難情緒，特別是同級監(jiān)督中的問責(zé)更是難度大，難免出現(xiàn)“好人主義”思想和“避重就輕”的情況，影響問責(zé)的公正性和嚴肅性。

2.問責(zé)程序不夠明確。目前人民銀行審計問責(zé)實踐中較為突出的問題是問責(zé)主體缺乏明確性。在實踐中，審計問責(zé)主體有紀檢監(jiān)察部門、內(nèi)審部門、上級業(yè)務(wù)主管部門等，人事部門的作用未能充分發(fā)揮，干部職工參與問責(zé)的路徑與有效度不夠。問責(zé)主體不明確也影響到整個問責(zé)程序的實施，如有的單位出臺了責(zé)任追究方面的規(guī)章制度，但在由誰問責(zé)、如何開展問責(zé)方面都缺乏具體可行的流程。此外，現(xiàn)行的問責(zé)主要還是針對單位，很少針對責(zé)任人。實際上任何“事”都是行為的結(jié)果，都是能找到責(zé)任人的。這種“重事輕人”的問責(zé)方式也使審計的效果大打折扣。

3.問責(zé)標(biāo)準難把握。一是難以準確衡量權(quán)責(zé)。內(nèi)審檢查多指向會計、國庫、發(fā)行、科技等業(yè)務(wù)領(lǐng)域，接受檢查多的部門、從事具體操作崗位的人員自然被查出問題的機會多些。如果不管具體情況一味追究責(zé)任，會挫傷員工的積極性，背離內(nèi)審問責(zé)的初衷，因而不能將內(nèi)審問責(zé)失之簡單化。二是追究幅度不易把握。是否給予批評教育、經(jīng)濟處罰、通報批評、行政處分，在內(nèi)審問責(zé)標(biāo)準與幅度上一般不易把握，不像對待違紀違法問題那樣好量化比照，結(jié)果往往是大事化小，小事化了。三是責(zé)任界定操作難。審計發(fā)現(xiàn)問題的責(zé)任界定需要區(qū)分集體責(zé)任和個人責(zé)任、主觀責(zé)任和客觀責(zé)任、直接責(zé)任和主管責(zé)任，區(qū)分原則是什么，如何界定，缺乏可操作性的標(biāo)準。

4.缺乏權(quán)威的指導(dǎo)制度，處罰標(biāo)準難統(tǒng)一。人民銀行違規(guī)問題責(zé)任追究和處罰制度是近年來提出的一項新的管理制度。雖然目前不少分支機構(gòu)已經(jīng)開始積極的嘗試，但還處于摸索研究階段，統(tǒng)一權(quán)威的違規(guī)問題責(zé)任追究和處罰制度尚未出臺。對違規(guī)問題如何處罰，缺乏相應(yīng)的具體規(guī)定，在具體的責(zé)任追究和處罰過程中可能出現(xiàn)“對不同單位或部門的相同違規(guī)行為處罰標(biāo)準不一”的問題，缺乏一個健全完整、統(tǒng)籌安排、運行有序的長效問責(zé)機制。

5.現(xiàn)行的管理體制制約了內(nèi)審職能發(fā)揮。根據(jù)《中國人民銀行內(nèi)審工作制度》的規(guī)定，人民銀行對內(nèi)審部門的管理實行先橫后直的模式，內(nèi)審部門既接受本行行長領(lǐng)導(dǎo)，又接受上級內(nèi)審部門的指導(dǎo)，這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制制約了內(nèi)審職能和獨立性的發(fā)揮。同時，由于目前內(nèi)審工作的制度體制、環(huán)境氛圍等還在一定程度上沒有理順，內(nèi)審部門的行政級別與本行各業(yè)務(wù)部門同級，內(nèi)審獨立性受到較大影響，責(zé)任追究和處罰制度難以有效實施。

三、國家審計問責(zé)制的經(jīng)驗借鑒

當(dāng)前人民銀行內(nèi)審問責(zé)制的建立還處于初步探索階段。在審計問責(zé)方面，國家審計問責(zé)發(fā)展起步較早，做法較為成熟，雖然國家審計與人民銀行內(nèi)部審計存在一定的差異，但其問責(zé)方面的很多經(jīng)驗和理念值得我們關(guān)注和借鑒。

（一）國家審計問責(zé)制情況

國家審計設(shè)置模式主要有四種:立法模式、行政模式、司法模式和獨立模式，不同模式下審計問責(zé)制度有所區(qū)別。

1.立法模式下的審計問責(zé)制度。立法模式的特點主要是最高審計機關(guān)隸屬于立法機關(guān)，采用這種模式的主要有英國、美國、奧地利、俄羅斯等。這些國家的國家審計權(quán)歸議會或國會所有，國家審計機關(guān)向國會報告工作。立法模式下，又分兩種:一種是以英美為代表的典型的立法模式，即審計的目的在于提出建議，一般不具有行政和司法權(quán)力，主要由國會進行問責(zé)。另一種是以奧地利、俄羅斯為代表的擴張型立法模式，即審計機關(guān)除了向立法機關(guān)報告工作、提出建議外，還具有一定的處罰權(quán)。立法模式下的審計問責(zé)制度詳見表1。

表1 立法模式下的審計問責(zé)制度

2.行政模式尤其是審監(jiān)合一模式下的審計問責(zé)制度。傳統(tǒng)的行政模式的特點主要是：“最高審計機關(guān)隸屬于國家行政機關(guān)，審計機關(guān)具有行政權(quán)力，不具有司法權(quán)?！蹦壳叭圆捎眠@種模式的主要有中國及一些非洲國家。由傳統(tǒng)行政模式演化而成的更為獨立的行政型國家審計模式，是以韓國、白俄羅斯等國家為代表的審監(jiān)合一模式?！皩彵O(jiān)合一模式下的國家審計機關(guān)并非政府下設(shè)的職能部門，而是獨立于其他國家機關(guān)，直接由總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)并對總統(tǒng)負責(zé)，審計結(jié)果直接報告總統(tǒng)和議會?！边@種模式下國家審計權(quán)具有審計監(jiān)督和行政執(zhí)法的雙重性質(zhì)。審監(jiān)合一模式下的問責(zé)制度詳見表2。

3.司法模式下的審計問責(zé)制度。司法模式的特點主要是最高審計機關(guān)以審計法院的形式存在，審計法院依照國家憲法規(guī)定行使財政總監(jiān)的職權(quán)，享有最高法院的特權(quán)，擁有較強的司法權(quán)。采用這種模式的主要有法國、意大利、西班牙等。這些國家的國家審計機關(guān)獨立于立法與行政機關(guān)，享有獨立的審計和司法權(quán)?？傮w上，該模式下審計法院有權(quán)針對責(zé)任人造成國有資產(chǎn)損失的行為判決賠償及其他處罰，但對于涉嫌犯罪的只能移送刑事檢控機關(guān)處理。司法模式下的審計問責(zé)制度詳見表3。

表2 審監(jiān)合一模式下的審計問責(zé)制度

表3 司法模式下的審計問責(zé)制度

4.獨立模式下的審計問責(zé)制度。所謂獨立模式實際上是上述模式演變而成，即國家審計機關(guān)獨立于政府、議會、司法機關(guān)之外。目前采用這種模式的國家主要是德國和日本。日本的審計機關(guān)(會計檢查院)對被審計單位的相關(guān)人員享有行政處理權(quán)，包括對相關(guān)人員進行行政處分以及判定是否需承擔(dān)賠償責(zé)任，但在發(fā)現(xiàn)有犯罪行為時，應(yīng)通知公訴機關(guān)處理。獨立模式下的審計問責(zé)制度詳見表4。

表4 獨立模式下的審計問責(zé)制度

（二）國家審計問責(zé)制的比較及啟示

通過比較可見，不同國家的審計問責(zé)制度是與其國家審計模式高度契合的，但除了傳統(tǒng)的立法模式下，審計機關(guān)不能作為問責(zé)主體，主要通過立法機關(guān)問責(zé)之外，其他模式下的審計問責(zé)制度都具有一定的共同點。結(jié)合人民銀行實際，以下方面的經(jīng)驗和做法值得借鑒。

1.問責(zé)主體及其職權(quán)范圍要明確。國家審計的問責(zé)主體主要是審計機關(guān)和司法機關(guān)，司法機關(guān)一般只針對構(gòu)成犯罪的行為追究刑事責(zé)任，極少數(shù)情況下由被審計單位的負責(zé)人作為問責(zé)主體。人民銀行應(yīng)充分考慮到自身組織治理結(jié)構(gòu)來確立內(nèi)審問責(zé)的主體部門，并清晰界定各自的職責(zé)和權(quán)限。

2.問責(zé)對象要強化對責(zé)任人的追究。國家審計的問責(zé)對象主要是被審計單位及相關(guān)責(zé)任人，包括直接責(zé)任人和負有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的被審計單位負責(zé)人，少數(shù)國家對被審計單位的上級管理者實施問責(zé)，如韓國、法國。人民銀行在實施內(nèi)審問責(zé)過程中，在對單位、部門追責(zé)的基礎(chǔ)上，應(yīng)進一步強化對相關(guān)責(zé)任人的問責(zé)力度。

3.問責(zé)標(biāo)準和問責(zé)內(nèi)容要進一步細化。國家審計的問責(zé)內(nèi)容主要有三個方面:一是經(jīng)濟責(zé)任，主要針對相關(guān)責(zé)任人侵占公共資產(chǎn)或因故意或重大過失造成公共資產(chǎn)損失時，要求其承擔(dān)退還或賠償責(zé)任。二是行政處分，針對被審計單位或相關(guān)責(zé)任人的財務(wù)違法違規(guī)行為，審計機關(guān)有權(quán)要求其停止行為并對相關(guān)責(zé)任人進行行政處分和處罰。三是刑事責(zé)任，對于審計中發(fā)現(xiàn)的犯罪行為審計機關(guān)無權(quán)處理，必須移送司法機關(guān)追究相關(guān)人員的刑事責(zé)任。

4.要出臺相應(yīng)的問責(zé)保障措施。對于審計機關(guān)的問責(zé)，各國一般都明確規(guī)定具體的負責(zé)實施單位或負責(zé)人；在經(jīng)濟責(zé)任方面，針對單位責(zé)任，許多國家規(guī)定可直接從單位賬戶中扣除，針對個人責(zé)任，許多國家規(guī)定不按期賠償?shù)模蓮男浇鹬锌鄢虮日涨范惖确绞教幚?。此外，大多?shù)國家都非常重視審計結(jié)果的公開，強化公眾對被審計單位以及審計權(quán)的監(jiān)督。人民銀行實施內(nèi)審問責(zé)也應(yīng)出臺有力的保障措施。

四、人民銀行審計問責(zé)制的實現(xiàn)機制構(gòu)建

一套行之有效的人民銀行內(nèi)審問責(zé)體系，應(yīng)全面解決為什么問責(zé)、由誰問責(zé)、向誰問責(zé)、如何問責(zé)、如何實施問責(zé)程序、如何對問責(zé)程序制度化這些現(xiàn)實問題。本文構(gòu)建的人民銀行內(nèi)審問責(zé)體系，具體如下：

（一）人民銀行內(nèi)審問責(zé)目標(biāo)

構(gòu)建人民銀行內(nèi)審問責(zé)體系首先要明確為何問責(zé)，即內(nèi)審問責(zé)的目標(biāo)，這是推進內(nèi)審問責(zé)實施路徑的起點。按照逐層遞進的邏輯關(guān)系可以把內(nèi)審問責(zé)的目標(biāo)分為三個層次（詳見圖1）。

圖1 內(nèi)審問責(zé)目標(biāo)層級圖

（二）人民銀行內(nèi)審問責(zé)體系要素

人民銀行內(nèi)審問責(zé)體系的要素主要包括審計問責(zé)的主體、客體、依據(jù)、內(nèi)容、標(biāo)準和方式。

1.審計問責(zé)主體

問責(zé)主體要解決的是由誰問責(zé)的問題。《中國人民銀行內(nèi)審工作制度》規(guī)定：“內(nèi)審部門對審計中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題，應(yīng)當(dāng)依據(jù)有關(guān)法規(guī)提出糾正和處理意見；對造成重大責(zé)任事故和經(jīng)濟損失的單位主要負責(zé)人和直接責(zé)任人，應(yīng)提出處理建議移送紀檢監(jiān)察部門?！薄吨袊嗣胥y行工作人員履行職責(zé)監(jiān)督暫行辦法》規(guī)定：“監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)被監(jiān)督人員存在違法、違規(guī)問題的，由內(nèi)審部門提出處理意見，或移交紀檢、監(jiān)察部門查處。被監(jiān)督人員存在其他不當(dāng)行為的，內(nèi)審部門可向其所在單位或上級領(lǐng)導(dǎo)反映，并將有關(guān)材料移交人事部門?！庇纱丝梢姡鶕?jù)人民銀行現(xiàn)行監(jiān)督制度的架構(gòu)，對事的處理和對人的處理并不是由一個部門完成的。因此，人民銀行內(nèi)審部門不能作為問責(zé)主體。結(jié)合實際，本文建議成立一個由紀檢監(jiān)察部門作為牽頭部門，人事、內(nèi)審、有關(guān)業(yè)務(wù)部門為成員的問責(zé)工作領(lǐng)導(dǎo)小組來具體實施問責(zé)。

2.審計問責(zé)客體

問責(zé)客體也就是問責(zé)對象，是問責(zé)過程中承擔(dān)責(zé)任的一方。不同類型的審計，審計監(jiān)督的對象不同，相應(yīng)的審計問責(zé)的客體也有所差異?？傮w來說，人民銀行審計問責(zé)的客體既包括部門、單位又包括相關(guān)人員。因此問責(zé)既可以是對某一部門集體的問責(zé)，也可以是對某一具體責(zé)任人的問責(zé)。但是值得注意的是，審計問責(zé)的客體一旦落實到某一部門身上，所導(dǎo)致的問題便是問責(zé)客體模糊化，責(zé)任界定不清晰，不利于責(zé)任的追究以及審計意見的落實。因此無論哪種類型的審計，審計問責(zé)最終都要落實到具體個人，明確直接責(zé)任、主管責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，做到責(zé)任明晰，各負其責(zé)。

3.審計問責(zé)內(nèi)容

審計問責(zé)內(nèi)容是指審計問責(zé)主體對客體進行責(zé)任追究涉及到的事項。當(dāng)前人民銀行內(nèi)部審計的類型主要包括財務(wù)審計、業(yè)務(wù)專項審計、領(lǐng)導(dǎo)干部履職（離任）審計等，因而審計問責(zé)是與經(jīng)濟責(zé)任和業(yè)務(wù)管理聯(lián)系在一起的。在如何問責(zé)方面，本文認為可以將對“事”和對“人”的問責(zé)結(jié)合起來進行，即從強化業(yè)務(wù)管理和人員管理兩個層面來開展責(zé)任追究。內(nèi)審問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組的業(yè)務(wù)管理部門主要抓好對“事”的問責(zé)，紀檢、人事部門主要抓好對“人”的問責(zé)，內(nèi)審部門負責(zé)提出糾正和處理意見，詳見圖2。

圖2 問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組成員問責(zé)內(nèi)容

4.審計問責(zé)標(biāo)準

審計問責(zé)標(biāo)準是劃定責(zé)任的依據(jù)，必須堅持“權(quán)責(zé)對等”的原則。國家審計問責(zé)都有明確的法律條款為支撐，給出了明確的處罰標(biāo)準及措施。人民銀行內(nèi)審問責(zé)也應(yīng)根據(jù)審計發(fā)現(xiàn)問題的輕重大小決定有關(guān)責(zé)任單位（部門）或人員需要承擔(dān)的責(zé)任大小，增強對相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任追究。具體問責(zé)標(biāo)準可從問題違規(guī)性質(zhì)、成因、造成的危害和影響、領(lǐng)導(dǎo)重視程度等五個方面考慮，詳見表5。

表5 審計問責(zé)標(biāo)準

當(dāng)然，在實際操作中，也要考慮到業(yè)務(wù)工作的特殊性，平衡好加大責(zé)任追究和保護員工工作積極性的關(guān)系，避免“過度問責(zé)”的情況。例如，針對一些業(yè)務(wù)操作崗位的小問題，如少數(shù)漏章、漏簽名等能立即整改的情況，內(nèi)審部門就無需把這類問題報問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組，可以直接由審計對象的負責(zé)人采取提醒談話等形式予以解決。

5.審計問責(zé)方式

人民銀行內(nèi)審問責(zé)主要指向經(jīng)濟領(lǐng)域和業(yè)務(wù)領(lǐng)域，問責(zé)的形式是多樣的，除了像國家審計問責(zé)可采取經(jīng)濟、行政、刑事處罰外，還要結(jié)合自身情況，采取一些補充方式，如批評教育、與考核評優(yōu)掛鉤等。在人民銀行內(nèi)審問責(zé)實務(wù)中，對審計發(fā)現(xiàn)的問題涉及違規(guī)違章行為的，可根據(jù)問題的性質(zhì)和引起的后果，視情節(jié)的輕重，采取批評教育、經(jīng)濟處罰、通報批評、組織（人事）處理、紀律處分等問責(zé)方式，涉嫌犯罪的移送司法機關(guān)依法處理。就責(zé)任單位或部門而言，具體可采取限期整改、通報批評、責(zé)令作出書面檢查、降低年度考核等級、取消當(dāng)年黨委評先資格等處罰方式。就相關(guān)責(zé)任人，可結(jié)合具體情況采取不同的問責(zé)方式，詳見圖3；工作人員受組織（人事）處理、紀律處分和被追究法律責(zé)任的，當(dāng)年年度行員考核不得評定為優(yōu)秀，并取消評先評優(yōu)資格。

圖3 對相關(guān)責(zé)任人的審計問責(zé)方式

（三）人民銀行內(nèi)審問責(zé)體系部門聯(lián)動機制

IIA在《國際內(nèi)部審計專業(yè)實務(wù)框架》中指出，內(nèi)審主要做確認、評價、咨詢、增值工作，并無懲處權(quán)。而人事部門作為人員績效評價部門具有一定的懲處權(quán)，業(yè)務(wù)主管部門作為業(yè)務(wù)管理及考核部門具有一定的考評權(quán)，正好彌補內(nèi)部審計缺乏懲處權(quán)的劣勢。在審計問責(zé)中，人事部門、業(yè)務(wù)主管部門與內(nèi)審部門之間的良好協(xié)作會使審計問責(zé)制更加完善，實現(xiàn)內(nèi)部審計與人員管理、業(yè)務(wù)管理的互利共贏。

因此，本文從以下兩方面入手，構(gòu)建內(nèi)審在問責(zé)制中的信息傳遞機制：一方面，內(nèi)部審計觀察問責(zé)客體受托責(zé)任履行情況是否遵從組織章程，將偏離正軌的活動或存在的風(fēng)險點傳遞給各業(yè)務(wù)主管部門，由業(yè)務(wù)主管部門對其進行整改與控制；另一方面，內(nèi)部審計在評估問責(zé)客體時參照績效考評標(biāo)準，若有違背績效標(biāo)準，應(yīng)追究員工相應(yīng)責(zé)任的，將信息傳遞給人事部門，由人事部門結(jié)合部門考核信息綜合評價員工，給予員工獎懲。具體運行機制如圖4。

圖4 內(nèi)部審計在問責(zé)制中的信息傳遞機制

（四）人民銀行內(nèi)審問責(zé)體系執(zhí)行流程

推動人民銀行內(nèi)審問責(zé)制度的程序化，可以通過制度化內(nèi)審問責(zé)流程來保障完成審計問責(zé)的全過程，最大限度減少人為控制，內(nèi)審問責(zé)流程詳見圖5。

圖5 內(nèi)審問責(zé)流程圖

（五）人民銀行內(nèi)審問責(zé)體系的保障措施

1.優(yōu)化環(huán)境，確立內(nèi)審問責(zé)理念。內(nèi)審問責(zé)規(guī)范化實質(zhì)上是一個制度創(chuàng)新的過程，需要基層央行各級人員轉(zhuǎn)變觀念，充分理解其深刻蘊義。為使內(nèi)審問責(zé)達到預(yù)期效果，應(yīng)著重做好以下工作：一是加大宣傳和溝通力度，為內(nèi)審問責(zé)的開展創(chuàng)造良好的內(nèi)部環(huán)境；二是領(lǐng)導(dǎo)層要重視和支持內(nèi)審問責(zé)，為內(nèi)審問責(zé)制的建立健全和推行奠定基礎(chǔ)，減少阻力；三是各級部門和人員應(yīng)牢固樹立責(zé)任意識和安全防范意識，盡量避免或減少因工作失誤造成問責(zé)行為的發(fā)生。

2.加強信息溝通，增強相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合。為實現(xiàn)審計問責(zé)，有的國家明確規(guī)定有關(guān)部門如財政部門、稅務(wù)部門、其他國家監(jiān)督機構(gòu)等有協(xié)助審計機關(guān)工作的義務(wù)。人民銀行內(nèi)審問責(zé)也不能單靠內(nèi)審部門一家推動，必須加強有關(guān)部門的協(xié)作，如針對個人經(jīng)濟處罰的問責(zé)，不按期交納的，可直接從薪金中扣除。在監(jiān)督信息共享方面，可創(chuàng)建一個內(nèi)審、紀委、人事、業(yè)務(wù)部門等共享的監(jiān)督綜合信息平臺，打破監(jiān)督部門之間業(yè)務(wù)分割的狀況，實現(xiàn)資源共享和監(jiān)督的對接。

3.夯實基礎(chǔ)，提高內(nèi)審問責(zé)質(zhì)量。一是問題定性要準確。問題的性質(zhì)是決定是否問責(zé)的前提條件。在審計中，審計人員要緊扣過錯行為及危害程度，充分收集證據(jù)，依法依規(guī)定性，并嚴格執(zhí)行三級復(fù)核制度，保證定性可靠。二是原因分析要清晰。問題的原因是確定怎么問責(zé)的重要依據(jù)。分析問題的原因，關(guān)系到問責(zé)方式的選擇

。

內(nèi)審人員應(yīng)深入分析問題產(chǎn)生是主觀過錯，還是客觀原因；是沒有作為，還是執(zhí)行偏差。三是責(zé)任界定要明確。界定責(zé)任是確定向誰問責(zé)的基本要求。有責(zé)，明責(zé)，才能追責(zé)。應(yīng)通過查看資料，詢問相關(guān)人員，按照權(quán)責(zé)一致的原則，劃清直接責(zé)任、主管責(zé)任或領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，保證責(zé)任界定合理。

4.加快推進內(nèi)審問責(zé)制度建設(shè)。雖然人民銀行某些制度中對審計問責(zé)有所提及，但是很顯然規(guī)定缺乏系統(tǒng)性，可操作性差。因此，應(yīng)盡快建立健全內(nèi)審問責(zé)制度，制定一套適用于整個人民銀行系統(tǒng)的責(zé)任認定和追究辦法，為工作開展提供一個權(quán)威、明確的標(biāo)準。該制度要做到公平、公正，有嚴肅性；要做到常態(tài)化，避免隨意性；要做到有相應(yīng)的救濟渠道，避免出現(xiàn)不當(dāng)?shù)膯栘?zé)。

5.完善審計公告制度。審計公告是落實審計問責(zé)和實現(xiàn)公眾監(jiān)督的良好手段。內(nèi)審部門應(yīng)當(dāng)將審計報告尤其是審計問責(zé)決定的處理結(jié)果提供給審計對象、審計對象的上級主管部門、人事部門作為對干部考核、評價的參考。同時，在現(xiàn)行審計結(jié)果公開的基礎(chǔ)上，除了涉密內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)進一步實現(xiàn)公告時間定期化、內(nèi)容規(guī)范化，充分披露審計對象的反饋和整改情況。

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1006-169X（2016）11-0086-07