韓明宇

摘 要：地方債務(wù)對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著重要的推動(dòng)作用，地方政府可以通過(guò)舉債來(lái)加快本地基礎(chǔ)建設(shè)、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但從2008年國(guó)際金融危機(jī)之后，在大幅提高我國(guó)地方投資的同時(shí)，地方政府債務(wù)的規(guī)模也在迅速擴(kuò)大。規(guī)模龐大的地方債務(wù)對(duì)我的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了阻礙，成為影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要問題。通過(guò)研究我國(guó)地方政府債務(wù)的形成機(jī)理，以為地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)、舉債的決策機(jī)制缺乏約束、財(cái)政分權(quán)等都影響到了我國(guó)地方政府債務(wù)的形成和膨脹。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；政府行為；特點(diǎn)；成因

中圖分類號(hào)：F812.7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）09-0061-02

引言

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化步伐的加快，中國(guó)地方政府為了籌措資金拉動(dòng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，在缺乏規(guī)范的融資渠道、基礎(chǔ)建設(shè)資金不足的情況下，紛紛通過(guò)各種渠道舉債融資，中國(guó)地方政府性債務(wù)悄然累積。隨著地方債務(wù)規(guī)模不斷加大，隨之而來(lái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也不斷上升，同時(shí)也影響到了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。顯然，地方債務(wù)已經(jīng)成為了影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要問題。

一、我國(guó)地方債務(wù)的特點(diǎn)

1.我國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模龐大。根據(jù)審計(jì)署審計(jì)結(jié)果顯示，2015年我國(guó)新增地方債券額度6 000億元，全年地方債發(fā)行總規(guī)模約3.8萬(wàn)億元，比2014年增長(zhǎng)8.5倍。其中，置換債券額度達(dá)3.2萬(wàn)億元。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2015年末，地方政府存量債務(wù)還有11.2萬(wàn)億元。若按照計(jì)劃在今后三年內(nèi)完成置換，年均置換額度為3.7萬(wàn)億元。如果再加上2016年規(guī)?？赡芡黄迫f(wàn)億元的新增債券，那么每年的地方債置換額度或?qū)⒊^(guò)5萬(wàn)億元，中國(guó)地方債務(wù)規(guī)模呈增長(zhǎng)的趨勢(shì)。

2.我國(guó)地方政府債務(wù)關(guān)系復(fù)雜。一是債務(wù)主體層次、干系復(fù)雜。因?yàn)榉缮蠜]有明確規(guī)定地方債務(wù)的承擔(dān)主體，導(dǎo)致各級(jí)政府都各自舉債。因?yàn)楦骷?jí)政府的財(cái)政環(huán)境不同，自身還債能力不同，這就導(dǎo)致了很難準(zhǔn)確評(píng)估并保證每一級(jí)政府的財(cái)務(wù)能力。二是融資方式的多元化使得借貸關(guān)系更加復(fù)雜。隨著地方舉債的興起，地方融資平臺(tái)以城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司等形式的存在，來(lái)為各級(jí)地方政府提供隱性擔(dān)保。融資平臺(tái)的復(fù)雜使得債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也隨之增加，地方融資平臺(tái)的存在，使得地方債務(wù)融資過(guò)程和融資關(guān)系都變得更加撲朔迷離。

3.部分地區(qū)和行業(yè)償債能力弱。由于各級(jí)地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大，財(cái)政收入較低的地方政府償債能力不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前多個(gè)省份的地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率接近風(fēng)險(xiǎn)警戒線。不少地方政府為此借新債還舊債，“借新還舊”成了地方政府填補(bǔ)債務(wù)黑洞的重要辦法，這種行為只是將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)后移，實(shí)際上并沒有消除本身的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，使得債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)從短期階段向長(zhǎng)期性轉(zhuǎn)變，而且這樣還會(huì)導(dǎo)致債務(wù)余額增大、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)累積的負(fù)面后果，當(dāng)遇到貨幣緊縮、市場(chǎng)資金緊張時(shí)，有可能使得資金鏈斷裂，發(fā)生債務(wù)危機(jī)并引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

二、中國(guó)地方政府債務(wù)的成因

1.地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的情況下，地方政府普遍面臨資本不足的現(xiàn)實(shí)，而通過(guò)擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施投資水平、改善投資環(huán)境來(lái)吸引投資成為各地方政府拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的必然選擇。地方政府的橫向競(jìng)爭(zhēng)在直觀上表現(xiàn)為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投資沖動(dòng)，而本質(zhì)上則是對(duì)資本的追逐。

近些年，各級(jí)地方政府大肆舉債進(jìn)行城市建設(shè)，其中不乏一些惠及民生的基礎(chǔ)性建設(shè)，但是還有一些政績(jī)工程、形象工程，資金并沒有真正促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這一現(xiàn)象背后是政府間的競(jìng)爭(zhēng)，是由我國(guó)地方政府官員的考核、晉升制度所決定的。在現(xiàn)行以GDP為核心的政績(jī)考核指標(biāo)體系下，官員為了晉升，就展開了激烈的GDP大賽，通過(guò)舉債來(lái)拉動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)，舉債成為了當(dāng)?shù)卣?jìng)爭(zhēng)的主要手段。所以，地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的存在才是地方政府投資的根本原因，地方政府想要在競(jìng)爭(zhēng)中勝出的意愿才是導(dǎo)致對(duì)資金的渴求無(wú)止境的根源，才是大量地方政府債務(wù)出現(xiàn)的根本原因，而財(cái)政缺口只是為地方政府舉債提供了借口。

2.舉債的決策機(jī)制缺乏有效的約束。我國(guó)政府投融資體制改革進(jìn)程緩慢，時(shí)至今日，尚未建立起完整規(guī)范的政府投資管理制度。在我國(guó)重大決策通常是通過(guò)召開人大會(huì)、聽證會(huì)等形式征集民意，由于我國(guó)人口基數(shù)龐大，無(wú)法做到使每個(gè)人都有機(jī)會(huì)完全的對(duì)政府的相關(guān)決策提出看法與意見，這就難以保證政府的決策做到有效的監(jiān)督，會(huì)形成諸多形象工程與政績(jī)工程。所以，要求公共決策過(guò)程能滿足符合公共利益最大化的要求就必須建立起一套能約束和監(jiān)督?jīng)Q策者的有效機(jī)制，否則公共決策就可能偏離公共利益的軌道。一方面，由于我國(guó)地方政府債務(wù)管理缺乏明確和完善的規(guī)章制度，導(dǎo)致地方政府在做出舉債決策時(shí)，繞過(guò)有關(guān)規(guī)定搞制度創(chuàng)新，使得債務(wù)規(guī)模失控；另一方面，缺乏債務(wù)償還保障機(jī)制，給未來(lái)的本區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來(lái)巨大風(fēng)險(xiǎn)。

3.財(cái)政分權(quán)對(duì)地方債務(wù)的影響。1994年的分稅制改革通過(guò)對(duì)財(cái)權(quán)和事權(quán)關(guān)系的調(diào)整，改變中央政府與地方政府間關(guān)系間的縱向競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，但隨之而來(lái)的是中央與地方事權(quán)與財(cái)權(quán)的不對(duì)等關(guān)系。在地方政府不允許列赤字以及金融市場(chǎng)約束不斷強(qiáng)化的情況下，債務(wù)成為地方政府化解財(cái)政收支階段性壓力的重要手段，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及地方政府財(cái)政收入的提高，這種壓力將逐漸得到釋放，集中體現(xiàn)在政府經(jīng)常性收支的債務(wù)逐漸減少。分稅制改革對(duì)事權(quán)與支出責(zé)任劃分并不明晰，中國(guó)的財(cái)政分權(quán)是政治集權(quán)下的財(cái)政分權(quán)，地方政府負(fù)責(zé)該提供該區(qū)域的公共物品，承擔(dān)了大部分支出職能，然而由于地方財(cái)政收入的薄弱，均等化轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)施規(guī)模偏小，地方政府不得不依靠舉債來(lái)進(jìn)行相關(guān)的公共服務(wù)的建設(shè)，造成欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政債務(wù)嚴(yán)重。

結(jié)論

本文通過(guò)對(duì)我國(guó)政府債務(wù)現(xiàn)狀的分析，以及對(duì)此現(xiàn)狀形成原因的探究，發(fā)現(xiàn)我國(guó)的地方性債務(wù)有著很強(qiáng)的自己的特點(diǎn)，其本質(zhì)上并不同于發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的地方政府債務(wù)。我國(guó)地方政府債務(wù)的特點(diǎn)和形成因素有著密不可分的聯(lián)系。地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)是形成地方政府債務(wù)的直接原因，正是由于追求GDP的增長(zhǎng)而導(dǎo)致政府債務(wù)的快速膨脹；舉債的決策機(jī)制約束的缺乏使得政府性債務(wù)沒有得到規(guī)范與約束，增加了不良債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)；財(cái)政分權(quán)則是影響政府性債務(wù)的制度因素，財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)等，使得地方政府沒有足夠的資金來(lái)進(jìn)行該區(qū)域的建設(shè)，只得依靠地方債務(wù)來(lái)籌資。

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[責(zé)任編輯 陳丹丹]