周琦珊　陳雯　郁詩(shī)憶

[摘 要]權(quán)力清單制度是建立法治政府和服務(wù)型政府的重要舉措。完善權(quán)力清單“確權(quán)”機(jī)制是開展后續(xù)“曬權(quán)”和“治權(quán)”工作的基礎(chǔ)和前提。以河北省教育廳為例，從確權(quán)主體、確權(quán)內(nèi)容和確權(quán)流程三個(gè)角度對(duì)比和分析當(dāng)前政府權(quán)力清單確權(quán)機(jī)制“應(yīng)然”與“實(shí)然”狀態(tài)，產(chǎn)生對(duì)當(dāng)前權(quán)力清單“確權(quán)”機(jī)制的認(rèn)識(shí)和思考。

[關(guān)鍵詞]權(quán)力清單；確權(quán)機(jī)制；確權(quán)主體；確權(quán)內(nèi)容；確權(quán)流程

[中圖分類號(hào)]D616 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2016）05 — 0026 — 02

權(quán)力清單是政府及其部門通過(guò)一定的方法與程序?qū)ζ渥陨硐碛械母黜?xiàng)行政權(quán)及實(shí)施依據(jù)進(jìn)行梳理，并將梳理結(jié)果以清單的形式對(duì)外界予以公布。我國(guó)《政府信息公開條例》第9條和第10條提出政府機(jī)構(gòu)要主動(dòng)公開有關(guān)其機(jī)構(gòu)職能、辦事程序及標(biāo)準(zhǔn)等信息內(nèi)容，而權(quán)力清單正是這一規(guī)定的有力回應(yīng)和現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。只有建立和完善權(quán)力清單“確權(quán)”機(jī)制，才能保障“曬權(quán)”和“治權(quán)”等后續(xù)工作的順利開展。因此，對(duì)權(quán)力清單“確權(quán)”機(jī)制的探討和研究對(duì)于權(quán)力清單制度的健康和持續(xù)運(yùn)行有著重要的理論和實(shí)踐價(jià)值。

要對(duì)權(quán)力清單確權(quán)機(jī)制展開探討，首先要明確權(quán)力清單的基本性質(zhì)。當(dāng)前學(xué)界對(duì)權(quán)力清單性質(zhì)有多種界定，但無(wú)論何種界定都對(duì)于權(quán)力清單的兩個(gè)基本特征不存在置疑：一是權(quán)力清單以政府文件的形式對(duì)外公布，而非由各級(jí)人民代表大會(huì)審議通過(guò)的對(duì)社會(huì)具有約束力的法律文件；二是權(quán)力清單是政府通過(guò)對(duì)部門權(quán)力及運(yùn)行流程的梳理而歸納出的對(duì)政府及其部門具有約束力的文件?；谝陨蟽牲c(diǎn)，本文認(rèn)為權(quán)力清單具有政府規(guī)范性文件的性質(zhì)，并在此基礎(chǔ)上展開對(duì)權(quán)力清單確權(quán)機(jī)制的探討。

“機(jī)制”是抽象、宏觀、復(fù)雜的概念，因此，本文在對(duì)政府權(quán)力清單確權(quán)機(jī)制的探討中，以政府部門權(quán)力清單實(shí)際運(yùn)行模式為著眼點(diǎn)，以探討權(quán)力清單確權(quán)機(jī)制的合理性為出發(fā)點(diǎn)，并以確權(quán)主體、確權(quán)內(nèi)容和確權(quán)流程三個(gè)具象、微觀、簡(jiǎn)單的層面為切入點(diǎn)，通過(guò)了解、分析和總結(jié)當(dāng)前政府部門權(quán)力清單確權(quán)機(jī)制的“實(shí)然”狀態(tài)，并與通過(guò)相關(guān)法律法規(guī)、法學(xué)理論和公共管理相關(guān)理論所歸納的權(quán)力清單確權(quán)機(jī)制的“應(yīng)然”狀態(tài)進(jìn)行比較分析，發(fā)現(xiàn)其中的差異并展開相關(guān)思考。

一、關(guān)于權(quán)力清單確權(quán)機(jī)制“應(yīng)然狀態(tài)”的思考

（一）確權(quán)主體

“橫向部門分立，縱向?qū)蛹?jí)節(jié)制”是我國(guó)政府組織結(jié)構(gòu)的基本特征。以教育廳為例，教育廳作為教育領(lǐng)域的一級(jí)政府部門，橫向上，它與財(cái)政廳、科技廳等職能部門分立，均接受省政府統(tǒng)一管理；縱向上，教育廳也受到其在教育領(lǐng)域的上級(jí)管理部門即教育部的垂直管理。因此，省政府和教育部在權(quán)力分配方面與教育廳相關(guān)聯(lián)，均應(yīng)適當(dāng)參與教育廳權(quán)力清單的編制工作。其次，權(quán)力清單涉及政府權(quán)力及其法律淵源的裁定、梳理與解釋，由政府自身判定便不符合基本法理，故而需要權(quán)力機(jī)關(guān)即各級(jí)人民代表大會(huì)或其常委會(huì)參與其中負(fù)責(zé)審核和批準(zhǔn)工作，以保證其合法性。此外，權(quán)力清單需要列舉和歸納分散在不同法律、法規(guī)、規(guī)章等文件中的政府各項(xiàng)行政權(quán)，同時(shí)涉及法學(xué)理論的梳理與解釋，因此，由學(xué)者參與其中提供專業(yè)理論的指導(dǎo)是必要的。最后，權(quán)力清單的推行關(guān)乎社會(huì)公眾、團(tuán)體和組織切身利益，他們是政府部門工作效率和效果的體驗(yàn)者和驗(yàn)收人，對(duì)政府部門工作職權(quán)和運(yùn)行流程都有進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)的自由。

（二）確權(quán)內(nèi)容

對(duì)權(quán)力清單確權(quán)內(nèi)容的考察可以根據(jù)合法性和合理性原則從權(quán)力來(lái)源和確權(quán)依據(jù)兩個(gè)方面進(jìn)行分析。首先，合法性。權(quán)力清單中的行政權(quán)必須能夠在法律中尋找其合法性和正當(dāng)性的來(lái)源。在客觀層面，政府部門的權(quán)力來(lái)源于憲法和法律規(guī)定（其中包括憲法、立法法和國(guó)務(wù)院組織法等）。若一項(xiàng)權(quán)力缺乏法律依據(jù)或依據(jù)不充分，均應(yīng)歸為不合法權(quán)力，并予以廢除，排除在權(quán)力清單之外。其次，合理性。對(duì)于法律依據(jù)充分的權(quán)力，應(yīng)按合理性選擇進(jìn)行審查，將順應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求、符合各部門運(yùn)行規(guī)律、滿足社會(huì)公眾意愿的權(quán)力列入清單；將互不協(xié)調(diào)甚至存在沖突、發(fā)揮作用的時(shí)效性等方面存在爭(zhēng)議的權(quán)力進(jìn)行審查后，擇其合理者納入清單，不合理者不納入清單，同時(shí)報(bào)立法機(jī)關(guān)審查和批準(zhǔn)。

（三）確權(quán)流程

權(quán)力清單確權(quán)流程應(yīng)按照合法、科學(xué)和高效原則，合理設(shè)定上下級(jí)和內(nèi)外部確權(quán)主體之間的位置關(guān)系及其各自職責(zé)分工，以保證權(quán)力清單的合法性、全面性、客觀性和民主性。以教育廳為例，本文認(rèn)為其權(quán)力清單確權(quán)的具體流程應(yīng)大致如下：編制主體（即教育廳）梳理權(quán)力→征詢省政府和教育部意見(jiàn)→確定權(quán)力項(xiàng)→編制權(quán)力清單并繪制權(quán)力運(yùn)行圖→征詢社會(huì)公眾意見(jiàn)→修訂權(quán)力清單→報(bào)省政府和教育廳審查→報(bào)省級(jí)人民代表大會(huì)或其常委會(huì)審查與批準(zhǔn)。省級(jí)人民代表大會(huì)或其常委會(huì)對(duì)權(quán)力清單及運(yùn)行圖中符合法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定的內(nèi)容予以批準(zhǔn)，不符合相關(guān)規(guī)定的內(nèi)容予以撤銷，存在法律問(wèn)題的內(nèi)容則予以退回，并由編制主體依照上述流程重新編制。此外，教育部作為上級(jí)職能部門，要在確權(quán)流程中發(fā)揮自身領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)作用，平衡各省教育廳權(quán)力清單數(shù)量、定位和分類等標(biāo)準(zhǔn)，以便利其對(duì)各省教育廳的管理工作，同時(shí)加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)這一職能部門工作內(nèi)容及運(yùn)行方式的了解。

二、權(quán)力清單確權(quán)機(jī)制的“實(shí)然狀態(tài)”——以河北省教育廳為例

（一）確權(quán)主體

當(dāng)前我國(guó)權(quán)力清單的確權(quán)過(guò)程，多是由地方政府牽頭負(fù)責(zé)，以政府職能部門為主要編制主體的方式推行。以河北省教育廳為例，其權(quán)力清單主要由教育廳自身以及省政府負(fù)責(zé)清單的編制和審查工作。具體工作分配如下：教育廳各處室根據(jù)對(duì)自身工作內(nèi)容和職責(zé)的認(rèn)識(shí)和判斷，總結(jié)并申報(bào)本處室的權(quán)力清單→人事處和政策法規(guī)處對(duì)各部門申報(bào)的權(quán)力清單進(jìn)行審議、溝通和調(diào)整→將審議通過(guò)的權(quán)力清單報(bào)廳長(zhǎng)黨組會(huì)議研究→將研究通過(guò)的權(quán)力清單報(bào)省政府審議→省政府將審議結(jié)果反饋于教育廳，教育廳若同意反饋意見(jiàn)則依意見(jiàn)進(jìn)行修正，若不同意則作出說(shuō)明并再次報(bào)省政府→省政府通過(guò)教育廳權(quán)力清單。由此可以看出，當(dāng)前河北省教育廳權(quán)力清單確權(quán)主體主要集中于省政府和省教育廳等政府內(nèi)部確權(quán)主體，外部主體的參與力量較為微弱。

（二）確權(quán)內(nèi)容

通過(guò)對(duì)河北省教育廳權(quán)力清單的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“清單之外無(wú)權(quán)力”的工作理念和原則已逐漸滲透，而其權(quán)力來(lái)源和確權(quán)依據(jù)主要有以下兩方面：第一，法律法規(guī)。教育廳依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)（如《中華人民共和國(guó)教育法》）為教育廳及其各部門的工作確立了基本職責(zé)，同時(shí)也在權(quán)責(zé)相對(duì)應(yīng)的模式下確立了其基本權(quán)力；第二，部門職能。通過(guò)對(duì)轄區(qū)內(nèi)社會(huì)事務(wù)的涉及領(lǐng)域進(jìn)行判斷，對(duì)涉及教育領(lǐng)域的事務(wù)予以管理，并賦予其相應(yīng)權(quán)力以保證工作的順利開展。此外，對(duì)于確權(quán)過(guò)程中是否存在“核心權(quán)力不下放”的問(wèn)題，調(diào)研對(duì)象表示，因個(gè)人貪戀權(quán)力而不放權(quán)的現(xiàn)象少之又少，但部門間在確權(quán)過(guò)程中出現(xiàn)的利益沖突則值得關(guān)注和思考。

（三）確權(quán)流程

如確權(quán)主體部分所述，教育廳權(quán)力清單確權(quán)機(jī)制遵循由“教育廳各處室匯總部門權(quán)力→教育廳梳理→報(bào)省政府審議→反饋與修改→省政府審查通過(guò)”這一自下而上的歸納、審議、溝通和調(diào)整的確權(quán)流程。此外，教育廳經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期發(fā)展，已逐漸形成具有合理性和可行性的權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)模式，并保證各項(xiàng)工作的順利開展，這在權(quán)力清單制度實(shí)行前便可通過(guò)其正常運(yùn)轉(zhuǎn)而有所體現(xiàn)。

三、兩種狀態(tài)之間的差異及相關(guān)思考

（一）確權(quán)主體

通過(guò)對(duì)政府部門確權(quán)主體理論與現(xiàn)實(shí)的思考，以教育廳為例，本文認(rèn)為教育廳權(quán)力清單的確權(quán)主體應(yīng)有教育部牽頭，省政府和教育廳則根據(jù)本地區(qū)、本部門的地方特色進(jìn)行編制，對(duì)教育部所列權(quán)力清單進(jìn)行微調(diào)，并由省人民代表大會(huì)或其常委會(huì)作為權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行審查和批準(zhǔn)。此外，外部力參與也應(yīng)是確權(quán)過(guò)程中的重要一環(huán)。社會(huì)公眾、團(tuán)體和組織是政府工作效果的直接體驗(yàn)者，因此適當(dāng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)外部力量參與到權(quán)力清單確權(quán)過(guò)程中是一條有意義、有價(jià)值的發(fā)展路徑。對(duì)此，調(diào)研對(duì)象表示，當(dāng)前各方雖提倡外部主體參與，但由于教育廳內(nèi)部工作人員對(duì)自身工作內(nèi)容和流程了解程度更為深刻，由內(nèi)部主體確權(quán)對(duì)于厘清各部門權(quán)力具有更現(xiàn)實(shí)意義。由此可見(jiàn)，權(quán)力清單確權(quán)主體多元化仍有較長(zhǎng)的路要走，但出于建立服務(wù)型政府的現(xiàn)實(shí)需要，政府部門需為社會(huì)公眾、團(tuán)體和組織參與確權(quán)設(shè)置合理、可行的民主協(xié)商程序。

（二）確權(quán)內(nèi)容

確定合法、合理的清單內(nèi)容是權(quán)力清單確權(quán)過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)，但調(diào)研中反映的顧及本部門利益而阻礙權(quán)力下放等行為是影響權(quán)力清單確權(quán)內(nèi)容合法性和合理性的重要因素，對(duì)權(quán)力清單制度的健康運(yùn)行造成消極影響。因此，政府部門在這一環(huán)節(jié)中，應(yīng)進(jìn)一步整治、簡(jiǎn)化和明確本部門的權(quán)力內(nèi)容，并依據(jù)合法、合理、快捷、便民等原則適當(dāng)放權(quán)。部門要敢于自我革命，以習(xí)近平總書記所說(shuō)的“壯士斷腕”的決心和勇氣優(yōu)化教育廳部門之間的確權(quán)機(jī)制，促進(jìn)權(quán)力合理分配，保證行政工作高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）確權(quán)流程

通過(guò)理論與現(xiàn)實(shí)狀態(tài)的對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，相對(duì)于理想狀態(tài)，當(dāng)前政府權(quán)力清單的確權(quán)工作主要局限于同級(jí)政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)，其合法性和民主性性程度均存在一定程度缺失。此外，也正由于確權(quán)過(guò)程局限于同級(jí)政府內(nèi)部而缺乏上級(jí)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，導(dǎo)致不同地區(qū)的同一政府部門權(quán)力清單中的權(quán)力內(nèi)容及運(yùn)行流程存在較大差異，如此便不利于各地區(qū)部門管理，也不利于社會(huì)公眾更為深刻的了解政府部門權(quán)力清單，而上級(jí)職能部門的有效參與、統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)可有效改善這一局面。因此，可以依照理想狀態(tài)的確權(quán)流程對(duì)政府部門實(shí)際確權(quán)流程作適當(dāng)調(diào)整。

總體而言，當(dāng)前政府部門權(quán)力清單確權(quán)機(jī)制雖存在一定問(wèn)題，但整體上呈現(xiàn)良性發(fā)展?fàn)顟B(tài)，權(quán)力清單制度的優(yōu)勢(shì)也已然凸顯，它的建立和運(yùn)行對(duì)十八屆三中全會(huì)戰(zhàn)略部署中提出的“強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督體系”具有十分積極的意義。而對(duì)于研究發(fā)現(xiàn)政府及其部門確權(quán)機(jī)制存在的缺失，政府及其部門應(yīng)在確權(quán)主體、確權(quán)內(nèi)容和確權(quán)流程方面進(jìn)一步完善和優(yōu)化權(quán)力清單確權(quán)機(jī)制，以為后續(xù)“曬權(quán)”和“治權(quán)”工作的順利開展奠定良好的基礎(chǔ)，切實(shí)推進(jìn)法治政府和服務(wù)型政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！藏?zé)任編輯：張 港〕