宋雄偉

(國家行政學院 政治學教研部，北京　100089)

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“整合式”視角下中國民生政策執(zhí)行的困境
——基于最低生活保障和基層醫(yī)改政策的實證研究

宋雄偉

(國家行政學院 政治學教研部，北京100089)

[摘要]本文從理論層面上提出研究政策執(zhí)行問題的“整合式”視角，并基于最低生活保障和基層醫(yī)改政策的實證研究，得出如下結論：判斷政策效果應從政策結果考慮，更要從政策過程的角度思考；兩項政策執(zhí)行過程的環(huán)境具有“黨政高層”強力推動的明顯特點，但執(zhí)行成員可以依靠資源和信息反作用于執(zhí)行環(huán)境，削弱層層施壓的效果；結構層面仍然面臨著橫向縱向間的“矩陣陷阱”，造成了“權力分割”和“信息分割”的局面；基于利益、信息和價值基礎上的執(zhí)行組織間的關系不僅是基于利益的博弈，信息不對稱和價值觀不同同樣會造成組織間的“不合作”；微觀層面來講，基層公務員所擁有的執(zhí)行自由裁量權成為“壓死政策”的最后一根稻草；最后，從“政策階段”論來看，政策執(zhí)行并非孤立存在于“政策階段”中，執(zhí)行過程中嵌入的政策評估使得政策執(zhí)行中的一些內容重新回到了決策階段，同時，也強力推動了政策在執(zhí)行過程中的及時糾偏。

[關鍵詞]“整合式”視角；民生政策；最低生活保障；基層醫(yī)改

一、政策執(zhí)行研究框架的選擇：“整合式”的視角

國內外學界普遍認為，20世紀70年代以普雷斯曼和維爾達夫斯基的著作《執(zhí)行：華盛頓所寄予的厚望如何在奧克蘭破滅》為代表，西方開啟了政策執(zhí)行研究的時代，在接下來的40多年時間中取得了一系列豐碩的研究成果。2014年在《公共政策與行政》(PublicPolicyandAdministration)的一期關于政策執(zhí)行的專刊中，曾經(jīng)刊登了西方政策執(zhí)行研究大潮的一些學者從不同的角度共同撰文回顧政策執(zhí)行的研究成果和未來走向，代表了國外政策執(zhí)行研究的最新思考和動向。皮埃特較為系統(tǒng)地論述了執(zhí)行結構與3種制度主義范式間的關系：傳統(tǒng)制度主義、公共選擇制度主義以及話語式制度主義*B Guy Peters, “Implementation structures as institutions”, Public Policy and Administration, 2014, Vol. 29(2) 131-144.；胡特論述了政策研究最新需要注意和解決的3對關系：理論與實踐、多層級問題以及政策與政治*Peter Hupe, “What happens on the ground: Persistent issuesin implementation research”, Public Policy and Administration, 2014, Vol. 29(2) 164-182.；胡特、希爾與莫妮卡區(qū)分了政策執(zhí)行研究中的3個維度：傳統(tǒng)價值維度、政治維度與實踐維度進行分析*Peter Hupe, Michael Hill and Monika Nangia, “Studying implementation beyond deficit analysis:The top-down view reconsidered”, Public Policy and Administration, 2014, Vol. 29(2) 145-163.。在這些最新的論文中，我們可以看出西方關于政策執(zhí)行的研究圍繞“第三代整合式研究”進行探討，基本上跳過了“第一代自上而下”和“第二代自下而上”的研究范式。

自20世紀90年代開始，我國學者開始在政策執(zhí)行研究上投入大量的精力，出現(xiàn)了一批研究政策執(zhí)行較有影響的學術文章。我國公共政策執(zhí)行的研究充分汲取了西方政策執(zhí)行研究的理論范式，分析變量以及研究方法，也嘗試了結合中國本土國情分析政策執(zhí)行過程以及政策失敗問題。然而，總體來講，我國在研究公共政策執(zhí)行的問題上大多遵循“自上而下”和“自下而上”的研究思路，“整合式”研究處于剛剛起步階段。

“自上而下”的研究視角強調執(zhí)行是按照政策目標所說的去做，并以系統(tǒng)的方式對執(zhí)行階段進行控制，強化控制程序的制定，最大限度地減少沖突和政策目標偏離?！白陨隙隆钡囊暯怯幸韵?個特點：(1)著迷于“完美執(zhí)行”；(2)重視政策執(zhí)行的結果及原因分析；(3)關注靜態(tài)研究，忽視動態(tài)過程分析；(4)假定行動者在政策制定階段只負責決策，而不負責執(zhí)行，往往對政策制定和政策執(zhí)行進行人為劃分?！白韵露稀钡囊暯菑娬{政策執(zhí)行中所包含的管理技能和組織文化因素，執(zhí)行過程利益各方談判和建立共識的過程，以及強調基層執(zhí)行者的政策自由裁量權。其主要有以下4個特點：(1)重視執(zhí)行過程中橫向縱向間執(zhí)行成員基于利益的互動關系；(2)打破政策周期論的束縛，將決策與執(zhí)行統(tǒng)籌考慮；(3)更加關注動態(tài)性研究；(4)強調基層執(zhí)行人員的自由裁量權。我國學者將兩種視角運用到研究中國政策執(zhí)行的案例中取得了較為豐富的成果。然而，我們不能忽視兩種視角各自在研究中國政策執(zhí)行上所存在的問題。“自上而下”視角忽視了諸如價值觀、利益、成員間橫向縱向復雜關系、以及政策制定者又可能是執(zhí)行者等多種因素；“自下而上”視角沒有看到在執(zhí)行過程中結構和組織的作用。

改革開放以來，我國國家與社會關系、利益關系以及層級關系均發(fā)生了重大變化，直接推動了我國公共政策問題研究范式的轉型。在這種背景下，政策執(zhí)行過程的研究更應既考慮執(zhí)行過程中決策者、執(zhí)行結構的作用，又要充分考慮執(zhí)行行為主體的互動關系和自由裁量權，亟待基于“整合式”視角的政策執(zhí)行過程研究來推動國內這一領域的發(fā)展，更好地認識中國公共政策執(zhí)行過程，為創(chuàng)造系統(tǒng)、有效、協(xié)調的政策執(zhí)行體系奠定基礎，從而實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的系列目標。因此，研究我國公共政策執(zhí)行過程需要引入更加全面多維的分析視角。筆者認為“整合式”研究視角有以下5個分析維度：

第一，關注政策執(zhí)行結果，更要關注政策執(zhí)行過程。關注政策執(zhí)行結果是從政策執(zhí)行成功或是失敗的角度來靜態(tài)地觀察政策過程，分析未能如愿實現(xiàn)政策意愿的原因和因素，進一步尋找對策。事實上，政策執(zhí)行的成功和失敗有時是非常難以界定的，也很難找到一個可以測量的基本標準，比如，往往許多政策執(zhí)行的周期較長，政策實施后的效果顯現(xiàn)較慢，需要較長時間來驗證。因此過度關注政策執(zhí)行結果的靜態(tài)研究會忽視政策執(zhí)行過程中的動態(tài)性和復雜性因素，以及“政策階段”間的相互關聯(lián)和轉化。關注政策執(zhí)行過程是從動態(tài)的角度來觀察和理解政策過程，認識到分析政策執(zhí)行過程中不同執(zhí)行主體間的互動關系對于更好地理解政策執(zhí)行非常關鍵。同時，又要關注基層公務員在政策執(zhí)行中所擁有的自由裁量權。

第二，打破“自上而下”與“自下而上”的二元思維，即注重從“自上而下”的角度分析政策執(zhí)行差距的因素，注重黨政高層推動的中國特色，又重視從“自下而上”的角度分析執(zhí)行成員間、層級間的互動關系，以及基層官員的執(zhí)行自由裁量權，并且要從關注政策執(zhí)行過程的研究中進一步分析政策執(zhí)行扭曲的變量。跳出二元思維也是要將傳統(tǒng)研究政策過程的“縱向”思維——基于時間維度的理想路徑，將政策過程劃分為議程設置、政策制定、政策執(zhí)行、政策評價和政策終結等若干階段——與研究政策過程的“橫向”思維——將政策過程視為由政府、政治家、官僚、利益集團、社會組織、專業(yè)人士以及相應的組織機構等政策主體在宏觀、中觀和微觀等不同層面形成的或緊密、或松散的共同體并在共同體內部和相互之間展開合作與競爭的互動過程——結合起來。

第三，打破“政策階段”論，將議程設置、政策制定、政策執(zhí)行、政策評估、政策回饋、政策終結等環(huán)節(jié)納入一個整體進行宏觀思考。哈格羅夫認為：“不同的政策問題，在政策過程中會擁有不同的參與者，并因為有關的政策問題與人們的利害關系程度不同，而導致參與程度不同……在很大程度上，再分配政策比分配政策更難于執(zhí)行，而管制政策的成功，則經(jīng)常取決于它們對利益分配的影響程度”*魏姝：《政策類型理論的批判及其中國經(jīng)驗研究》，《甘肅行政學院學報》2012年第2期。。不同的參與者依據(jù)其所擁有的利益大小不同，資源程度不同，信息占據(jù)不同，以及價值觀念不同而在整個過程中會適時地根據(jù)具體情況和實際能力介入到不同的政策過程中。

第四，強調依據(jù)于不同的政策類型選取不同的分析自變量。政策執(zhí)行是一個包含諸多政策問題和政策現(xiàn)象的具有系統(tǒng)復雜性特點的分析視角，對于公共政策研究者和實踐者來說是為了更好地回答為什么會出現(xiàn)不同程度的政策走樣問題，以及在政策執(zhí)行過程中究竟發(fā)生了什么的問題。因此，“整合式”視角強調依據(jù)不同的政策類型和政策環(huán)境而選取相關的不同自變量。也就是說，“整合式”視角不在于尋求一種政策執(zhí)行失敗的“普適性”分析因素，而是倡導“具體問題具體分析”的分析邏輯。

第五，需要辯證性和系統(tǒng)性地分析執(zhí)行環(huán)境、執(zhí)行結構、行動者和執(zhí)行結果間的迭代式互動關系，從而更好地研究中國公共政策執(zhí)行問題。當我們分析政策執(zhí)行過程時，必須考慮外在因素如何影響這些網(wǎng)絡里的參與者，這包括政治體制、意識形態(tài)、政策類型、政治支持度以及社會體制等因素；同時也要考慮執(zhí)行成員對于執(zhí)行環(huán)境所能施加的影響。結構強調制度性的安排、規(guī)則和法律等對行動者的影響、約束或是激勵；行動者(組織或個人)則會通過所擁有的利益、價值和信息對結構產(chǎn)生強大的反作用力?？紤]政策執(zhí)行結果在執(zhí)行過程中的作用。特殊的政策執(zhí)行結果可能會導致執(zhí)行網(wǎng)絡中成員的改變或者成員資源的失衡。

二、研究內容和方法

十七大以來，中國共產(chǎn)黨確立了建設服務型政府的戰(zhàn)略目標和話語體系，服務型政府以公共服務作為主線，重點加強和改善民生建設，推動基本公共服務均等化。2012年國務院印發(fā)《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》第一次較為明確地界定了中國基本民生建設的范圍、標準、體系、運行機制和方式、績效考核等內容，為進一步推動民生改革在頂層設計上做出了詳細指導。

在此背景下，筆者選擇《國務院辦公廳關于鞏固基本藥物制度和基層運行新機制的意見》(2013年14號文件)和《關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》(2012年45號文件)作為政策分析對象，從“整合式”視角分析這兩項基本民生政策在執(zhí)行過程中所取得的基本效果、存在的問題，以及如何在執(zhí)行中進一步解決這些問題。兩項政策分別在《意見》中有著明確的政策目標、保障措施及組織實施等政策支持?！蛾P于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》中明確了“完善最低生活保障對象認定條件，規(guī)范最低生活保障審核審批程序，建立救助申請家庭經(jīng)濟狀況核對機制，加強最低生活保障對象動態(tài)管理，健全最低生活保障工作監(jiān)管機制。建立健全投訴舉報核查制度，加強最低生活保障與其他社會救助制度有效銜接”的7項政策目標?！秶鴦赵恨k公廳關于鞏固基本藥物制度和基層運行新機制的意見》中明確了“完善基本藥物采購和配送，加強基本藥物使用和監(jiān)管，深化編制、人事和收入分配改革，完善穩(wěn)定長效的多渠道補償機制，進一步提升基層醫(yī)療衛(wèi)生服務能力，穩(wěn)定和優(yōu)化鄉(xiāng)村醫(yī)生隊伍，加強基層醫(yī)療衛(wèi)生服務監(jiān)管”的7項政策目標。筆者對于《關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》實施情況分別查閱了山西、內蒙古、遼寧、黑龍江、浙江、福建、貴州、云南、甘肅9個省份的相關文件和資料信息，并訪談了參與以上政策落實和政策督查的政府公務員。筆者對于《國務院辦公廳關于鞏固基本藥物制度和基層運行新機制的意見》采訪了相關部委參與實地督查的公務員，取得了12個省級政府和42個縣(區(qū))的政策落實信息。

三、執(zhí)行的基本成效：政策結果與過程的維度

在評價政策執(zhí)行的基本成效時，學者和實踐部門偏好用“政策成功”或“政策失敗”來描述政策執(zhí)行成效。政策成功是指當政策執(zhí)行結果與政策制定目標相一致，反之即為政策失敗。學者們通常用“執(zhí)行扭曲、執(zhí)行走樣、執(zhí)行截留”來表述執(zhí)行失敗。例如，有學者舉例“房價調控政策”因為地方政府和房地產(chǎn)開發(fā)商的利益共謀而導致房價調控失敗*彭勃、張振洋：《政策失敗問題研究——基于利益平衡和政策支持度的分析》，《國家行政學院學報》2015年第1期。。還有學者從基層官僚的角度強調其“選擇性、象征性、觀望式執(zhí)行政策，還會通過附加性與替代性地“改造”政策來“名正言順”地抵制組織的命令與謀求私利，從而導致政策失敗”*吳偉、吳堅：《街頭官僚政策執(zhí)行偏差及原因分析》，《社科縱橫》2012年第4期。。然而，筆者認為鑒于公共政策本身的復雜性、動態(tài)性、系統(tǒng)性和模糊性*這種模糊性有時候并非是政策制定者的問題，而是涉及到的一些無法用指標明確計量的公共政策內容。，對于政策執(zhí)行失敗的判斷往往帶有濃重的主觀色彩，也很難尋找到各方可以接受的評價標準。因此，不能簡單地用“政策成功”或“政策失敗”來評價政策執(zhí)行的成效，而應該從“政策結果和政策過程”兩個維度來分析，即將靜態(tài)結果與動態(tài)過程相結合，避免根據(jù)一些片面的現(xiàn)象來斷定政策執(zhí)行成效。政策結果既要比對政策執(zhí)行結果與政策制定目標的相符程度，但不能做出定論，還要從政策過程的角度來動態(tài)地分析政策執(zhí)行中所存在的積極和消極因素，以及這些因素如何在下一步政策執(zhí)行中影響政策效果。

從政策結果的靜態(tài)角度來看，我們無法判斷最低生活保障和基層醫(yī)改兩個《意見》的政策執(zhí)行效果是否達到政策目標所述的要求和效果。原因為：首先，兩項政策是針對全國性的政策，因此在兩個《意見》表述中很少可以見到針對某一項任務的具體數(shù)字要求，政策目標的抽象性和一般性特點較為明顯；其次，兩項政策都有一系列的子政策構成，是一個政策集，形成了錯綜復雜的政策子結果；再次，政策在執(zhí)行過程中具有較大的差異性，造成無法形成測量政策執(zhí)行結果的合適標準。因此，從政策結果的角度來看，可能會導致一種悲觀的認識，認為對事關民眾切身利益的這兩項民生政策是否執(zhí)行有效無從判斷。然而，若從政策過程的動態(tài)角度來看，我們就可以得出一個較為樂觀的分析和判斷?；诠P者訪談、問卷以及查閱相關省市相關報告的數(shù)據(jù)，兩項政策在執(zhí)行過程中取得了較為明顯的進展。詳見下表：

政策政策目標(部分)政策過程中的實施效果(措施)最低生活保障完善最低生活保障對象認定條件甘肅采取申請家庭成員、收入、財產(chǎn)情況和民主評議情況“3+1”測評辦法;福建省采取民主評議“票決推薦”方式規(guī)范最低生活保障審核審批程序浙江、福建、青海等省通過綜合對比機動車、就業(yè)、保險、住房、納房、公積金等信息進行準確核查加強最低生活保障對象動態(tài)管理遼寧建立低保家庭收入和支出監(jiān)測體系,跟蹤監(jiān)測物價波動、居民收入增長對低保家庭的影響加強能力建設山西、浙江、福建、云南等成立協(xié)調小組;內蒙古、遼寧、黑龍江、貴州、青海將低保納入政府績效考核加強經(jīng)費保障內蒙古財政安排同比增長22%,云南同比增長47%基層醫(yī)改完善基本藥物采購和配送山西、江蘇、安徽、陜西實現(xiàn)了基本藥物制度在村衛(wèi)生室的全覆蓋;安徽省執(zhí)行市場清退制度,將配送到位率不到51%的40家生產(chǎn)企業(yè)列入“黑名單”深化編制、人事和收入分配改革浙江、山東、河南分別增加5萬、3萬和1萬多個編制;安徽省公共選聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院院長1629人次;山西省基層醫(yī)療衛(wèi)生機構可按50%的比例,從年度收支結余中提取職工福利基金和獎勵基金完善穩(wěn)定長效的多渠道補償機制江蘇、浙江將基本公共衛(wèi)生服務補助標準提高到每年人均33元以上,高于國家標準;基層醫(yī)療機構取務模式發(fā)生轉變,由“坐堂行醫(yī)”轉為“上門服務”、“簽約服務”和“全科醫(yī)生團隊式”服務穩(wěn)定和優(yōu)化鄉(xiāng)村醫(yī)生隊伍陜西、廣東省級財政對村衛(wèi)生室實行“一村一萬元”的補助政策;浙江省全面實施“大學生村醫(yī)”計劃;河南、安徽等省對連續(xù)從事鄉(xiāng)村醫(yī)生工作10年以上、到齡退出的鄉(xiāng)村醫(yī)生,每人每月給予300元的生活補助

從上表的總結來看，兩項《意見》在政策實施過程中在各地落實的層面上取得了積極的進展，各地在執(zhí)行政策目標的過程中均結合了具體情況，出臺了不同的政策落實措施。從動態(tài)的角度來看，《意見》實施的基本成效是比較樂觀的，也取得了較為積極的效果。但是，我們仍沒有辦法對《意見》的實施做出“成功或失敗”的判斷。為了進一步證明《意見》在實施過程中政策對象的實際感受，筆者在受訪者的幫助下進行了問卷調查，通過數(shù)據(jù)整理和分析，證明兩項《意見》在實施過程中基本成效也呈現(xiàn)積極態(tài)勢。在基層醫(yī)改方面，政策對象感受到了看病的方便、便宜和環(huán)境的改善。其中93.9%認為看病比原來方便，86.9%的群眾認為看病比過去便宜，66.8%的群眾認為就醫(yī)環(huán)境明顯改善。在最低生活保障方面，同樣發(fā)現(xiàn)政策對象認為低保對象更加明確，待遇更加公正，信息更加透明。其中94.5%的群眾表示當?shù)卮?居)民委員會公示了相關信息，89%的群眾對低保工作較為滿意*數(shù)據(jù)由采訪者根據(jù)國務院相關調查提供。。

四、執(zhí)行過程分析：環(huán)境、結構、行動者與政策階段循環(huán)

(一)執(zhí)行環(huán)境：“黨政高層”推動效應明顯，但不是“萬能藥”

最低生活保障和基層醫(yī)改政策落實情況是我國基本公共服務均等化建設中兩項事關民眾切身利益的大事。在推動兩項政策的過程中，我們可以發(fā)現(xiàn)許多學者在分析中國公共政策執(zhí)行中所提出的中國特色“黨政高層”推動的明顯跡象。在《意見》出臺后，中央和國務院開始啟動“動員式執(zhí)行”的鑰匙，處于“金字塔”頂端的權力沿著官僚層級逐步向下釋放，并憑借任免權、否決權或者其他激勵或約束機制來推動政策在各地的落實。兩項政策分別得到了國務院領導相當程度的重視，李克強在“兩會”時說到：“這些人如果陷入生存的窘境，很容易沖擊社會的道德和心理底線，所以政府要盡力，并且調動社會的力量，保障基本生存權和人格尊嚴”*李克強：《特困群體陷入生存窘境沖擊社會道德底線》，中國新聞網(wǎng)2013年3月17日。。國務委員王勇也要求加強督查、指導和協(xié)調，推動政策的全面貫徹落實?；趽碛泄賳T任免權和否決權的中央集權式的權威，“黨政高層”推動形成了“層層加壓”的效果，如前文所述，不少地方黨委和政府非常重視這兩項政策，認真開始動議并出臺配套政策，積極推動政策落實，也取得了成效。可見，“黨政高層”推動的政策執(zhí)行環(huán)境的確對于官僚系統(tǒng)和地方主要黨政領導形成了“層級”壓力，并層層向下分解。

然而，“黨政高層”推動的執(zhí)行環(huán)境在影響執(zhí)行結構和執(zhí)行者后，并不如有些學者所述，可以直接推動政策的全部落實。事實上，官僚系統(tǒng)和黨政干部也會通過不同的方式反作用于執(zhí)行環(huán)境，從而削弱執(zhí)行環(huán)境對于結構和行動者的壓力。第一，“黨政高層”關注度的局限性。中央黨政高層的重視往往在一項政策發(fā)布準備實施時關注度會比較大，會通過動員或指示等方式推動政策實施，之后，中央黨政高層的注意力會轉到其他政策領域，依賴于其成立的“小組”或某一機構負責組織實施，直到針對某項政策實施督查時，中央黨政高層關注度會再次增加。最低生活保障和基層醫(yī)改政策的實施顯示出這一特點。當《意見》分別出臺后，部分省份因高層關注度的轉移而轉移，比如，有些省份并沒有制定落實基層醫(yī)改《意見》的實施意見*因受訪者要求，對此處信息進行保密。。第二，官僚系統(tǒng)和執(zhí)行者也會充分利用自身的資源和信息優(yōu)勢來削弱執(zhí)行環(huán)境的壓力和影響。原因在于他們在同一時間可能要執(zhí)行來自不同的上級機構所制定的多項政策，而他們又難以同時并舉地執(zhí)行所有的政策*李振：《推動政策的執(zhí)行：中國政治運作中的工作組模式研究》，《政治學研究》2014年第2期。。比如，根據(jù)訪談整理，地方政府往往會找“缺少整體性制度安排，資金不足，人員不夠”等原因解釋政策落實不力*實際上，依據(jù)筆者調研經(jīng)驗，多數(shù)地方政府在解釋工作時都會提到上述幾點原因。。

(二)執(zhí)行結構：制度安排的“剛性”阻力

“整合式”視角要了解執(zhí)行過程中不同參與者的互動過程，包括對組織結構的考慮和解釋行動者的角色。執(zhí)行結構強調制度性的安排，規(guī)則、法律、政策等，也指中央政府和地方政府橫向間、縱向間所形成的“條條塊塊”結構，形成“矩陣陷阱”。從兩項政策執(zhí)行過程來分析，執(zhí)行結構的確給推動政策執(zhí)行形成了制度性阻力。而這種結構性阻力表現(xiàn)為：“權力分割”和“信息分割”。

在基層醫(yī)改政策中人事和分配改革需要人力資源和社會保障部、衛(wèi)生計生委以及財政部等部門共同實施。特別是在基層醫(yī)療衛(wèi)生機構的改革中，其人員招聘、辭退等由縣級層面部門統(tǒng)一管理，從而導致基層醫(yī)療衛(wèi)生機構沒有用人自主權，也就無法實現(xiàn)人員的自由流動。

最低生活保障中對于低保申請家庭經(jīng)濟狀況的核對工作需要不同部門的信息支持，但在實際過程中，法律法規(guī)規(guī)定金融機構保障金融消費者個人信息；跨省際流動人員經(jīng)濟信息核查同樣因制度安排導致無法核實人員基本信息；同樣，在基層縣級政府中，民政部門牽頭工作，但卻因制度安排的剛性阻力無法從公積金、住房和就業(yè)等部門獲得核實申請者的數(shù)據(jù)。

(三)執(zhí)行行動者：基于利益、價值和信息的制約關系

行動者指政策執(zhí)行的組織或個人，在執(zhí)行過程中受執(zhí)行環(huán)境和結構制約，但卻常常憑借其所擁有的資源，并基于自身的利益、價值訴求和信息擁有程度而采取不同的“應對策略”，或在政策過程中推動執(zhí)行，或起到相反的阻力作用。“政策執(zhí)行過程，既是一個連續(xù)不斷的互動過程、一個行動者的決策過程，同時也是一個權力關系重構的過程；與科層組織中依職能分工和職位分層而產(chǎn)生的靜態(tài)的、單向的權力關系完全不同，在政策執(zhí)行過程中，行動者通過策略性互動重構的權力關系是動態(tài)的、多向的”*姚華：《政策執(zhí)行與權力關系重構以S市2003 年市級居委會直選政策的制訂過程為個案》，《社會》2007第6期。。

第一，組織間基于利益、價值和信息的互動制約。從文獻研究的視角來看，以利益為基礎的政府間博弈分析是解釋地方執(zhí)行政策走樣的通用元素，卻未能及時引入價值和信息的元素共同分析。筆者在分析部門間“博弈”的過程時既從利益角度也從價值和信息的維度來分析，以求更全面反映執(zhí)行行動者對于執(zhí)行環(huán)境和結構的互動。在最低生活保障政策實施過程中，存在一些省和市在落實政策中的配套資金不到位或者撥付不及時的情況，如某省某市2013年本級需配套資金9945萬，實際安排預算7636萬，并沒有完成上級政府規(guī)定的財政匹配任務。再如某省某市在上級下達低保補助資金3.7億元后近4個月才發(fā)文撥付各市縣。正如一位受訪者所述：“財政壓力對于我們是一個很大的問題，如果按照上級指標全部落實，我們并沒有那么多財政資金，即使完成一個任務，也會失去另一個任務的指標”*來源于受訪者訪談材料。。從基層醫(yī)改政策來看，一些省份在基本藥物供貨環(huán)節(jié)與企業(yè)有著千絲萬縷的利益關系，因此在實施基本藥物供貨企業(yè)市場清理制度時執(zhí)行不到位*來源于受訪者訪談材料。。從上述采訪可以看出，造成執(zhí)行過程中組織行動不到位或者緩慢的重要原因是基于利益的原因。

從價值層面來看，在基層醫(yī)改政策中的基本藥物制度上表現(xiàn)較為明顯。如對于基本藥物集中采購的機制的看法不同，有的地方希望在新一輪采購中實行“二次議價”，有的地方希望采取質量分層的辦法，一個品規(guī)的基本藥物可以有多個廠家中標。事實上，這種價值層面的分歧已經(jīng)影響到了在執(zhí)行現(xiàn)行采購政策的穩(wěn)定性和嚴肅性。從信息層面上來講，一方面涉及到因制度剛性安排而導致的信息流通不暢的情況，另一方面還存在對于信息整理和歸納不到位的情況，從而制約了政策執(zhí)行的效果。如在基層醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)管過程中，由于一些地區(qū)存在基層醫(yī)療衛(wèi)生機構居民健康檔案不夠規(guī)范，完整率和使用率較低，存在嚴重“死檔”問題。

第二，基層公務員的執(zhí)行自由裁量權是“壓死政策”的最后一根稻草?；鶎庸珓諉T是政策實施過程中的末端，對政策實施效果起著決定性的作用。然而，基層公務員在政策執(zhí)行過程中卻不得不面臨著諸多困境：資源總是相對不足；社會大眾的服務要求不斷增加；組織機構的目標通常是模糊、不明確或矛盾的；以目標為導向的績效評估往往難以估量*宋雄偉：《政策執(zhí)行網(wǎng)絡：一種研究政策執(zhí)行問題的理論探索》，《國家行政學院學報》2014年第3期。。基層公務員已經(jīng)找到作為執(zhí)行者走出困境的一些方式，而這種方式有可能是非正式的程序，并與組織機構政策的規(guī)定完全相反。在最低生活保障政策實施中，筆者發(fā)現(xiàn)，基層公務員首先受制于資源限制，從而制約了基層公務員執(zhí)行能力。具體表現(xiàn)為：一是基層工作人員不足。某省鄉(xiāng)鎮(zhèn)1名經(jīng)辦人員要承擔2000多名低保對象的官理工作，某省因農村低保者居住分散、交通不便，基層工作人員完成入戶調查的工作非常困難；二是基層工作經(jīng)費不足。源于經(jīng)費嚴重限制，包括交通費和通訊費的不足，直接導致基層公務員并不十分愿意進行入戶核實調查和宣傳工作。隨之而產(chǎn)生的直接后果則是一些困難群眾對低保申請程序、保障標準和應享受的低保金數(shù)額十分模糊。其次，基層公務員在監(jiān)管不到位的情況下，易于基于利益訴求變相執(zhí)行政策。一些地區(qū)對于基層低保政策落實和資金管理的績效工作不健全，或者還沒有制定相應的評價指標體系和辦法，因此，由于組織機構的目標模糊，監(jiān)管不足，在實際執(zhí)行過程中出現(xiàn)給予基層公務員諸多執(zhí)行自由裁量權的情況。

(四)政策階段的循環(huán)：政策執(zhí)行過程中政策評估的效應

依據(jù)“政策階段論”，政策評估發(fā)生于政策執(zhí)行結束之后，并將政策結果與政策制定目標進行對照，得出政策執(zhí)行是否達到所設目標。然而，在兩項政策的實際實施過程中，政策評估已經(jīng)嵌入到執(zhí)行過程中，并直接引起了“政策階段”的再次循環(huán)。政策評估直接對政策制定環(huán)節(jié)和政策執(zhí)行過程施加了影響。針對基層醫(yī)改政策，2013年9月，國務院辦公廳會同中央編辦、發(fā)展改革委、人力資源社會保障部、財政部、衛(wèi)生計生委、食品藥品監(jiān)督管理局、國務院醫(yī)改辦等單位組成6個督查組，對山西、遼寧、江蘇等12個省基層醫(yī)改政策落實情況進行了督促檢查。*新華網(wǎng)：《國務院專項督查基層醫(yī)改政策落實情況》，2013年9月9日。針對最低生活保障政策，2013年11月，國務院派出5個督查組，分別由發(fā)改委、民政部、財政部、審計署等部門牽頭，對山西、內蒙古、遼寧等10省進行了實地督查，聽取各級政府及部門匯報，并針對政策對象召開座談會。*人民網(wǎng)：《國務院派5個督查組專項督查最低生活保障政策落實情況》，2013年11月4日。

政策評估結束后，評估組將執(zhí)行過程中的督查結果直接反饋給國務院總理李克強，從而掀起新的一輪“黨政高層”推動作用*2013年12月25日，李克強主持召開國務院常務會議，聽取最低生活保障政策落實督查情況匯報，部署進一步加強和改進低保工作。。此外，各個督查組還直接將評估結果反饋給評估對象，特別將評估中發(fā)現(xiàn)的問題及時通報給評估對象，催促評估對象一方面在執(zhí)行中改善，另一方面也同時將在執(zhí)行中的政策重新引向政策制定階段，以期從源頭上解決一些問題。比如，國務院第三督查組在云南省開展最低生活保障政策落實情況專項督查后，向省政府反饋意見。例如，督查組指出：“在實際工作中，仍然存在著一些問題和困難，集中表現(xiàn)在少數(shù)地方對貫徹落實國發(fā)45號文件重視程度和落實力度還略顯不足，低保與其他社會救助制度及社會保障制度銜接有待進一步加強，基層能力建設仍然薄弱”*云南網(wǎng)：《國務院督查組就最低生活保障政策落實情況向云南省政府反饋意見》，2013年11月9日。。政策評估的結果和內容將反作用于評估對象的整改活動，再一次從政策制定環(huán)節(jié)和執(zhí)行過程優(yōu)化政策環(huán)節(jié)。

五、結論和政策建議

基于最低生活保障和基層醫(yī)改政策的實證研究，本文以政策執(zhí)行的“整合式”視角為理論基礎，分析了兩項政策在執(zhí)行過程中的基本成效、特點和存在問題。筆者認為，第一，兩項政策在諸多政策目標上具有抽象性和長期性的特點，因此無法從政策結果上來判斷政策執(zhí)行效果，然而，若從政策執(zhí)行過程的角度，筆者發(fā)現(xiàn)兩項政策在各地均結合自身情況推動了政策的落實，取得了積極的效果。第二，兩項政策執(zhí)行過程的環(huán)境具有“黨政高層”強力推動的現(xiàn)象，然而，鑒于執(zhí)行行動者所擁有的資源和信息，可以反作用于執(zhí)行環(huán)境，削弱黨政高層的推動作用。第三，從結構層面來看，制度起到了在執(zhí)行過程中的剛性作用，這種剛性在很長一段時間內是固定的，并阻礙了兩項政策實施的效果。第四，從中觀層面來看，執(zhí)行過程中組織間的關系不僅是建立在利益基礎上的，價值觀和信息不對稱同樣會造成組織行為在執(zhí)行過程中的“不合作”或者“能力不足”。第五，從微觀層面來看，我們在執(zhí)行過程中必須非常重視基層公務員執(zhí)行自由裁量權的問題?；鶎庸珓諉T雖然受到相關制度的約束，但其卻仍然憑借著制度不完善而導致的將自身利益最大化，從而損害政策執(zhí)行效果，成為“壓死政策”的最后一根稻草。第六，從“政策階段”學說來看，政策執(zhí)行并非是孤立存在于“政策階段”中的，執(zhí)行過程中嵌入的政策評估使得政策中的一些內容重新回到了決策階段，同時，也強力推動了政策在執(zhí)行過程中的及時糾偏。

結合上述問題，筆者在這里簡要提出一些對策建議供讀者參考。第一，總體來講，民生政策的政策目標具有長期性、模糊性、滯后性以及復雜性，因此，對于民生政策執(zhí)行的基本成效判斷應從政策過程的角度入手，不易做出“成功”或“失敗”的結論。第二，在推動政策實施和落地需要發(fā)揮“黨政高層”的威懾作用，但是，這并不能保證高層的權威可以保證政策完全落地?！包h政高層”推動是典型的“自上而下”的思維模式，期望以督查和整改等方式推動政府落實。然而，隨著“黨政高層”注意力的轉移，以及督查過程中時間不充分和信息不對稱因素的影響，會嚴重削弱推動的效應。因此，一方面繼續(xù)完善“黨政高層”推動的威懾效應，另一方面還應充分考慮執(zhí)行過程中的層級政府、執(zhí)行成員，以及基層公務員的利益和價值訴求。還建議在行使“督查權”時考慮發(fā)揮研究咨詢機構的作用，發(fā)揮其獨立性、專業(yè)性優(yōu)勢，開展第三方評估。

第三，從結構層面來看，制度的不完善和缺失是阻礙政策執(zhí)行的剛性因素。制度層面主要遇到的問題是橫向和縱向所構成的錯綜復雜的“矩陣陷阱”，從而在面對復雜的民生政策問題時，橫向縱向間存在著“權力分割”和“信息分割”等現(xiàn)象的出現(xiàn)。因此，從結構層面來解決這些問題的著力點在于進一步完善制度頂層設計。比如，在信息機制上，打破部門壁壘，形成聯(lián)動機制，可以推動民政部門與人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會等合作建設金融信息核查庫；又如在基層醫(yī)療機構總體編制上，中央編辦也應同相關部門依據(jù)地方情況綜合考慮基層醫(yī)療衛(wèi)生機構編制的統(tǒng)籌安排、動態(tài)調整。

第四，從基層公務員的角度來看，基層公務員在政策執(zhí)行的末端環(huán)節(jié)發(fā)揮著重要的作用?；鶎庸珓諉T絕不僅僅是被動的政策執(zhí)行者，也并不總是遵守部門的目標，雖然其受制于執(zhí)行環(huán)境和結構，但憑借其所擁有的信息和知識在執(zhí)行中擁有不可忽視的自由裁量權。比如基層公務員會靈活地調動其自有的資源來抵抗來自組織機構的壓力。因此，引導基層公務員的執(zhí)行自由裁量權向有利于政策落實的方向就十分重要。一是從外部來講，繼續(xù)通過制定清晰的政策目標來強化問責制；二是通過充分的信息公開彌補基層公務員與社會大眾的信息不對等，從而強化基層公務員對于社會公眾的責任。

(責任編輯：陸影)

[中圖分類號]C913.7

[文獻標識碼]A

[文章編號]1003-4145[2016]05-0091-07

基金項目：本文系2016年國家行政學院科研項目“協(xié)商民主制度落實與國家政治治理現(xiàn)代化”(項目編號：16ZBXM006)的階段性成果。

作者簡介：宋雄偉，政治學博士，國家行政學院政治學教研部副教授，主要研究方向為公共管理與公共政策、英國政府政治、協(xié)商治理。

收稿日期：2015-10-10