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〔摘要〕基于現(xiàn)階段中國社會福利體系建設與發(fā)展的現(xiàn)狀，以及經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)所帶來的一系列機遇與挑戰(zhàn)，本文對中國社會福利體系建設的資金投入、居民福利需求升級，以及創(chuàng)新驅(qū)動迫切要求加快體系健全等多方面問題進行了研究。要加快構(gòu)建和完善與經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)相適應的社會福利體系，不僅需要解決好社會福利體系的頂層設計與功能定位問題，還需要就社會福利體系的具體內(nèi)容、公共財政支持等進行深入的思考與研究。

〔關鍵詞〕經(jīng)濟新常態(tài)；社會福利；公共財政

中圖分類號：F24920文獻標識碼：A文

章編號：10084096（2016）02007806

中國經(jīng)濟發(fā)展已進入新常態(tài)，意味著經(jīng)濟增長與發(fā)展在速度、結(jié)構(gòu)和動力等方面都已經(jīng)呈現(xiàn)新的趨勢與特點，將要面臨一系列新的挑戰(zhàn)與發(fā)展機遇[1]。在新的發(fā)展形勢與格局背景之下，中國社會福利體系建設與發(fā)展正面臨著轉(zhuǎn)型與治理上的一系列問題乃至危機，而適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)并深化改革才是相關問題與危機的真正解決之道。因此，當前有必要基于中國社會福利體系建設與發(fā)展現(xiàn)狀，總結(jié)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下面臨的主要問題，并深入思考和積極探索經(jīng)濟新常態(tài)下完善社會福利體系、持續(xù)提高社會福利水平的思路與對策。

一、現(xiàn)階段中國社會福利體系建設與發(fā)展現(xiàn)狀分析

社會福利的概念有著廣義和狹義之分。廣義上的社會福利是指提高廣大社會成員生活水平的各種政策和社會服務，旨在解決全體社會成員在各個方面的福利待遇問題；狹義的社會福利則是指對生活能力較弱的兒童、老人、殘疾人和病人等群體的社會照顧和社會服務。從具體的社會福利項目來看，社會福利所包括的內(nèi)容十分廣泛，不僅包括生活、教育和醫(yī)療方面的福利待遇，而且也包括交通、文娛和體育等方面的待遇。因此，社會福利是一種服務政策和服務措施，其目的在于提高廣大社會成員的物質(zhì)和精神生活水平，使之得到更多的享受。同時，社會福利也是政府的一種職責，是在社會保障的基礎上保護和延續(xù)有機體生命力的一種社會功能。

現(xiàn)階段中國社會福利體系主要由社會救助制度、基本社會保險制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度，以及教育、住房和優(yōu)撫安置制度等構(gòu)成。其中，包含養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育等項目的基本社會保險制度是現(xiàn)行整個社會福利體系的核心內(nèi)容。

1基本社會保險制度逐步走向“全民覆蓋”

社會保險（Social Insurance）是指國家為了預防和分擔年老、失業(yè)、疾病及死亡等社會風險而強制社會多數(shù)成員參加的，具有重新分配功能的非營利性社會安全制度。建國以來，中國政府非常注重社會福利體系的建設與發(fā)展，在計劃經(jīng)濟時期就建立了符合當時發(fā)展環(huán)境與條件的一系列勞動保障制度。例如，從20世紀50年代開始，中國頒布了《勞動保險條例》，并陸續(xù)進行了修訂并出臺了實施細則，最終使得“國家保險”制度體系得到最終確立。隨著1954年《憲法》的頒布實施，中國逐步明確了社會成員所享有的“勞動和社會保障權益”，隨后很快推出了面向國家機關和事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險制度。整個計劃經(jīng)濟時期的社會福利體系是以國家為實施和管理主體，主要由政府和國有企業(yè)來負擔。盡管“政府包辦一切”的模式后來被證明存在很多弊端，但是諸如免費或低費的住房、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老和五保等一系列比較全面的福利待遇，仍然為經(jīng)濟相對不發(fā)達狀態(tài)下的生產(chǎn)、生活和發(fā)展提供了極大的幫助。

改革以來，尤其是20世紀90年代之后，為了適應社會主義市場經(jīng)濟體制建設的需要，中國開始進行社會保險制度改革，并逐步建立和健全了覆蓋廣大職工和城鄉(xiāng)居民的社會保險體系。中國現(xiàn)行社會保險制度的體系框架主要以基本社會保險為主，包括基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險等，同時也還有企業(yè)年金和各種商業(yè)性保險作為必要的補充。在整個社會保險制度建設與發(fā)展的過程中，逐步形成了政府、企業(yè)和個人三方共同負擔的資金籌集機制，在保障對象上也逐步由主要面向城鎮(zhèn)居民和在崗職工，轉(zhuǎn)向了面向包括農(nóng)村居民在內(nèi)的全體社會成員，最終走向了社會保險制度體系的“全民覆蓋”?？梢哉f，“全民覆蓋”不僅體現(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的目標和要求，同時也順應了現(xiàn)階段和諧社會建設與經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的內(nèi)在要求，在為所有社會成員解決生、老、病、死等最基本的“后顧之憂”方面，發(fā)揮著“中流砥柱”的作用。

現(xiàn)階段中國社會保險覆蓋面正在不斷地擴大，根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2010年，基本養(yǎng)老保險（含城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民）覆蓋人數(shù)為359億，其中，城鎮(zhèn)職工257億，城鄉(xiāng)居民102億。2014年，該項目覆蓋人數(shù)已經(jīng)達到了82億，其中，城鎮(zhèn)職工322億，城鄉(xiāng)居民498億。醫(yī)療保險方面，2014年，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險覆蓋人數(shù)為571億，參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療人數(shù)則達到了802億，參合率達到了987%。中國失業(yè)保險所覆蓋的人數(shù)為164億，工傷保險覆蓋人數(shù)為199億，生育保險覆蓋人數(shù)為164億。隨著經(jīng)濟與社會發(fā)展水平的逐步提升，中國社會保險制度體系的覆蓋面也正在得到不斷的擴大，各類用人單位和不同的社會群體都能夠共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。

2社會救助體系持續(xù)發(fā)揮著良好的“底線保障”功能

社會救助（Social Assistance）是指國家和其他社會主體，對遭受自然災害、失去勞動能力或其他低收入公民給予物質(zhì)幫助或精神救助，以維持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各種措施。社會救助是最古老最基本的社會保障方式，在矯正“市場失靈”、調(diào)整資源配置、實現(xiàn)社會公平、維護社會穩(wěn)定和構(gòu)建社會主義和諧社會等方面發(fā)揮著重要的和不可替代的作用。社會救助是整個社會福利體系的“底線”，承擔著面向全體社會成員提供最后基本生存保障的功能，因而它是社會福利體系的重要組成部分，并影響著“底線公平”的實現(xiàn)。全面建設小康社會，必須構(gòu)筑有中國特色的社會救助體系，切實維護困難群體的基本權利。隨著2014年《社會救助暫行辦法》的出臺，中國對于最低生活保障、特困供養(yǎng)、災害救助、醫(yī)療救助、住房救助、教育救助、就業(yè)救助和臨時救助等比較分散的救助項目，進行了統(tǒng)一的規(guī)范和籌劃。這對于在新的社會經(jīng)濟發(fā)展階段和形勢之下，加強對于各種社會力量參與的統(tǒng)籌和提高政府救助資金的使用效率等，都有著十分重要的里程碑式的意義。

自20世紀90年代中國部分地區(qū)開始嘗試建立面向所有居民的最低生活保障制度，到1999年《城市居民最低生活保障條例》的出臺，再到2007年全國范圍內(nèi)各地農(nóng)村居民最低生活保障制度的建立，中國最低生活保障制度終于實現(xiàn)了面向所有居民提供符合最低生活標準的資助。根據(jù)最新的統(tǒng)計資料，目前分別有1 877萬城鎮(zhèn)居民和5 207萬農(nóng)村居民享受最低生活保障待遇。按照不同地區(qū)的生活水平差異，目前各地所提供的低保標準有一定程度的差異，如北京、上海和南京分別為城鄉(xiāng)居民提供了沒有差別的710元/月、790元/月和700元/月的低保標準，而西部地區(qū)的銀川和烏魯木齊則是面向城鎮(zhèn)居民提供了380元/月的低保標準，對于農(nóng)村居民的低保標準則分別為200元/月和195元/月。除此之外，有的地區(qū)還根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展水平和工資增長情況，建立起了低保標準的自然增長機制。

與此同時，由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的長期存在和維持，社會救助體系的健全對于中國農(nóng)村的發(fā)展具有更為重要的意義。從整個社會福利體系建設與發(fā)展的角度來看，農(nóng)村過去主要依靠集體經(jīng)濟和家庭保障，而集體經(jīng)濟的瓦解則使得家庭保障的地位和功能愈加凸顯，不過農(nóng)村的家庭和個人也從此背負了更為沉重的負擔。從長期以來發(fā)揮重要救助功能的農(nóng)村五保供養(yǎng)制度和傳統(tǒng)救濟的情況來看，盡管這兩項制度所覆蓋的人口數(shù)量不過維持在600萬人左右，但是作為傳統(tǒng)的福利與保障項目，農(nóng)村五保供養(yǎng)制度和傳統(tǒng)救濟的功能與影響始終都是不容忽視的。如表1所示，2014年，農(nóng)村集中供養(yǎng)五保人數(shù)為184萬人，農(nóng)村分散供養(yǎng)五保人數(shù)逐年下降，而農(nóng)村傳統(tǒng)救濟人數(shù)則相對穩(wěn)定在70萬人左右。

3教育、就業(yè)與住房等福利保障項目正在逐步完善

盡管有關公民教育、就業(yè)和住房等方面的保障項目并未包括在社會保障中，但是如果按照更為寬泛的社會福利概念，以上項目毫無疑問都屬于社會福利體系的重要組成部分。同時，對照改革開放以來全社會所關注的焦點與熱點問題來看，教育、就業(yè)和住房及醫(yī)療組成了現(xiàn)階段幾乎困擾著所有人的“四大難題”。不過，當前中國的義務教育、就業(yè)服務和住房保障等都在歷經(jīng)深化改革之后得到了前所未有的大發(fā)展。

在教育保障方面，中國對于基礎教育的重視可以說是由來已久，并且在普及義務教育和提高公民受教育水平方面取得了巨大的成就。根據(jù)聯(lián)合國的統(tǒng)計，2005年時中國15—24歲青年人的識字率已經(jīng)達到了99%，這比當時的世界平均水平高出了12個百分點。目前，中國正大力推行的九年制義務教育已經(jīng)取得了巨大的成就，如早在2007年時就在6—11歲人口小學凈入學率和12—14歲人口初中毛入學率兩項指標上，分別達到了995%和98%的水平，而整個普及九年義務教育人口覆蓋率則達到了99%。為了更好地解決地區(qū)之間義務教育發(fā)展水平的不均衡，同時更好地支持中西部農(nóng)村地區(qū)義務教育的發(fā)展，在之前已經(jīng)實施的“兩免一補”的基礎上，中國自2005年起又確立了中央與地方財政“分項目、按比例”負擔農(nóng)村義務教育發(fā)展所需經(jīng)費的保障機制。近年來，中國又開始嘗試全面免除義務教育階段的學雜費，這一系列的措施為推動義務教育的均衡發(fā)展，保障每個公民都能平等地享有基本的受教育權提供了更為有力的保障。表2給出了2005年以來中國6歲及以上人口受教育程度的抽樣調(diào)查結(jié)果，按照這個結(jié)果我們可以得知，小學文化程度的人口比重大約為26%，初中文化程度的人口比重為41%，高中文化程度的人口比重為17%，而大專及以上的人口比重為11%。

在就業(yè)保障方面，除了失業(yè)保險制度的建立與完善，中國還結(jié)合農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)下崗職工和就業(yè)培訓等實際問題，實施了一系列旨在優(yōu)化勞動力資源配置和幫助就業(yè)困難群體順利實現(xiàn)就業(yè)等各種政策和措施。20世紀90年代，為了應對國企改革帶來的下崗失業(yè)高峰，中國將覆蓋面較窄的待業(yè)保險制度廢除，建立起面向城鎮(zhèn)職工的失業(yè)保險制度。同時，為了應對下崗和提前退休帶來的貧困問題，還專門采取了“三條保障線”措施，即除了失業(yè)保險制度之外，還建立了下崗職工基本生活保障制度和城市居民最低生活保障制度，并最終實現(xiàn)了并軌和統(tǒng)一?！叭龡l保障線”措施有效地緩解了失業(yè)高峰帶來的巨大壓力，并為下一輪國民經(jīng)濟快速發(fā)展和社會穩(wěn)定奠定了堅實的基礎。2007年，在完成了下崗職工基本生活保障與失業(yè)保險的并軌之后，中國又頒布實施了《中華人民共和國就業(yè)促進法》，從而將包含補貼、培訓和稅費減免等多項內(nèi)容的就業(yè)援助政策實現(xiàn)了統(tǒng)一和規(guī)范。自此之后，就業(yè)保障為實施積極的勞動政策提供了有力的支持，從而也為擴大就業(yè)和促進經(jīng)濟增長提供了動力。2005年以來，中國城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)有所增加，但城鎮(zhèn)登記失業(yè)率水平一直都穩(wěn)定在41%的水平。

在住房保障方面，中國進行了一系列改革，至今也依然處于不斷完善中。計劃經(jīng)濟時期，中國實行城鄉(xiāng)分離的住房保障制度，城鎮(zhèn)采取公有住房實物分配和福利分配制度，而在農(nóng)村則由政府向農(nóng)民提供宅基地。20世紀80年代，中國首先開始在城鎮(zhèn)實施住房商品化改革，重點是補貼出售新建住房。20世紀90年代中期，中國開始建立住房公積金制度，并探索多種住房供應體系，直至后來取消了福利分配制度，開始逐步發(fā)展住房市場。在整個改革過程中，城鄉(xiāng)居民的住房市場化程度不斷提高。1995年，城鎮(zhèn)住戶中仍有60%系租住公用住房，而2005年，該比率降至13%，目前中國的住房市場化比率則已經(jīng)超過了80%。與此同時，從現(xiàn)階段中國城鄉(xiāng)居民人均住房面積來看，整個改革過程中人均住房面積的增加趨勢非常明顯，2012年相比2002年，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的人均住房面積分別增加了84平方米和106平方米 。

二、經(jīng)濟新常態(tài)下的社會福利體系建設面臨的問題解析

現(xiàn)階段社會福利體系的建設與發(fā)展，無疑需要適應經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)，然而基于經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)所帶來的機遇與挑戰(zhàn)，中國現(xiàn)階段的社會福利體系建設也面臨著資金投入、居民福利需求升級，以及創(chuàng)新驅(qū)動迫切要求加快體系健全等多方面的問題。

1經(jīng)濟增長速度放緩與社會福利投入增長

長期以來，中國社會福利投入的增長趨勢十分明顯，以2007年以來確立的公共財政項目的統(tǒng)計口徑為準，過去八年間國家財政對于社會保障與就業(yè)的支出水平不斷提高。2007年國家財政社會保障和就業(yè)支出為5 447億元，2014年則達到了15 193億元，按照指數(shù)化模擬所得到的結(jié)果顯示平均每年增長16%。然而，雖然國家對建設與社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會福利體系有著比較明確的思路與具體規(guī)劃，但是僅從財政資金的投入來看仍然存在很多問題，尤其是在經(jīng)濟增長速度逐步放緩的情況下，國家財政壓力巨大。相比同期國民經(jīng)濟總量與公共財政收入的穩(wěn)步增長，政府財政性社會福利支出比重一直都處于偏低的狀態(tài)，平均分別占GDP和公共財政收入的2%和11%。由于政府支出中超過50%都屬于投資和建設性支出，社會福利性支出的比重遠低于發(fā)達國家60%—70%的水平[2]。

近年來中國經(jīng)濟增長速度放緩的趨勢相對比較明顯，2007年中國GDP增長率為142%，而2008年則降至96%，其后雖然2010年恢復至105%，但2011年以來則持續(xù)走低，從93%逐步降至2014年的74%。在經(jīng)濟增長速度放緩的形勢下，尤其是在已經(jīng)面臨較大養(yǎng)老金缺口的前提下，社會福利資金投入不足的問題加劇。社會福利資金是整個社會福利體系正常運轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎，一旦物質(zhì)基礎出現(xiàn)意外或過于薄弱，那么后續(xù)的社會福利體系發(fā)展就會成為“空中樓閣”。因此，如何在經(jīng)濟增長速度由“高速”轉(zhuǎn)為“中高速”的形勢下，繼續(xù)擴大對社會福利體系建設的資金投入，就成為當前必須要予以深入思考和解決的首要問題。

2經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化與社會福利需求的升級

經(jīng)濟增長與發(fā)展過程中經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化可以通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、消費結(jié)構(gòu)，以及地區(qū)結(jié)構(gòu)等予以具體地體現(xiàn)和反映，不過最終仍然還是要取決于社會對最終產(chǎn)品的需求。因此，隨著廣大人民群眾物質(zhì)與精神生活水平的不斷提高，社會經(jīng)濟發(fā)展過程中所要考慮的社會成員的福利需求，也一直都是處于不斷變化的過程之中。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的演變來看，由于第二、第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，與第一產(chǎn)業(yè)占據(jù)主導地位的時期相適應的社會福利制度，就會因為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的加快而逐漸變得不能適應需求。從2011年開始，中國第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重（357%）就開始超過第一產(chǎn)業(yè)（348%），2014年中國第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重更是達到了406%，而第一產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重則降至295%。隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，廣大人民群眾的生產(chǎn)與生活方式會相應地產(chǎn)生一系列的變化，而這些變化會對人民群眾的福利需求產(chǎn)生重要的影響，諸如就業(yè)、教育、醫(yī)療和住房等突出的問題和矛盾，連同社會經(jīng)濟發(fā)展水平提高所帶來的福利待遇提高及新的衍生需求等問題，都會進一步以各種方式顯現(xiàn)出來。

在這個產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)變的過程之中，諸如農(nóng)民工等流動人口和靈活就業(yè)人員的社會保障問題，也一直都沒有能夠得到很好地解決，而在可以預見的未來，由于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的持續(xù)優(yōu)化升級，這方面的壓力并不會立即有所減小?？偟膩碚f，社會福利的最基本目標就是滿足社會成員的基本需求，這種需求本身是多種多樣的，并且需要輔以必要的福利性幫助。同時，社會福利需求也具有社會性和變化性的特征，因而對需求的分析總是呈現(xiàn)出較為復雜的局面，需要從不同的層次和視角來加以研究。當前中國社會經(jīng)濟發(fā)展形勢的變化，必然要對社會成員的基本需求產(chǎn)生影響。其中，社會成員的消費需求，在新常態(tài)下也會繼續(xù)不斷實現(xiàn)升級和出現(xiàn)新的變化，而經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化是否能夠很好地與引導和滿足消費需求相適應，則要涉及多方面的一系列復雜的因素，因而社會福利的供給與需求之間顯然需要加以適當?shù)恼{(diào)節(jié)。在這個過程中，如何把握好整個福利體系的發(fā)展方向，以及掌握好國家和政府介入和干預的方式、途徑和力度等，都對經(jīng)濟社會發(fā)展和社會成員福利水平的提高，有著極為重要的意義和影響。

3增長動力的轉(zhuǎn)換與社會福利體系的健全

目前，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，都正面臨著深刻、復雜、相互交織的結(jié)構(gòu)性矛盾。在這些矛盾沒有得到根本解決的情況下，全球經(jīng)濟格局處在極其不穩(wěn)定的變動甚至“撞擊”之中。國內(nèi)方面，盡管一系列定向調(diào)控政策的效應會逐步得到釋放，但同時也需要面對產(chǎn)能過剩和地方債積累的風險與問題等。因此，新常態(tài)下經(jīng)濟增長內(nèi)在動力的轉(zhuǎn)換，實際上要涉及極為豐富的內(nèi)容，科技與創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展模式的形成，很大程度上不僅取決于投入的穩(wěn)步增長，同時更加要求包含教育與培訓質(zhì)量的提升，以及人才流動機制的形成等內(nèi)在各類制度與措施的日臻完善。與此同時，現(xiàn)階段中國社會福利體系的建設也正處在由“補缺型”向“普適型”過渡的階段，相較于傳統(tǒng)的社會保障制度的建設與發(fā)展，社會福利體系的逐步健全將會從各個方面對整個經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境產(chǎn)生巨大而又深遠的影響。因此，現(xiàn)階段社會福利體系的建設與發(fā)展，需要考慮與經(jīng)濟增長動力的轉(zhuǎn)換相適應的問題。

傳統(tǒng)的社會保障主要就是與勞動就業(yè)及醫(yī)療保障相聯(lián)系，過去雖然對社會主義市場經(jīng)濟體制的建設與發(fā)展，發(fā)揮出了不可替代的作用，但對于深化改革和社會進步而言卻有很大的局限性[3]。因為社會福利是完全基于政府責任的，不會強調(diào)商業(yè)化原則，最終目的定位是社會成員基本生活質(zhì)量的不斷提升和自我發(fā)展能力的逐步增強。從這個意義上來看，社會福利體系的逐步健全，是與經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下增長動力的轉(zhuǎn)換相適應的，最為典型的就是結(jié)合全民教育培訓和人才跨區(qū)域跨部門流動機制，社會福利制度的完善將會成為科技與創(chuàng)新驅(qū)動模式培育過程中至關重要的一環(huán)。然而，當前中國社會福利體系卻是依然處于不夠健全的境地，惠及面窄和水平低的局面實際上已經(jīng)對現(xiàn)階段中國經(jīng)濟與社會發(fā)展形成了阻礙和制約的效果?，F(xiàn)階段中國社會福利體系建設，不僅對于營造更為和諧、公正的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，而且對于助推“增長動力”轉(zhuǎn)換，都有著十分重要的現(xiàn)實意義。

三、經(jīng)濟新常態(tài)下完善社會福利體系的對策思考

隨著經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌與社會轉(zhuǎn)型的逐步深入，現(xiàn)階段中國社會福利體系建設與發(fā)展也進入到了一個全新的階段。結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)所帶來的機遇與挑戰(zhàn)，構(gòu)建和完善與經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)相適應的社會福利體系，不僅需要解決好社會福利體系的頂層設計與功能定位問題，同時還需要就社會福利體系建設的具體內(nèi)容和提供形式等進行深入和透徹的思考與研究。

1現(xiàn)階段社會福利體系建設的功能定位不能脫離共享和發(fā)展

建國以來，中國社會福利體系建設在很大程度上都是具有較強的政治從屬性[4]，而傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制、城鄉(xiāng)二元分割體制及改革開放后的國企改革等，又造成了社會福利體系建設不僅需要從屬于特定的經(jīng)濟體制和發(fā)展水平，同時還需要承擔配套制度的功能。這在很大程度上不僅制約著社會福利水平的提高，同時對社會福利體系建設與發(fā)展方向和定位產(chǎn)生了嚴重的扭曲效應。隨著現(xiàn)階段中國社會經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高，廣大人民群眾的物質(zhì)與文化生活需要也在不斷產(chǎn)生著一系列的變化，而共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果和不斷增強社會成員自我發(fā)展能力，就成為社會福利體系建設的重要目標和基本功能。

因此，現(xiàn)階段中國社會福利體系建設與發(fā)展，首先，需要面向全體的社會成員來進行，而不能夠有任何的“遺漏”和“偏差”，這才是在根本上與和諧社會和全面小康社會建設相輔相成的。其次，需要強化政府在制定和實施社會福利政策與措施過程中的主導責任，這既包括福利資金籌集和投入方面的責任，也包括福利制度和政策供給及結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面的責任。最后，面向全體的社會成員所設計和實施的社會福利體系，必需要以增強自我發(fā)展能力作為最根本的衡量標準。正如黨的十八屆五中全會公報所指出的，中國要“建立更加公平更可持續(xù)的社會保障制度，實施全民參保計劃”。根據(jù)國家人力資源和社會保障部公布的信息，未來中國將重點解決1億多農(nóng)民工和靈活就業(yè)人員等群體參與養(yǎng)老保險等問題，增加社保征繳面，實現(xiàn)人人享有社會保障的目標。

2現(xiàn)階段社會福利體系建設的內(nèi)容構(gòu)成需要予以深化和改革

經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)意味著社會經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境與水平的全新階段，而社會成員的福利需求也會在這個過程中持續(xù)地發(fā)生各種變化，因而結(jié)合形勢與環(huán)境變化考察社會成員福利需求的滿足，始終都是社會福利體系建設與發(fā)展的應有之義。參考全世界范圍內(nèi)社會福利體系的發(fā)展歷史，現(xiàn)階段中國應當充分汲取北歐、德國和美國等模式的優(yōu)點和實踐經(jīng)驗[5]，逐步構(gòu)建和完善有中國特色的社會福利體系。從社會成員的福利需求及其變化的角度來看，有中國特色的社會福利體系的構(gòu)建，事實上不僅應當完善已有的醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、工傷和生育等基本保障制度，同時也還應當進一步擴大針對殘疾人、兒童、婦女、遺屬和孤寡老人等群體的福利制度建設，而除了基本的物質(zhì)幫助之外也還應當將住房、就業(yè)、教育、培訓、護理和精神撫慰等物質(zhì)幫助與福利性服務，也都納入到福利保障的范圍之內(nèi)。

現(xiàn)階段社會福利體系建設內(nèi)容構(gòu)成的深化與改革，不僅需要立足社會成員保障基本生存與自我發(fā)展的需求，同時更應當針對所有社會成員和不同群體，結(jié)合社會經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高來提供內(nèi)容更為豐富的社會福祉。從這個角度看，福利服務對象的不斷擴大和細分，保障內(nèi)容的不斷豐富，以及福利水平的逐步提升，就成為現(xiàn)階段社會福利體系建設與發(fā)展的基本方向。同時，從社會福利的發(fā)展趨勢來看，社會福利經(jīng)歷了從消極救治到積極預防、由部分人的社會責任轉(zhuǎn)變?yōu)閲液蜕鐣呢熑蔚陌l(fā)展歷程。所以，社會福利會隨著社會化程度的進一步提高，越來越為全社會共同關心。在國家的統(tǒng)籌下，日益與經(jīng)濟和社會發(fā)展的整體規(guī)劃相結(jié)合，創(chuàng)造有利于社會成員個人與集體發(fā)展的社會環(huán)境。通過推進社會的現(xiàn)代化，加速科技革命，加強家庭和社區(qū)等的功能，進一步改善公共環(huán)境衛(wèi)生，提高人民健康水平，發(fā)展國民教育，進行城市改造，增加住宅和公共福利設施，提高全體社會成員的社會生活質(zhì)量。

3現(xiàn)階段社會福利體系建設的財政支持力度需要不斷加大

無論是從社會福利體系的功能定位與服務對象的自身需求，還是從社會福利體系始終都會對整個經(jīng)濟與社會發(fā)展所產(chǎn)生的巨大影響的角度[6]，世界各國在社會福利體系建設與發(fā)展過程中，政府所應當擔負的主導責任都是顯而易見的。盡管受到制度類型、稅收體制、文化傳統(tǒng)和改革措施等因素的影響，發(fā)達國家的社會福利整體水平較高，社會福利支出占GDP的比重均在10%以上，公共財政（含社會保險稅或費）支出中社會福利支出所占比重較高，均在30%以上，其中德國高達56%。如果從財政收入中扣除社會保險稅，在調(diào)整口徑后的財政支出中社會保障支出（不含與社會保險稅相對應的部分）所占的比重也比較高，其中德國高達31%。然而，現(xiàn)階段中國政府對于社會福利體系建設與發(fā)展的財政支持力度，與世界上的很多國家相比依然有著比較大的差距。因此，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下經(jīng)濟增長速度逐步放緩的背景，就迫切需要解決好已經(jīng)或?qū)⒁媾R的巨大資金壓力等問題。根據(jù)國家人力資源和社會保障部發(fā)布的報告，目前僅養(yǎng)老保險一項就已經(jīng)面臨著巨大的資金缺口問題，預計2019年中國基本養(yǎng)老保險基金的累計缺口更是會達到12萬億元[7]。

按照黨的十八屆五中全會有關全面小康社會的要求，即“人人參與、人人盡力、人人享有的要求，堅守底線、突出重點、完善制度、引導預期，注重機會公平，保障基本民生，實現(xiàn)全體人民共同邁入”，當前需要“增加公共服務供給，從解決人民最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題入手，提高公共服務共建能力和共享水平，加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付”。因此，公共財政支持力度的持續(xù)加大是毫無疑問的，關鍵就在于具體如何使之制度化并不斷增加資金的使用效率。對于構(gòu)建社會福利體系建設的公共財政支持機制，多年來屢屢熱議的開征新稅種、國有資產(chǎn)變現(xiàn)和增加發(fā)行福利彩票等，都可以嘗試，而國有資產(chǎn)變現(xiàn)事實上還涉及解決歷史欠賬的問題[8]。本文認為，最為關鍵的就是應當根據(jù)當前社會經(jīng)濟發(fā)展水平，確立有關財政福利支出水平的標準，如財政性福利支出占公共財政收入及GDP的比重等。對于資金的使用效率，則主要是需要結(jié)合嚴格預算和強化執(zhí)行與監(jiān)督效果等來實現(xiàn)，而其中包含的績效考核與評價機制則是最為核心的內(nèi)容。

參考文獻：

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[2]中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院中國財政政策報告2013—2014[M]北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2014

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[4]彭華民中國政府社會福利責任：理論范式演變與制度轉(zhuǎn)型創(chuàng)新[J]天津社會科學，2012，（6）：77-83

[5]艾斯平·安德森福利資本主義的三個世界[M]鄭秉文譯，北京：法律出版社，2003

[6]李宏社會保障對居民儲蓄影響的理論與實證分析[J]經(jīng)濟學家，2010，（6）：87-91

[7]辛聞《中國社會保險發(fā)展年度報告2014》發(fā)布[EB/OL] http：//cnchinagatecn/news/2015-06/30/content-35943172htm，2015-06-30

[8]樓繼偉建議劃撥國有資產(chǎn)至社?；餥N]經(jīng)濟參考報，2015-04-27

（責任編輯：蘭桂杰）