陳 琳(國家體育總局 體育信息中心，北京 100061)

世界體育發(fā)達國家體育公共服務體系的制度創(chuàng)新案例解析及啟示

陳 琳
(國家體育總局 體育信息中心，北京 100061)

為積極響應習近平總書記提出的“供給側結構性改革”要求，提高我國體育公共服務的水平，需要學習和借鑒世界體育發(fā)達國家的經(jīng)驗。本研究以美、英、德、澳、日、韓6國的體育公共服務體系為研究對象，分析各國體育公共服務體系的特點，每個國家分別選取有代表性的制度創(chuàng)新點進行深入的案例分析，發(fā)現(xiàn)各國制度創(chuàng)新具有一定的規(guī)律和特點：組建聯(lián)合工作機構的機構創(chuàng)新、明確指標和目標的計劃創(chuàng)新、適度市場化管理和放權的體制創(chuàng)新、開放學校體育設施和充分利用綜合性設施的平臺創(chuàng)新、面向特殊群體開展差異化分眾服務的內(nèi)容創(chuàng)新、基于前期調(diào)查+跟蹤評價的數(shù)據(jù)調(diào)查制度創(chuàng)新等。進而提出以完善的計劃引導支持制度創(chuàng)新、購買供需匹配的體育公共服務、加快法人化進程發(fā)揮民間社團作用、優(yōu)化購買環(huán)節(jié)使公共服務落地、提供分眾服務滿足多樣化需求、選擇定量定性指標進行跟蹤評價等6項適合我國現(xiàn)階段國情的可行性建議。

發(fā)達國家；體育公共服務；制度創(chuàng)新；效果評價

公共服務(public service)是21世紀公共行政和政府改革的核心理念，包括加強城鄉(xiāng)公共設施建設，發(fā)展教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，為社會公眾參與社會經(jīng)濟、政治、文化活動等提供保障[1]。體育公共服務的概念是指滿足公民體育需求的服務，包括滿足公共參與體育運動、觀賞體育運動、支持(資金和人員)體育運動的需求。體育公共服務體系是由各級政府體育管理機構、民間體育社團組織、體育教育機構、社區(qū)體育組織以及各類相關體育商業(yè)組織等共同構建并維護的管理體系和有機的運行體系。體育公共服務體系的構成中包括有形的管理機構和社團組織，包括組織機構間無形的工作鏈接和運行機制，也包括相關法律法規(guī)的制定和執(zhí)行，以及各級各層各工作環(huán)節(jié)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的體育公共服務理念和意識。

國內(nèi)在體育公共服務體系領域的政策和宏觀研究較多，雖然也有部分專家學者研究發(fā)達國家的改革與制度創(chuàng)新，但是缺乏實踐性的案例研究和對相關案例的歷史背景、執(zhí)行情況和效果評價的深入研究，以及通過案例對國外體育公共服務體系制度創(chuàng)新的系統(tǒng)性研究。本研究旨在分析體育發(fā)達國家的經(jīng)典案例，研究各國不同體育公共服務體系下制度創(chuàng)新的特點和發(fā)展規(guī)律，為我國體育公共服務體系改革提供有益的啟示和借鑒。

1 世界體育發(fā)達國家體育公共服務體系類型

各國體育公共服務體系的制度創(chuàng)新是在不同的制度背景下進行的，制度創(chuàng)新的方式和意義與各國體育公共服務體系的組織結構和運行機制密切相關。體育發(fā)達國家體育公共服務體系大致可分為以下幾種類型(表1)：

表1 主要體育發(fā)達國家體育公共服務體系組織機構特點

1)社團主導型，如美國、德國。特點是中央政府除對體育社團給予一定的經(jīng)費支持外，不設立專門的體育管理機構，基本不干預體育的管理事務，充分保證體育的自治地位，國家體育政策的制定和實施、體育資源的配置以及體育管理工作基本由體育社團承擔。這類國家體育公共服務體系的制度創(chuàng)新非常靈活，注重效率和效果，市場參與度較高。如美國的《體育教育撥款計劃》是與體育用品制造商協(xié)會合作，而德國的《第二大道計劃》是與俱樂部合作。

2)政府與社團結合型，如英國、澳大利亞。特點是國家只設立半官方的體育行政管理機構，如英格蘭體育理事會，負責全國的體育預算，而大量具體工作由體育社團承擔。這類國家體育公共服務體系的制度創(chuàng)新注重社會公平，地方政府和服務主體有很大的主動權。如英國的學校體育協(xié)調(diào)官一人擔當著體育設施、體育培訓、體育活動的全面管理工作，而澳大利亞在全國范圍內(nèi)實施《國家自行車戰(zhàn)略》，各州政府和體育社團積極參與。

3)政府主導型，如日本、韓國。特點是中央政府設置專門的體育主管機構，在體育政策的制定和實施以及體育資源的配置上起主導作用，政府為主要出資人推進各項工作的開展，部分具體的事務性工作由社會團體承擔。這類國家體育公共服務體系的制度創(chuàng)新周期較長，政策穩(wěn)定。如日本文部科學省經(jīng)過多年研究決定將體育指導員相關工作下放到日本體育協(xié)會，保障了社會體育指導員制度的平穩(wěn)過渡，而韓國文化體育觀光部將與韓國大眾體育協(xié)會合并，社團組織政府化的制度創(chuàng)新非常值得關注。

不過，上述分類也是相對的，即使是社團主導型的國家，政府在體育公共服務職能中也發(fā)揮著相當重要的作用，只是參與程度和參與機制有所不同[2]。而政府主導型國家，社團組織在體育公共服務職能中所發(fā)揮的作用已越來越大，呈政府逐步向社團放權的趨勢。

2 世界體育發(fā)達國家體育公共服務體系的制度創(chuàng)新案例與解析

由于世界體育發(fā)達國家體育公共服務體系的形式不同，因此，各國在進行公共體育服務時所采取的制度創(chuàng)新方式也各有不同，不同體育公共服務體系下制度創(chuàng)新的要素和方向也各有不同。以下每個國家分別選取最具代表性的制度創(chuàng)新案例加以解析。

2.1 美國：政府與體育用品制造商協(xié)會合作購買服務——《體育教育撥款計劃》

美國國會于2001年通過了美國體育用品制造商協(xié)會發(fā)起的《體育教育撥款計劃》，主要向學校和社區(qū)組織購買那些為青少年提供的高質量的體育教育和體育鍛煉活動。制度創(chuàng)新點在于政府出資，協(xié)會是二級管理者，企業(yè)是硬件提供者，學校和社區(qū)是公共服務的直接提供者[3]。對1 400名學生的一項調(diào)查表明，學生們每周參與中高強度運動的時間比項目實施前增加了16%，其中4年級學生的健康水平提升了39%。

2.2 英國：政府授權專人協(xié)調(diào)體育資源——《學校體育協(xié)調(diào)官制度》

蘇格蘭地區(qū)因政府削減教育預算，體育教師減少了60%，在此背景下，推出了《學校體育協(xié)調(diào)官制度》。該制度是要求每個中學任命一位體育教師為學校體育協(xié)調(diào)官，每周只有1～2天的教學任務，其主要職責不是教授體育課，而是負責協(xié)調(diào)各方資源，包括與地方政府、體育協(xié)會、競技團體、志愿者組織保持聯(lián)系和相互合作，及時補足體育教練和管理員的空缺，促進該校體育俱樂部活動的順利開展。蘇格蘭在制度實施2年后的抽樣調(diào)查結果顯示：389所中學中有278所任命了學校體育協(xié)調(diào)官，參與學生人數(shù)從2 058人(占20.8%)增加到了3 397人(占34.3%)，增長了65%[4]。

2.3 德國：政府整體購買俱樂部為載體的公共服務——《第二大道計劃》

《第二大道計劃》是原西德體聯(lián)1959年就提出的一項大眾體育發(fā)展計劃，使體育人口比例從1960年的18%迅速增長至1988年的68%。特點是以最基層的體育俱樂部為切入點，由中央政府制定具體的俱樂部發(fā)展計劃和活動內(nèi)容并推廣。例如專門針對女性、老年人、殘疾人和普通市民設計健身課程計劃、指導員配備計劃和俱樂部發(fā)展計劃[5]。

2.4 澳大利亞：政府非體育主管部門提供體育公共服務——《國家自行車戰(zhàn)略2011—2016》

2011年11月，澳大利亞各州基礎設施與交通部長聯(lián)合發(fā)布《國家自行車戰(zhàn)略2011—2016》，規(guī)劃和建造基礎設施，宣傳推廣自行車運動，目標是2016年自行車運動參與率翻番[6]。2013年7月，澳大利亞基礎設施與交通部發(fā)布《步行、騎行和公共交通》，各州及地區(qū)政府和社會團體也相繼推出了各具特色的自行車計劃，如《創(chuàng)造空間計劃》《健康空間計劃》《行人網(wǎng)絡展示計劃》《澳大利亞自行車計劃》《心臟協(xié)會步行計劃》《智慧交通計劃》等。

2.5 日本：政府職能下放給體育社團——體育指導員培養(yǎng)制度改革

日本的體育指導員制度實施了30多年，過去是由文部科學省委托日本體育協(xié)會負責管理運作，2005年，文部科學省將所有體育指導員相關事務的管理職能全部剝離，全權交給日體協(xié)獨立管理，日體協(xié)不需要向文部省提交審核即可自主決定體育指導員類別的增減、調(diào)整，培訓課程的設置，考核辦法以及派遣辦法等[7]。體育指導員人數(shù)從2004年年底的109 600人增加到了2014年10月的432 688人，幾乎翻了2番。2004年文部科學省曾提出到2014年將體育指導員人數(shù)增加至380 000的目標，實際上，該目標在2012年便提前實現(xiàn)[8]。

2.6 韓國：調(diào)整體育主管機構適應體育發(fā)展需要——政府機構改革

1981年漢城申辦奧運會成功，同年11月又成功獲得1986年漢城亞運會的主辦權。當時韓國只有一個民間體育機構——大韓體育會，1982年成立體育部，下設奧組委。1990年體育部改名為體育青少年部，1993年并入文化部，目前是文化體育觀光部下屬的體育局。如今，韓國文化體育觀光部又擬將社團性質的大韓體育會和韓國大眾體育協(xié)會合并，目的是為便于向公眾提供全方位的體育公共服務。

3 世界體育發(fā)達國家體育公共服務體系制度創(chuàng)新的特點

雖然各國的制度創(chuàng)新是建立在不同的體育公共服務體系之上的，但研究分析各國案例(不僅限于上文中的代表性案例)發(fā)現(xiàn)，不同體育公共服務體系國家的制度創(chuàng)新具有相似的特點和規(guī)律。

3.1 政府組織機構創(chuàng)新：組建聯(lián)合工作機構

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，公眾需求的多樣化，體育公共服務職能早已不是一個體育主管部門就能夠完成好的工作，必需多部門協(xié)同作戰(zhàn)。體育發(fā)達國家通過組建體育聯(lián)合辦公機構強化體育公共服務職能。日本《體育基本法》第30條規(guī)定：2012年，由外務省、文部科學省、厚生勞動省、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省、國土交通省、觀光廳、環(huán)境省7省廳聯(lián)合組成“體育推進會議”。東京申奧成功后，體育界呼吁成立全國體育主管機構——體育廳，對全國的體育事業(yè)進行全盤規(guī)劃和管理[9]。英國由文化傳媒體育部部長、四大區(qū)地方政府體育主管部門的部長和四大區(qū)體育理事會主席組成了“體育內(nèi)閣”，每年開2～3次會議，負責確定國家體育政策、發(fā)展目標，實施宏觀監(jiān)控。韓國目前正在討論將韓國文化體育觀光部與大韓體育會和韓國大眾體育協(xié)會這兩家體育社團合而為一。

3.2 體育政策計劃創(chuàng)新：明確指標和目標

發(fā)達國家在宏觀政策法規(guī)中不斷提出明確的新的體育設施建設的指標和目標，通過政策性文件的形式予以制度化。1)設立了較多的可以量化的指標，便于檢驗實施效果；2)政策目標和國民個人利益息息相關，為國民所關注和理解。以體育設施建設為例，美國《健康公民2000 年》把社區(qū)體育設施數(shù)量作為重要指標，目標是到2000 年，每10 000人的社區(qū)要建一英里野營、自行車或健身路徑；每2.5萬人要建一個公共游泳池，每1 000人要建4 英畝開放的休閑公園[10]?！队w育框架》設定每年要使體育人口數(shù)量以1%的速度增長，英國社區(qū)體育中心基本標準要求每25 000人的社區(qū)需建設一個能開展17 個體育項目的綜合性體育中心[11]。

3.3 政府購買服務體制創(chuàng)新：適度市場化管理和放權

在政府職能轉變過程中，過去單一由政府供給的局面已被打破，放權松綁是公共服務體系改革的大方向，政府購買服務是大勢所趨。美國的《體育教育撥款計劃》和“學習冰雪運動月”活動是政府從企業(yè)購買服務的成功案例[12]，日本體育指導員管理體制改革是穩(wěn)健型放權的成功案例。韓國正在嘗試將文化體育觀光部這一政府機構與大韓體育會和韓國大眾體育協(xié)會這兩大體育社團整合為一個機構，完全打破“政府”與“社團”之間這條界限，這一制度創(chuàng)新將成為體育公共服務體系的重大實踐，如果成功，一方面維護了中央政府的決策權和管理權，另一方面也是政府放權的另一種新模式。

3.4 體育公共服務平臺創(chuàng)新：開放學校體育設施、充分利用綜合性設施

即使在體育發(fā)達國家，單單靠政府提供的公共體育設施也是無法滿足所有人需求的。為彌補公共體育設施的不足，各國進行了許多嘗試和創(chuàng)新，比如開放教育機構的體育設施。日本早在1976 年就頒布了《學校體育設施對外開放令》。20世紀90年代日本公立中小學體育設施的平均開放率已超過60%，如今已高達98.3%[13]。日本學校體育設施開放由地區(qū)體協(xié)統(tǒng)一管理，居民以俱樂部為單位使用設施，保證了學校體育設施向社會開放的有序性和高效率。韓國在2015年選定了180所學校對公眾開放體育設施，每月最少開放96 h以上。公園也是體育發(fā)達國家開展大眾體育活動的重要場所之一。比如美國的州公園和國家公園每年分別約有7 億與1.76 億人次用來進行各類戶外體育活動。

3.5 體育公共服務內(nèi)容創(chuàng)新：面向特殊群體開展差異化分眾服務

特殊群體不是市場消費主體，在政府購買服務清單里市場最不活躍、競爭最弱，需要政府牽頭并持續(xù)投入。英國《倫敦婦女體育年計劃》在2002年舉辦了60場女孩子和60場婦女體育巡回比賽，培訓女教練員，奠定教練員人才基礎。澳大利亞布里斯班《黃金體育計劃》以50歲以上中老年人為目標群體，通過體育培訓吸引老年人，開發(fā)了多種特色體育活動[14]。韓國國民生活體育會2014年發(fā)起的《幼兒體育活動計劃》派出專職體育指導員到120所幼兒園，普及幼兒體育項目，并培訓幼兒體育專職教師，開展幼兒體育教育研討會，該計劃還能夠帶動家庭成員的體育興趣。

3.6 基于數(shù)據(jù)調(diào)查的制度創(chuàng)新：前期調(diào)查加上跟蹤評價

體育發(fā)達國家對待體育公共服務體系的制度創(chuàng)新大膽而慎重，為保證新政策目標體系的科學性，前期調(diào)查必不可少，可謂“磨刀不誤砍柴功”。美國《健康公民2000》公布前，從1985 年起逐年對國民體育現(xiàn)狀進行調(diào)查(樣本量為4～10萬人)，1986年建立籌劃指導委員會。在一系列大規(guī)模論證會后，最終才在2000年公布了長達700 頁的《健康公民2000》。英國體育理事會于1972年首次對20 000名16歲以上成人體育活動現(xiàn)狀進行調(diào)查，此后每2年作一次跟蹤調(diào)查，在此基礎上于1991年頒布了發(fā)展規(guī)劃——《90年代體育：迎接新挑戰(zhàn)》。后續(xù)跟蹤評價也必不可少。如前西德實施《黃金計劃》期間，每4 年對該計劃的實施狀況進行一次調(diào)查，并確定新的實施目標。日本文部省每2年發(fā)布1次體育現(xiàn)狀調(diào)查報告，進而調(diào)整《體育基本計劃》中體育設施和體育人口的發(fā)展目標。美國各州建有《健康公民2000》的目標管理數(shù)據(jù)庫。

4 世界體育發(fā)達國家體育公共服務體系制度創(chuàng)新對我國的啟示

世界體育發(fā)達國家體育公共服務體系制度創(chuàng)新為政府實施體育公共服務產(chǎn)生了極好的效果，這也給我國帶來了諸多啟示。我國政府理應在體育公共服務體系方面進行諸多制度創(chuàng)新，從而為大眾提供更多更好的體育公共服務。

4.1 在制定具體計劃時應引導制度創(chuàng)新

體育發(fā)達國家制定宏觀體育發(fā)展計劃時充分鼓勵和引導體育公共服務的改革創(chuàng)新。如美國《體育教育撥款計劃》、英國《志愿者支持計劃》、澳大利亞《國家自行車戰(zhàn)略》等，目標明確，針對性強，有非常詳細的實施細則。我國2014年頒布的《關于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見(簡稱46號文)》明確了體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向和指標目標，但改革不能一刀切，一項法規(guī)不可能適用于全國。建議在修訂《全民健身計劃》時頒布具體可行的項目計劃，細化改革方案。

4.2 在購買體育公共服務時應建立靈活制度

政府購買體育公共服務供需匹配是關鍵，因此，購買主體、渠道和方式應靈活。建議我國社會體育指導員的培養(yǎng)和管理可以向事業(yè)單位和社會團體購買；公共體育設施的運營可以向有經(jīng)驗和實力的企業(yè)購買；老年體育、婦女體育的組織建設和活動開展可以向非營利性的社會團體以及企業(yè)購買；在網(wǎng)絡等新媒體下開展起來的體育活動的組織管理可以向創(chuàng)新型企業(yè)購買。為避免腐敗，政府需對向企業(yè)購買的服務制定嚴格的管理制度。

4.3 在出臺相關政策時應加快民間社團法人化進程

日本的文化和社會背景與我國相似，許多制度創(chuàng)新更易于我國借鑒。日本《非營利性法人法》以法律形式為民間體育社團提供了保障。建議我國政府出臺相關政策，加快民間社團法人化進程，從政府角度對其加以定位，鼓勵其向著健康的方向發(fā)展。為保障政策的實施，建議簡化手續(xù)，多部門協(xié)同配合，審批(備案)管理權下放到基層主管部門，降低門檻的同時分級分類對民間社團給予指導和扶持，使法人化的法規(guī)政策真正落到實處。

4.4 在進行公共服務采購時應優(yōu)化公共服務購買環(huán)節(jié)

體育發(fā)達國家體育公共服務制度創(chuàng)新有一個共同的訴求，即減少和優(yōu)化購買環(huán)節(jié)。如美國的《體育教育撥款計劃》是借助體育用品制造商協(xié)會購買性價比最高的體育器材，英國的《學校體育協(xié)調(diào)官制度》則在每個學校指定一名專職人員全權負責。建議我國政府購買體育公共服務時減少中間環(huán)節(jié)，提高服務效率。同時從直接提供服務的社團或企業(yè)的角度思考，使各個主體都找到發(fā)揮創(chuàng)造性的空間，使制度創(chuàng)新具有源源不斷的動力。

4.5 在滿足國民多樣化需求時應制定分眾服務計劃

體育公共服務的制度創(chuàng)新旨在更加公平、惠及更多公民，發(fā)達國家除青少年外也特別關注婦女、老人、幼兒的需求，制定有專門的計劃。如德國的《50歲以上老年人健身組織網(wǎng)絡計劃》、英國的《倫敦婦女體育年》活動、韓國的《幼兒體育活動計劃》等。結合我國地域差別大、城鄉(xiāng)差別大的國情，建議政府充分調(diào)查國民的多樣化需求，包括場地需求、項目需求、時間需求、技術需求、組織需求等，制定多樣化的體育發(fā)展計劃。

4.6 在進行效果評價時應建立制度創(chuàng)新效果評價體系

對制度創(chuàng)新的效果評價既為政府決策提供參考，也滿足了公眾的信息需求。如英國2003年發(fā)布的《地方政府國家采購戰(zhàn)略》、2006 年制定《公共服務行動計劃》等都對政府購買公共服務制定了明確的指標和標準。建議我國在體育公共服務制度改革進程中重視效果評價，一方面要進行數(shù)字對比，定量評價，另一方面為了避免悲觀放棄和盲目樂觀，要進行全面綜合的評價，包括設施質量、參與感受、體育項目的粘著度、組織的可持續(xù)性、環(huán)境保護等多維度、多指標的綜合測評。

5 結語

面對全球性政府規(guī)模不斷擴張、政府掌控資源不斷增加的趨勢，為提高全社會資源配置的效率、提高體育公共服務的質量、擴大體育公共服務的范圍，世界各國都在體育公共服務體系方面進行了大膽的制度創(chuàng)新。雖然各國的體育管理體制不同，但對各國制度創(chuàng)新的案例進行深入分析后可以發(fā)現(xiàn)：各國政府鼓勵體育公共服務體系的制度創(chuàng)新，并制定了相關的法律法規(guī)加以保障；各國的制度創(chuàng)新趨于向社會放權，如日本的社會體育指導員培訓工作；政府購買體育公共服務的渠道更加靈活，比如企業(yè)、俱樂部、社團；政府購買體育公共服務的環(huán)節(jié)趨于減少，比如英國的學校體育協(xié)調(diào)官制度落實到每一位具體的責任人；各國對制度創(chuàng)新的效果評價更趨標準化，選擇量化指標進行跟蹤調(diào)查?？傊?，制度創(chuàng)新的目的是使政府、社會、市場三方各自發(fā)揮優(yōu)勢，共同提供更加科學、合理、高效的體育公共服務。我國在法規(guī)政策制定、組織化建設、運行機制調(diào)整、服務意識構建等方面還有很多工作要做，發(fā)達國家的經(jīng)驗值得學習和借鑒。

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[14]DOSB bleibt auf Wachstumskurs：27，775 Mio.Mitgliedschaften [EB/OL].[2010-05-05].http://www.welt.de/print-welt/article669822/Flughafen-bleibt-auf-Wachstumskurs.html.

責任編輯：劉紅霞

Case Studies and Implications of Institutional Innovation of Public Sport Service Systems in Main Countries Advanced in Sport

CHEN Lin
(China Sport information Center，Beijing 100061，China)

In order to respond to the “Supply-side Structural Reform” proposed by President Xi Jinping，we should promote the development of public sport services systems in China and learn from the experiences of the developed countries.Focusing on 6 countries including United States，Britain，Germany，Australia，Japan and South Korea，this paper analyzes the characteristics of public sport service systems in developed countries.For each country，representative system innovations have been selected to carry out case study.Some rules and features have been found in the system innovations in these countries，e.g.the institutional innovations of forming a joint working mechanism，the plan innovations of clarifying indicators and targets，the organization innovations of appropriate market management and decentralization，the platform innovations of opening school sport facilities and taking full advantage of comprehensive facilities，the content innovations of carrying out differentiated services for special groups，and the survey innovations of tracking data and conducting evaluations based on preliminary investigations，etc.On this basis，the following six feasible suggestions for the public sport service system innovation suited to China’s current national conditions have been proposed.We should support system innovations by complete plans，purchase public sport services in line with demands，speed up the legal process to make full use of social organizations，improve the purchase links to make public services practical，provide differentiated services to meet diverse needs，monitor and evaluate the effects by use of quantitative and qualitative indicators.

developed countries；public sport service；institutional innovation；effect evaluation

2015-12-16；

2016-03-10

國家體育總局體育哲學社會科學研究一般項目(項目批準號：1979SS14010)。

陳 琳(1973—)，女，副研究員，碩士，主要研究方向為體育信息。

G80-053

A

1004-0560(2016)02-0026-05

?體育人文社會學