陸麗華　楊　靜（..常州市金壇區(qū)檔案局，江蘇常州，2330000；..常州市金壇區(qū)委農(nóng)工辦，江蘇常州，2330000）

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增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)推動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展
——常州市金壇區(qū)切實(shí)加強(qiáng)承包地確權(quán)檔案工作

陸麗華11楊靜22
（11..常州市金壇區(qū)檔案局，江蘇常州，21133220000；22..常州市金壇區(qū)委農(nóng)工辦，江蘇常州，21133220000）

深化農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，是中央和省委、省政府的明確要求，是落實(shí)中央關(guān)于土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變和保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的重大舉措。常州市金壇區(qū)1998年實(shí)行農(nóng)村土地二輪承包，2004年開展“雙補(bǔ)”工作，2011年開始探索開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作。2014年5月，金壇區(qū)被確定為全省16個(gè)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證（以下簡(jiǎn)稱“承包地確權(quán)”）整區(qū)推進(jìn)試點(diǎn)單位之一，區(qū)委、區(qū)政府高度重視，認(rèn)真組織，扎實(shí)推進(jìn)。截至目前，全區(qū)應(yīng)確權(quán)的85個(gè)行政村（含3個(gè)涉農(nóng)社區(qū)）、1076個(gè)村民小組（原屬3557個(gè)村民小組）、43.48萬畝耕地已全面完成確權(quán)工作。按照金壇區(qū)委、區(qū)政府的部署和要求，區(qū)檔案局以承包地確權(quán)工作為契機(jī)，積極與業(yè)務(wù)主管部門協(xié)作配合，全力開展承包地確權(quán)檔案收集、整理工作，取得了較好的成效。

一、夯實(shí)基礎(chǔ)，為確權(quán)工作固本強(qiáng)基

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，是對(duì)原有土地二輪承包關(guān)系的完善，不是推倒重來，要保持原有土地承包關(guān)系不變、承包戶地塊相對(duì)不變、二輪土地承包合同的起止年限不變。如果二輪土地承包檔案不完善，將會(huì)給這次確權(quán)工作帶來極大的隱患。

早在1998年第二輪土地承包伊始，金壇區(qū)委農(nóng)工辦、區(qū)檔案局就高度重視，跟蹤指導(dǎo)，要求各鎮(zhèn)土地管理部門與行政村要依法建立檔案工作，土地二輪承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)當(dāng)事人雙方都要簽訂書面合同，由農(nóng)經(jīng)站備案。做到檔案工作與土地承包工作同步進(jìn)行，以備查有實(shí)據(jù)。2005年6月22日，金壇區(qū)召開了行政村檔案工作會(huì)議，確定“兩年分步走，整體跨入合格建檔村”的工作目標(biāo)，各鎮(zhèn)周密部署，各行政村積極參與。截至2006年11月底，我區(qū)157個(gè)行政村（區(qū)劃調(diào)整前）全部完成建檔任務(wù)，在常州市率先完成了村村規(guī)范建檔的目標(biāo)，1998年二輪承包以及2004年“雙補(bǔ)”工作中形成的約1萬余卷村級(jí)土地承包檔案也得到了妥善保管。2008年，區(qū)檔案局開始在各鎮(zhèn)開展機(jī)關(guān)檔案的大收集、大清理、大整理，逐步推動(dòng)鎮(zhèn)級(jí)土地承包檔案相對(duì)集中管理模式：檔案工作由鎮(zhèn)黨政辦統(tǒng)一管理，實(shí)體檔案因地制宜，檔案目錄備份及時(shí)集中，取得了明顯成效。我區(qū)約5000余卷鎮(zhèn)級(jí)土地承包檔案都已規(guī)范整理，移交鎮(zhèn)綜合檔案室或存放農(nóng)經(jīng)站檔案室進(jìn)行安全保管和提供利用。

這些早期二輪土地承包檔案基礎(chǔ)工作的開展，為這次承包地確權(quán)工作的順利進(jìn)行提供了最原始的數(shù)據(jù)和最有力的保障。

二、提前介入，為確權(quán)工作保駕護(hù)航

自2011年省農(nóng)委等6個(gè)部門印發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作的意見》、金壇區(qū)開展試點(diǎn)工作起，區(qū)檔案局就主動(dòng)與區(qū)委農(nóng)工辦溝通，調(diào)研摸底，有針對(duì)性地商討“三步走”的工作方案，形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、相互協(xié)作、齊抓共管、確保成效的工作目標(biāo)。2011年，選擇“一鎮(zhèn)一村”，開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記檔案規(guī)范建檔試點(diǎn)工作，并以區(qū)委農(nóng)工辦為主，將試點(diǎn)村的檔案工作與其他工作同布置、同檢查、同考核，區(qū)檔案局明確專人跟蹤負(fù)責(zé)指導(dǎo)，免費(fèi)為試點(diǎn)村提供檔案管理軟件，統(tǒng)一提供符合標(biāo)準(zhǔn)的檔案用品。2012年，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，區(qū)委農(nóng)工辦、檔案局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)全市農(nóng)村土地承包檔案管理工作的意見》，對(duì)農(nóng)村土地承包檔案管理工作的組織保障、主要內(nèi)容、工作機(jī)制都進(jìn)行了明確的規(guī)定和要求。2013年，為進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村土地承包檔案管理工作，區(qū)委農(nóng)工辦、檔案局經(jīng)過協(xié)商，舉辦了一期農(nóng)村土地承包檔案管理工作專題培訓(xùn)班，針對(duì)區(qū)委農(nóng)工辦、鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站、村委會(huì)三級(jí)土地承包管理部門分別進(jìn)行了輔導(dǎo)。同時(shí)根據(jù)區(qū)委農(nóng)工辦分批開展登記的工作部署，區(qū)檔案局也主動(dòng)深入一線現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)，做到“登記一家，規(guī)范一家”。截至2013年底，全區(qū)8個(gè)鎮(zhèn)（街道）所有行政村實(shí)現(xiàn)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記檔案規(guī)范化建設(shè)全覆蓋。根據(jù)農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作規(guī)程》的要求，承包地確權(quán)采取前期準(zhǔn)備、入戶調(diào)查、測(cè)量制圖、公示審核、登記頒證、建檔入庫(kù)“六步走”操作流程，對(duì)近年來已經(jīng)規(guī)范開展完善二輪延包關(guān)系的地方，可以在認(rèn)真整理好原有資料的基礎(chǔ)上，直接進(jìn)行測(cè)量制圖和公示審核。2011—2013年，區(qū)檔案局提前介入、針對(duì)試點(diǎn)工作開展了一系列檔案工作，為這次承包地確權(quán)工作迅速推進(jìn)、節(jié)省時(shí)間、保質(zhì)保量完成打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

三、同步跟進(jìn)，為確權(quán)工作催生動(dòng)力

2014年，省農(nóng)委印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)全省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作的通知》，金壇區(qū)被確定為全省整區(qū)推進(jìn)試點(diǎn)單位，標(biāo)志著試點(diǎn)工作已由點(diǎn)上探索階段進(jìn)入整區(qū)推開、擴(kuò)面試點(diǎn)的新階段。與此同時(shí)，檔案工作也與承包地確權(quán)工作同布置、同要求、同開展，進(jìn)入全面協(xié)調(diào)發(fā)展階段。

1.領(lǐng)導(dǎo)重視，周密部署。在規(guī)范完善1998年二輪承包、2004年“雙補(bǔ)”工作中形成的土地承包檔案過程中，發(fā)現(xiàn)個(gè)別村出現(xiàn)材料散失的情況。為避免這種危險(xiǎn)再次發(fā)生，在這次承包地確權(quán)工作開展后，區(qū)檔案局不等不靠，及時(shí)闡明檔案工作與確權(quán)工作聯(lián)動(dòng)推進(jìn)的重要性，得到了區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持。在成立領(lǐng)導(dǎo)小組時(shí)，區(qū)檔案局作為8個(gè)主要成員單位之一，負(fù)責(zé)指導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)的文件資料歸檔工作。作為領(lǐng)導(dǎo)小組成員的區(qū)檔案局分管領(lǐng)導(dǎo)，定期參加承包地確權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，及時(shí)提出確權(quán)登記期間檔案工作需注意的事項(xiàng)。區(qū)委、區(qū)政府辦及時(shí)印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》，明確了相關(guān)部門的工作機(jī)制和工作職責(zé)，并將工作經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算。各鎮(zhèn)村也成立了相應(yīng)的檔案工作機(jī)構(gòu)，形成了區(qū)鎮(zhèn)村三級(jí)聯(lián)動(dòng)、部門齊抓共管的工作機(jī)制。常州市檔案局對(duì)金壇區(qū)承包地確權(quán)檔案工作也給予了關(guān)心和關(guān)注，多次深入金壇進(jìn)行調(diào)研和指導(dǎo)，對(duì)金壇區(qū)做好承包地確權(quán)檔案工作提供了有力支持和保障。

2.抓好試點(diǎn)，示范推進(jìn)。確權(quán)登記工作政策性強(qiáng)、情況復(fù)雜，新的確權(quán)工作形成的文件材料也比以往要繁多。區(qū)委農(nóng)工辦先后選擇方邊村、指前鎮(zhèn)進(jìn)行區(qū)級(jí)整村整鎮(zhèn)試點(diǎn)，對(duì)試點(diǎn)中發(fā)現(xiàn)的33個(gè)問題的具體解決辦法、內(nèi)業(yè)操作指標(biāo)解釋和外業(yè)操作辦法等試點(diǎn)成果，及時(shí)整理匯總并發(fā)至各村，為全區(qū)面上工作提供了工作路徑和方案樣本。在試點(diǎn)過程中，區(qū)檔案局同步跟進(jìn)，對(duì)在確權(quán)工作中形成的文件材料的歸檔范圍、表格樣本、相關(guān)手續(xù)、形成流程有了全面的了解。并選派業(yè)務(wù)骨干，多次深入試點(diǎn)村，現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)試點(diǎn)工作，從文件材料的收集、整理、歸檔到目錄的編制等都給予了精心指導(dǎo)。方邊村試點(diǎn)成功后，各鎮(zhèn)、街道多次組織相關(guān)人員參觀學(xué)習(xí)，區(qū)檔案局也開設(shè)了“行政村檔案”QQ群，將方邊村承包地確權(quán)檔案的整理過程和相關(guān)文本模板上傳共享。目前全區(qū)各村正在有序開展承包地確權(quán)檔案工作。

3.結(jié)合實(shí)際，規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。承包地確權(quán)檔案屬專業(yè)檔案范疇，之前沒有專門針對(duì)這類檔案的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。2015年2月，省農(nóng)委、省檔案局聯(lián)合制定了《江蘇省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證檔案管理實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），對(duì)全省承包地確權(quán)檔案工作的組織管理、基礎(chǔ)業(yè)務(wù)建設(shè)、信息化建設(shè)、獎(jiǎng)勵(lì)和處罰提出了明確要求，對(duì)承包地確權(quán)檔案的收集、整理、編目、歸檔和移交工作作了詳細(xì)規(guī)定，同時(shí)印發(fā)了歸檔范圍和整理細(xì)則?！掇k法》的頒布實(shí)施使承包地確權(quán)檔案工作有章可循。金壇區(qū)委農(nóng)工辦、區(qū)檔案局經(jīng)過調(diào)研、商議，聯(lián)合轉(zhuǎn)發(fā)了《辦法》，并結(jié)合金壇實(shí)際情況，對(duì)“細(xì)則”部分內(nèi)容作出統(tǒng)一要求：一是綜合管理類、糾紛調(diào)處類、特殊載體類文件材料按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范整理后，責(zé)任移交給單位綜合檔案室，歸入相應(yīng)類別檔案；二是確權(quán)登記類向區(qū)檔案館移交，統(tǒng)一使用金壇區(qū)委農(nóng)工辦的全宗號(hào)，其中農(nóng)戶文件材料按“一戶一卷”整理歸檔，并對(duì)歸檔范圍中確權(quán)登記類的綜合文件材料進(jìn)行了充實(shí)和補(bǔ)充。

4.部門協(xié)作，督導(dǎo)檢查。最大限度地發(fā)揮檔案部門和農(nóng)業(yè)主管部門整體聯(lián)動(dòng)作用，是承包地確權(quán)檔案工作質(zhì)量和進(jìn)度的重要保障。金壇區(qū)委農(nóng)工辦在開展重要業(yè)務(wù)活動(dòng)時(shí)都及時(shí)通知檔案部門參加，爭(zhēng)取業(yè)務(wù)指導(dǎo)。區(qū)檔案局也把此項(xiàng)工作作為業(yè)務(wù)工作重點(diǎn)，與區(qū)委農(nóng)工辦、鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站保持溝通聯(lián)系，隨時(shí)派出業(yè)務(wù)人員參與確權(quán)各個(gè)環(huán)節(jié)的工作，參加相關(guān)會(huì)議，解決疑難問題，與有關(guān)方面共同研究制定檔案整理方案，并就檔案軟件開發(fā)、檔案用品定制等問題主動(dòng)與農(nóng)工辦溝通協(xié)調(diào)。為加快工作進(jìn)程，提高工作質(zhì)量，2015年1月至2015年12月，區(qū)檔案局和農(nóng)工辦、國(guó)土局聯(lián)合對(duì)土地確權(quán)工作基本結(jié)束的85個(gè)村進(jìn)行了預(yù)驗(yàn)收，認(rèn)真檢查應(yīng)歸檔材料的收集是否齊全、形成質(zhì)量是否符合歸檔要求、簽字手續(xù)是否完善，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正，對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的個(gè)別藍(lán)墨水簽字現(xiàn)象，以不增加工作步驟為原則，協(xié)商解決方案。為確保歸檔文件材料齊全完整，區(qū)兩辦印發(fā)了《金壇區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作考評(píng)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，將檔案資料收集、整理、歸檔、管理情況列入了對(duì)承包地確權(quán)工作驗(yàn)收的百分制考核和獎(jiǎng)勵(lì)。

5.加強(qiáng)培訓(xùn)，提高水平。為確保承包地確權(quán)檔案的形成質(zhì)量和現(xiàn)代化管理要求，區(qū)檔案局除安排業(yè)務(wù)骨干參加省檔案局組織的確權(quán)檔案業(yè)務(wù)培訓(xùn)外，還多次參加區(qū)委農(nóng)工辦組織的檔案管理軟件培訓(xùn)，以提高檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)人員的工作水平。由于承包地確權(quán)檔案工作大多由鎮(zhèn)村負(fù)責(zé)具體實(shí)施，承包地確權(quán)檔案的收集、整理、編目、歸檔工作更多的是由村和組來負(fù)責(zé)完成。鎮(zhèn)以下從事檔案工作的人員檔案業(yè)務(wù)水平參差不齊，對(duì)照省農(nóng)委、省檔案局出臺(tái)的《辦法》中的整理細(xì)則，還不能做到一看就懂、一學(xué)就會(huì)。區(qū)委農(nóng)工辦聯(lián)合區(qū)檔案局先后于2013年、2015年舉辦了兩期行政村檔案業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，對(duì)前期登記試點(diǎn)工作中形成的文件材料進(jìn)行了集中培訓(xùn)和指導(dǎo)。根據(jù)《辦法》的要求，縣級(jí)承包地確權(quán)管理部門在承包地確權(quán)工作結(jié)束后3個(gè)月內(nèi)完成整理立卷歸檔工作，并在承包地確權(quán)工作通過驗(yàn)收后30日內(nèi)，將承包地確權(quán)檔案中的確權(quán)登記類檔案連同紙質(zhì)案卷目錄、電子目錄及在承包地確權(quán)管理信息系統(tǒng)中形成的電子文件，向縣級(jí)國(guó)家綜合檔案館移交。目前金壇區(qū)承包地確權(quán)工作已全面完成，登記頒證工作還未結(jié)束，所以對(duì)這次確權(quán)登記頒證檔案的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，區(qū)檔案局決定采取“先整理試點(diǎn)、后集中培訓(xùn)”的工作思路，西城街道方邊村已完成檔案整理試點(diǎn)工作，為下一步金壇區(qū)承包地確權(quán)檔案全面規(guī)范整理積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，提供了標(biāo)準(zhǔn)模板。

通過以上措施，金壇區(qū)的承包地確權(quán)檔案工作收到了可喜的成效，在全區(qū)范圍內(nèi)逐步明晰了各相關(guān)部門的職責(zé)和任務(wù)，解決了職責(zé)不清、任務(wù)不明的問題，形成了系統(tǒng)而健康的檔案工作機(jī)制，確保了承包地確權(quán)檔案的完整、規(guī)范、安全，為調(diào)處農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛、依法落實(shí)和維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益提供了重要依據(jù)。同時(shí)，檔案工作與確權(quán)工作同步協(xié)調(diào)發(fā)展、彰顯特色，也得到了上級(jí)部門的認(rèn)可。早在2011年5月，國(guó)家農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)影視中心國(guó)家一級(jí)導(dǎo)演王軍、省農(nóng)委領(lǐng)導(dǎo)、常州市農(nóng)工辦領(lǐng)導(dǎo)等組成的拍攝小組就來到金壇區(qū)金城鎮(zhèn)，拍攝“農(nóng)村土地承包規(guī)范化管理”專題片，攝制組對(duì)金城鎮(zhèn)土地二輪承包檔案管理表示了充分肯定；2015年11月1日，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證現(xiàn)場(chǎng)培訓(xùn)會(huì)在常州市召開，農(nóng)業(yè)部專家和全國(guó)各地的120多位農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)人參加了會(huì)議，農(nóng)業(yè)部組織學(xué)員來金壇區(qū)西城街道方邊村和堯塘鎮(zhèn)謝橋村進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)觀摩，給出的評(píng)價(jià)是“工作做到如此精細(xì)，令人震撼；金壇做法可復(fù)制、可推廣”。

金壇區(qū)承包地確權(quán)檔案工作雖然取得了一些成效，但這些成效還只是初步的，離全面規(guī)范建檔、移交檔案館目標(biāo)還有較大距離。區(qū)檔案局將在省局和常州市局的指導(dǎo)下，繼續(xù)把握“重視是根本、人員是關(guān)鍵、配合是保障”三個(gè)工作要素，求真務(wù)實(shí)，扎實(shí)推進(jìn)，確保金壇區(qū)承包地確權(quán)檔案工作經(jīng)得起歷史的檢驗(yàn)。