于新和 賀林波

摘 要：黨的十八屆三中全會提出，要努力增加和諧因素，最基本的是要確保農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。目前人民調(diào)解、行政裁決、訴訟和信訪這四種形式是我國主要的農(nóng)村糾紛解決機制。為此本文也主要是從這四種機制在解決農(nóng)村糾紛中所發(fā)揮的作用、存在的問題和完善的建議三方面對學(xué)者們的研究進行綜述。

關(guān)鍵詞：人民調(diào)解;行政裁決;訴訟;信訪

中圖分類號：D920.4 ? 文獻標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2016）02-0128-02

黨的十八屆三中全會提出，要努力增加和諧因素，最基本的是要確保農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。如何完善農(nóng)村糾紛解決機制，從而解決和處理好農(nóng)村的矛盾與糾紛，建設(shè)社會主義和諧新農(nóng)村是擺在我們面前的一個重大課題。

在現(xiàn)有的研究文獻中，國內(nèi)學(xué)界主要從法學(xué)、社會學(xué)和經(jīng)濟學(xué)等視角對農(nóng)村社會糾紛解決機制展開研究。但無論各學(xué)者從何種角度去研究農(nóng)村社會糾紛解決機制，探討的大都是我國當(dāng)前常用的人民調(diào)解、行政裁決、訴訟、信訪四種糾紛解決機制。因此本綜述也主要是歸納總結(jié)近年來國內(nèi)學(xué)者關(guān)于這四種機制的研究情況。

一、人民調(diào)解

劉永紅認(rèn)為人民調(diào)解機制相對訴訟解決機制更具有主動性。陳敏也認(rèn)為人民調(diào)解在解決農(nóng)村糾紛問題上有著方便快捷、成本低廉、處理靈活和群眾自治的獨特優(yōu)越性。

雖說人民調(diào)解在農(nóng)村糾紛解決中做出了重大的貢獻，但其本身也存在著很多問題，主要表現(xiàn)在以下三個方面。

一是人民調(diào)解員素質(zhì)偏低。袁兆春、劉同戰(zhàn)認(rèn)為人民調(diào)解員的工作的方式方法滯后，在調(diào)解糾紛時沒有針對糾紛的不同類型來適用法律或相關(guān)政策。

二是法律沒有明確人民調(diào)解協(xié)議的效力，導(dǎo)致調(diào)解無效果。

三是人民調(diào)解沒有專門的機構(gòu)。李長健等指出現(xiàn)在的人民調(diào)解委員會大多設(shè)在村民委員會中，還有一些居民委員會和村民委員會都沒有調(diào)解組織。

針對人民調(diào)解制度在解決農(nóng)村糾紛中存在的問題，學(xué)者們也提出了相關(guān)的完善建議。吳涌盛認(rèn)為首先要完善農(nóng)村人民調(diào)解員選任機制。袁兆春和董小紅等認(rèn)為應(yīng)該提升人民調(diào)解組織的法律地位。此外劉敏認(rèn)為要明確人民調(diào)解機制在我國糾紛解決體系中的地位，要嚴(yán)格規(guī)范人民調(diào)解員的行為。李長健等認(rèn)為在制度上要更加明確人民調(diào)解的范圍;在組織規(guī)范上要強化農(nóng)村人民調(diào)解的隊伍建設(shè)和管理工作;在機制運行上應(yīng)增進人民調(diào)解與法院訴訟程序的銜接;在配套機制方面要健全人民調(diào)解的防范預(yù)警機制。

二、行政裁決

目前我國已進入社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，農(nóng)村糾紛開始變得越來越多樣化和復(fù)雜化，民事糾紛案件的數(shù)量也不斷激增，學(xué)界認(rèn)識到行政裁決權(quán)的重要性。楊健燕等認(rèn)為行政機關(guān)能夠運用多種行政管理方式全方位地對社會矛盾進行防范和化解，通過行政裁決機制解決矛盾。而李先偉認(rèn)為行政裁決權(quán)在糾紛解決中具有專業(yè)性和技術(shù)性、職權(quán)主義、社會整體效益性、符合我國的傳統(tǒng)和保護弱勢群體這五個方面的優(yōu)勢。但盧護鋒卻認(rèn)為作為替代性糾紛解決機制的重要內(nèi)容，行政裁決制度并沒有發(fā)揮其特有的優(yōu)勢，反而呈現(xiàn)出式微之態(tài)，陷入了發(fā)展中的瓶頸，那么我國的行政裁決制度究竟存在哪些問題呢？

一是裁決范圍。徐婉婕指出首先應(yīng)該明確行政裁決的范圍。李先偉也認(rèn)為行政裁決權(quán)在相關(guān)法律中并沒有明確規(guī)定。

二是裁決程序問題。梁宏輝認(rèn)為我國行政裁決程序規(guī)范匱乏，程序公正受限。盧護鋒也指出我國行政裁決的程序設(shè)定混亂。

三是行政裁決的訴訟救濟途徑不明。盧護鋒和王偉提出我國行政裁決的訴訟救濟途徑不明。王偉以農(nóng)村土地糾紛為例認(rèn)為當(dāng)前行政裁決制度已成為失地農(nóng)民維權(quán)的重要途徑，但專門性行政裁決機構(gòu)缺位和行政裁決與司法救濟的關(guān)系不合理等，影響了行政裁決制度的有效運用，使得其在實際運作中未能實現(xiàn)制度的預(yù)期目的，在實踐中通過行政裁決方式解決農(nóng)村土地征收糾紛仍是微乎其微。

針對我國行政裁決制度存在的問題，國內(nèi)學(xué)者也提供了許多可供參考的建議。楊健燕等提出我國立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)制定《行政裁決法》，并充分發(fā)揮行政裁決機制在化解社會矛盾糾紛中的作用。梁宏輝建議首先要統(tǒng)一立法與具體規(guī)范的結(jié)合;其次規(guī)范行政解決機制的運作程序;最后應(yīng)加強與司法訴訟的銜接。王偉提出應(yīng)該成立專門性的行政裁決機構(gòu)，并改革行政裁決人員的任用制度，制定相對應(yīng)的職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)，提高裁決人員的素質(zhì)，加強行政裁決的公正性和公信力，讓更多的糾紛主體選擇行政裁決來解決糾紛。

三、訴訟

隨著中國法治化的進程，農(nóng)民的法律意識正逐步提高，通過訴訟的方式來解決糾紛正成為農(nóng)民維護自身權(quán)利的有效手段。訴訟在解決糾紛中發(fā)揮了十分重要的作用，但在農(nóng)村糾紛解決中同樣有其缺陷和局限性。主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

一是訴訟機制的運作成本較高。孫益全等認(rèn)為隨著訴訟總量的增長，有限的司法資源難以應(yīng)對社會糾紛解決的需求。此外張金明等指出法院在實踐中對絕大多數(shù)仲裁裁決的支持又延長了糾紛解決的時間，增加了糾紛解決的成本。

二是訴訟調(diào)控領(lǐng)域有限。劉小春等指出在實踐中，糾紛發(fā)生的數(shù)量要遠遠比訴求于司法的案件數(shù)多，訴訟調(diào)控的領(lǐng)域存在局限性。此外王仰文也指出雖然現(xiàn)行《行政訴訟法》根據(jù)我國的情況設(shè)計了符合實際的行政案件受案范圍，但是在司法實踐中，對行業(yè)協(xié)會、社會團體和公立學(xué)校等其他公共權(quán)力組織能否成為被告并沒有明確規(guī)定。

三是訴訟資源有限性。王偉和劉小春等都認(rèn)為隨著民眾權(quán)利意識和法律意識的提高，促成了民眾對糾紛解決訴訟途徑的認(rèn)同。但由于部分民眾不能合理運用法律武器，致使一些不必要的糾紛也通過訴訟的形式來解決，使得法院收到的糾紛案件數(shù)量不斷增加，而我國法院的法官隊伍并沒有得到相應(yīng)的壯大，法官對大量涌入法院的糾紛心有余而力不足，解決糾紛的功能受到了很大的阻礙。為了彌補現(xiàn)有訴訟制度在解決糾紛中存在的不足，國內(nèi)學(xué)者也提出了自己的看法。應(yīng)松年提出應(yīng)增設(shè)簡易程序，認(rèn)為對那些沒有復(fù)雜事實和法律問題的案件，可以采用簡易程序由法官獨任審判。江必新提出應(yīng)進一步擴大行政訴訟的受案范圍。

四、信訪

隨著信訪潮的到來，學(xué)界對信訪問題研究的深入，對信訪制度的內(nèi)涵有了不同的看法。倪宇潔認(rèn)為信訪的初衷是黨和政府聯(lián)系人民群眾的紐帶、感知社情民意的橋梁。薄鋼認(rèn)為信訪是具有中國特色的民主實現(xiàn)和權(quán)益救濟制度。王浦劬認(rèn)為它本質(zhì)上是一項以治理民主實現(xiàn)社會民生的政治制度。

當(dāng)前，信訪者的主要群體是農(nóng)民，但近年來由于集體上訪、越級上訪、進京上訪、纏訪、鬧訪等極端現(xiàn)象的出現(xiàn)，給社會穩(wěn)定帶來負面影響，政府的公信力也略有下降。為此學(xué)界圍繞信訪在農(nóng)村糾紛解決的問題上展開了探討。

張銜峰認(rèn)為信訪是一種與調(diào)解、司法并存的解決農(nóng)村糾紛的方式，在農(nóng)村糾紛解決中起著化解矛盾的重要作用。張海波等認(rèn)為從社會管理的全局來看，信訪是社會穩(wěn)定的制度底線;從政治整合的角度來看，信訪是政治穩(wěn)定的心態(tài)底線。陳豐認(rèn)為信訪中的“人治”現(xiàn)象、信訪機構(gòu)的“職能安排”和信訪問題的“歸口處理”這三種路徑依賴表現(xiàn)在一定程度上使信訪解決糾紛的效力低下。莊士成也指出信訪制度變遷的路徑依賴，導(dǎo)致信訪制度的某些機制和功能自我強化，形成所謂無效率“鎖定”和惡性循環(huán)。陳紅認(rèn)為信訪實行的是一種“歸口管理”方式，信訪部門并不能夠直接處理信訪事項，信訪機構(gòu)解決糾紛主要的是靠做思想工作和安撫等軟性方式來緩解問題，并沒有解決實體糾紛的事權(quán)，因此信訪機構(gòu)很難解決那些長期積壓且矛盾沖突激烈的信訪問題。

五、結(jié)語

綜上所述，研究者們已就農(nóng)村糾紛解決機制在糾紛解決中的作用、存在的問題進行了細致的分析，并提出了完善的措施和政策。但是，我們深入解讀這些學(xué)者們的研究發(fā)現(xiàn)，仍然還有很多不足或沒有研究到的地方：一是研究者們大多是從理論的角度去考察農(nóng)村糾紛解決機制，而并沒有結(jié)合具體的實際調(diào)查數(shù)據(jù)去分析這種機制在解決糾紛中為什么會出現(xiàn)那些困境，也沒有通過計量分析來考量出現(xiàn)這些困境的因素是什么。二是現(xiàn)有的研究中很少有對具體的糾紛解決機制在糾紛處理的效率上進行評價研究的。這些不足之處都促使我們更深入地思考什么樣的糾紛解決機制才能更好、更有效地去處理當(dāng)前農(nóng)村越來越多樣化和復(fù)雜化的糾紛。

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