于新和 賀林波

摘 要：黨的十八屆三中全會(huì)提出，要努力增加和諧因素，最基本的是要確保農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。目前人民調(diào)解、行政裁決、訴訟和信訪這四種形式是我國(guó)主要的農(nóng)村糾紛解決機(jī)制。為此本文也主要是從這四種機(jī)制在解決農(nóng)村糾紛中所發(fā)揮的作用、存在的問(wèn)題和完善的建議三方面對(duì)學(xué)者們的研究進(jìn)行綜述。

關(guān)鍵詞：人民調(diào)解;行政裁決;訴訟;信訪

中圖分類號(hào)：D920.4 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2016）02-0128-02

黨的十八屆三中全會(huì)提出，要努力增加和諧因素，最基本的是要確保農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。如何完善農(nóng)村糾紛解決機(jī)制，從而解決和處理好農(nóng)村的矛盾與糾紛，建設(shè)社會(huì)主義和諧新農(nóng)村是擺在我們面前的一個(gè)重大課題。

在現(xiàn)有的研究文獻(xiàn)中，國(guó)內(nèi)學(xué)界主要從法學(xué)、社會(huì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)等視角對(duì)農(nóng)村社會(huì)糾紛解決機(jī)制展開(kāi)研究。但無(wú)論各學(xué)者從何種角度去研究農(nóng)村社會(huì)糾紛解決機(jī)制，探討的大都是我國(guó)當(dāng)前常用的人民調(diào)解、行政裁決、訴訟、信訪四種糾紛解決機(jī)制。因此本綜述也主要是歸納總結(jié)近年來(lái)國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于這四種機(jī)制的研究情況。

一、人民調(diào)解

劉永紅認(rèn)為人民調(diào)解機(jī)制相對(duì)訴訟解決機(jī)制更具有主動(dòng)性。陳敏也認(rèn)為人民調(diào)解在解決農(nóng)村糾紛問(wèn)題上有著方便快捷、成本低廉、處理靈活和群眾自治的獨(dú)特優(yōu)越性。

雖說(shuō)人民調(diào)解在農(nóng)村糾紛解決中做出了重大的貢獻(xiàn)，但其本身也存在著很多問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

一是人民調(diào)解員素質(zhì)偏低。袁兆春、劉同戰(zhàn)認(rèn)為人民調(diào)解員的工作的方式方法滯后，在調(diào)解糾紛時(shí)沒(méi)有針對(duì)糾紛的不同類型來(lái)適用法律或相關(guān)政策。

二是法律沒(méi)有明確人民調(diào)解協(xié)議的效力，導(dǎo)致調(diào)解無(wú)效果。

三是人民調(diào)解沒(méi)有專門(mén)的機(jī)構(gòu)。李長(zhǎng)健等指出現(xiàn)在的人民調(diào)解委員會(huì)大多設(shè)在村民委員會(huì)中，還有一些居民委員會(huì)和村民委員會(huì)都沒(méi)有調(diào)解組織。

針對(duì)人民調(diào)解制度在解決農(nóng)村糾紛中存在的問(wèn)題，學(xué)者們也提出了相關(guān)的完善建議。吳涌盛認(rèn)為首先要完善農(nóng)村人民調(diào)解員選任機(jī)制。袁兆春和董小紅等認(rèn)為應(yīng)該提升人民調(diào)解組織的法律地位。此外劉敏認(rèn)為要明確人民調(diào)解機(jī)制在我國(guó)糾紛解決體系中的地位，要嚴(yán)格規(guī)范人民調(diào)解員的行為。李長(zhǎng)健等認(rèn)為在制度上要更加明確人民調(diào)解的范圍;在組織規(guī)范上要強(qiáng)化農(nóng)村人民調(diào)解的隊(duì)伍建設(shè)和管理工作;在機(jī)制運(yùn)行上應(yīng)增進(jìn)人民調(diào)解與法院訴訟程序的銜接;在配套機(jī)制方面要健全人民調(diào)解的防范預(yù)警機(jī)制。

二、行政裁決

目前我國(guó)已進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，農(nóng)村糾紛開(kāi)始變得越來(lái)越多樣化和復(fù)雜化，民事糾紛案件的數(shù)量也不斷激增，學(xué)界認(rèn)識(shí)到行政裁決權(quán)的重要性。楊健燕等認(rèn)為行政機(jī)關(guān)能夠運(yùn)用多種行政管理方式全方位地對(duì)社會(huì)矛盾進(jìn)行防范和化解，通過(guò)行政裁決機(jī)制解決矛盾。而李先偉認(rèn)為行政裁決權(quán)在糾紛解決中具有專業(yè)性和技術(shù)性、職權(quán)主義、社會(huì)整體效益性、符合我國(guó)的傳統(tǒng)和保護(hù)弱勢(shì)群體這五個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)。但盧護(hù)鋒卻認(rèn)為作為替代性糾紛解決機(jī)制的重要內(nèi)容，行政裁決制度并沒(méi)有發(fā)揮其特有的優(yōu)勢(shì)，反而呈現(xiàn)出式微之態(tài)，陷入了發(fā)展中的瓶頸，那么我國(guó)的行政裁決制度究竟存在哪些問(wèn)題呢？

一是裁決范圍。徐婉婕指出首先應(yīng)該明確行政裁決的范圍。李先偉也認(rèn)為行政裁決權(quán)在相關(guān)法律中并沒(méi)有明確規(guī)定。

二是裁決程序問(wèn)題。梁宏輝認(rèn)為我國(guó)行政裁決程序規(guī)范匱乏，程序公正受限。盧護(hù)鋒也指出我國(guó)行政裁決的程序設(shè)定混亂。

三是行政裁決的訴訟救濟(jì)途徑不明。盧護(hù)鋒和王偉提出我國(guó)行政裁決的訴訟救濟(jì)途徑不明。王偉以農(nóng)村土地糾紛為例認(rèn)為當(dāng)前行政裁決制度已成為失地農(nóng)民維權(quán)的重要途徑，但專門(mén)性行政裁決機(jī)構(gòu)缺位和行政裁決與司法救濟(jì)的關(guān)系不合理等，影響了行政裁決制度的有效運(yùn)用，使得其在實(shí)際運(yùn)作中未能實(shí)現(xiàn)制度的預(yù)期目的，在實(shí)踐中通過(guò)行政裁決方式解決農(nóng)村土地征收糾紛仍是微乎其微。

針對(duì)我國(guó)行政裁決制度存在的問(wèn)題，國(guó)內(nèi)學(xué)者也提供了許多可供參考的建議。楊健燕等提出我國(guó)立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制定《行政裁決法》，并充分發(fā)揮行政裁決機(jī)制在化解社會(huì)矛盾糾紛中的作用。梁宏輝建議首先要統(tǒng)一立法與具體規(guī)范的結(jié)合;其次規(guī)范行政解決機(jī)制的運(yùn)作程序;最后應(yīng)加強(qiáng)與司法訴訟的銜接。王偉提出應(yīng)該成立專門(mén)性的行政裁決機(jī)構(gòu)，并改革行政裁決人員的任用制度，制定相對(duì)應(yīng)的職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)，提高裁決人員的素質(zhì)，加強(qiáng)行政裁決的公正性和公信力，讓更多的糾紛主體選擇行政裁決來(lái)解決糾紛。

三、訴訟

隨著中國(guó)法治化的進(jìn)程，農(nóng)民的法律意識(shí)正逐步提高，通過(guò)訴訟的方式來(lái)解決糾紛正成為農(nóng)民維護(hù)自身權(quán)利的有效手段。訴訟在解決糾紛中發(fā)揮了十分重要的作用，但在農(nóng)村糾紛解決中同樣有其缺陷和局限性。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是訴訟機(jī)制的運(yùn)作成本較高。孫益全等認(rèn)為隨著訴訟總量的增長(zhǎng)，有限的司法資源難以應(yīng)對(duì)社會(huì)糾紛解決的需求。此外張金明等指出法院在實(shí)踐中對(duì)絕大多數(shù)仲裁裁決的支持又延長(zhǎng)了糾紛解決的時(shí)間，增加了糾紛解決的成本。

二是訴訟調(diào)控領(lǐng)域有限。劉小春等指出在實(shí)踐中，糾紛發(fā)生的數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)比訴求于司法的案件數(shù)多，訴訟調(diào)控的領(lǐng)域存在局限性。此外王仰文也指出雖然現(xiàn)行《行政訴訟法》根據(jù)我國(guó)的情況設(shè)計(jì)了符合實(shí)際的行政案件受案范圍，但是在司法實(shí)踐中，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體和公立學(xué)校等其他公共權(quán)力組織能否成為被告并沒(méi)有明確規(guī)定。

三是訴訟資源有限性。王偉和劉小春等都認(rèn)為隨著民眾權(quán)利意識(shí)和法律意識(shí)的提高，促成了民眾對(duì)糾紛解決訴訟途徑的認(rèn)同。但由于部分民眾不能合理運(yùn)用法律武器，致使一些不必要的糾紛也通過(guò)訴訟的形式來(lái)解決，使得法院收到的糾紛案件數(shù)量不斷增加，而我國(guó)法院的法官隊(duì)伍并沒(méi)有得到相應(yīng)的壯大，法官對(duì)大量涌入法院的糾紛心有余而力不足，解決糾紛的功能受到了很大的阻礙。為了彌補(bǔ)現(xiàn)有訴訟制度在解決糾紛中存在的不足，國(guó)內(nèi)學(xué)者也提出了自己的看法。應(yīng)松年提出應(yīng)增設(shè)簡(jiǎn)易程序，認(rèn)為對(duì)那些沒(méi)有復(fù)雜事實(shí)和法律問(wèn)題的案件，可以采用簡(jiǎn)易程序由法官獨(dú)任審判。江必新提出應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍。

四、信訪

隨著信訪潮的到來(lái)，學(xué)界對(duì)信訪問(wèn)題研究的深入，對(duì)信訪制度的內(nèi)涵有了不同的看法。倪宇潔認(rèn)為信訪的初衷是黨和政府聯(lián)系人民群眾的紐帶、感知社情民意的橋梁。薄鋼認(rèn)為信訪是具有中國(guó)特色的民主實(shí)現(xiàn)和權(quán)益救濟(jì)制度。王浦劬認(rèn)為它本質(zhì)上是一項(xiàng)以治理民主實(shí)現(xiàn)社會(huì)民生的政治制度。

當(dāng)前，信訪者的主要群體是農(nóng)民，但近年來(lái)由于集體上訪、越級(jí)上訪、進(jìn)京上訪、纏訪、鬧訪等極端現(xiàn)象的出現(xiàn)，給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)負(fù)面影響，政府的公信力也略有下降。為此學(xué)界圍繞信訪在農(nóng)村糾紛解決的問(wèn)題上展開(kāi)了探討。

張銜峰認(rèn)為信訪是一種與調(diào)解、司法并存的解決農(nóng)村糾紛的方式，在農(nóng)村糾紛解決中起著化解矛盾的重要作用。張海波等認(rèn)為從社會(huì)管理的全局來(lái)看，信訪是社會(huì)穩(wěn)定的制度底線;從政治整合的角度來(lái)看，信訪是政治穩(wěn)定的心態(tài)底線。陳豐認(rèn)為信訪中的“人治”現(xiàn)象、信訪機(jī)構(gòu)的“職能安排”和信訪問(wèn)題的“歸口處理”這三種路徑依賴表現(xiàn)在一定程度上使信訪解決糾紛的效力低下。莊士成也指出信訪制度變遷的路徑依賴，導(dǎo)致信訪制度的某些機(jī)制和功能自我強(qiáng)化，形成所謂無(wú)效率“鎖定”和惡性循環(huán)。陳紅認(rèn)為信訪實(shí)行的是一種“歸口管理”方式，信訪部門(mén)并不能夠直接處理信訪事項(xiàng)，信訪機(jī)構(gòu)解決糾紛主要的是靠做思想工作和安撫等軟性方式來(lái)緩解問(wèn)題，并沒(méi)有解決實(shí)體糾紛的事權(quán)，因此信訪機(jī)構(gòu)很難解決那些長(zhǎng)期積壓且矛盾沖突激烈的信訪問(wèn)題。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，研究者們已就農(nóng)村糾紛解決機(jī)制在糾紛解決中的作用、存在的問(wèn)題進(jìn)行了細(xì)致的分析，并提出了完善的措施和政策。但是，我們深入解讀這些學(xué)者們的研究發(fā)現(xiàn)，仍然還有很多不足或沒(méi)有研究到的地方：一是研究者們大多是從理論的角度去考察農(nóng)村糾紛解決機(jī)制，而并沒(méi)有結(jié)合具體的實(shí)際調(diào)查數(shù)據(jù)去分析這種機(jī)制在解決糾紛中為什么會(huì)出現(xiàn)那些困境，也沒(méi)有通過(guò)計(jì)量分析來(lái)考量出現(xiàn)這些困境的因素是什么。二是現(xiàn)有的研究中很少有對(duì)具體的糾紛解決機(jī)制在糾紛處理的效率上進(jìn)行評(píng)價(jià)研究的。這些不足之處都促使我們更深入地思考什么樣的糾紛解決機(jī)制才能更好、更有效地去處理當(dāng)前農(nóng)村越來(lái)越多樣化和復(fù)雜化的糾紛。

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