仇曉光 周海寶

摘 要：近年來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，ppp（政府與社會(huì)資本合作）這個(gè)模式走進(jìn)公眾的視野，我國近年來ppp發(fā)展也非常迅速，由于英國是ppp模式的發(fā)源地，所以研究英國ppp制度對于我國的ppp的發(fā)展和運(yùn)行有著重要的意義。

關(guān)鍵詞： 英國ppp；公共服務(wù)；社會(huì)資本

一、政府和社會(huì)資本合作（ppp）涵義的界定

ppp模式，又被稱之為公司合營模式，這種模式的發(fā)展來自于早期英國的“公共私營合作”的融資機(jī)制，是指國家政府和私人組織之間，為了更好的建設(shè)城市中的基礎(chǔ)實(shí)施項(xiàng)目而進(jìn)行合作，或者為了在短時(shí)間內(nèi)能更高效率的提供某種公共物品和服務(wù)，這種關(guān)系的建立需要以特權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，ppp模式，又被稱之為公司合營模式，這種模式的發(fā)展來自于早期英國的“公共私營合作”的融資機(jī)制，是指國家政府和私人組織之間，為了更好的建設(shè)城市中的基礎(chǔ)實(shí)施項(xiàng)目而進(jìn)行合作，或者為了在短時(shí)間內(nèi)能更高效率的提供某種公共物品和服務(wù)，這種關(guān)系的建立需要以特權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，在雙方的合作過程中通過合同來確定彼此的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，為了避免在合同履行的過程中出現(xiàn)的糾紛，以及對于合同中出現(xiàn)的問題予以解決，最終能夠高質(zhì)量、高效率的完成合同。ppp模式的一個(gè)特點(diǎn)是將政府的部分責(zé)任轉(zhuǎn)移到社會(huì)企業(yè)，政府與社會(huì)企業(yè)形成了一種“利益共同分享、責(zé)任共同承擔(dān)、全程加強(qiáng)合作”這樣的模式。這是ppp項(xiàng)目的廣義的含義，有的國家對于ppp項(xiàng)目做了狹義的界定，狹義的ppp指的是在政府和私人資本的合作過程中強(qiáng)調(diào)出現(xiàn)的問題和遇到的風(fēng)險(xiǎn)雙方共同承擔(dān)的機(jī)制，這一模式主要遵循項(xiàng)目的衡工量值原則。

二、英國ppp制度的歷史演變和現(xiàn)狀

1.英國ppp制度的歷史演變

現(xiàn)代ppp的發(fā)展起源于20世紀(jì)90年代的英國，并不是有的學(xué)者指出的ppp中有特許經(jīng)營而認(rèn)為是源于法國，這是一種共識，英國在1990年實(shí)施國有公用事業(yè)私有化的改革舉措后，整個(gè)英國社會(huì)私人資本的發(fā)站內(nèi)異常迅速，已經(jīng)逐漸起到了緩解政府財(cái)政的壓力、促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高行業(yè)的效率的作用，但同時(shí)存在一些反對的聲音。在上世紀(jì)九十年代之后，英國政府對于私人與政府合作參與公共服務(wù)建設(shè)的模式并不大感興趣，雖然相關(guān)的法律已做了明文規(guī)定可以通過外包、公私合營和伙伴關(guān)系吸引民間資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但同時(shí)又設(shè)置了相應(yīng)的障礙，法律規(guī)定任何民間參與的公共建設(shè)項(xiàng)目的時(shí)候，必須首先做一個(gè)證明，目的在與證明民間資本與政府合作的模式下，所使用的成本和效益要優(yōu)于傳統(tǒng)政府的自己經(jīng)營的模式，這就是讓政府與民間合作而又做了適當(dāng)限制。隨后在1992年，歐盟各國簽訂了馬斯特里赫特條約，英國參與這個(gè)條約并且承諾做出降低財(cái)政赤字以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)一體化。由此可見，在政府遭遇到財(cái)政支出受到控制，又需要改善基礎(chǔ)設(shè)施的壓力之下，英國政府出于解決自身困境，而思考如何將民間資本引入公共建設(shè)。然而多數(shù)的部門及民間投資者仍然對這一方案保持觀望的態(tài)度。英國財(cái)政部后邊由于經(jīng)濟(jì)壓力的形式，于1993年成立了民間融資小組，1994年又宣布，所有資本性投資項(xiàng)目需要與民間融資進(jìn)行可行性的測試。到這里的發(fā)展慢慢形成了PFI，從過去政府注重“公共設(shè)施建設(shè)”轉(zhuǎn)變?yōu)楦訌?qiáng)調(diào)“公共服務(wù)的提供”。在今天看來，這是基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域理念的一次巨大的飛躍。但是，英國以PFI仍然處于嘗試階段，并未完全開展。

直到1997年，英國時(shí)執(zhí)政政府，對政府與民間合作制度的法律規(guī)定做了一系列的修改，這樣才使得PFI的模式真正的被廣泛運(yùn)用。英國的政府為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，要求各部門按照提出PFI項(xiàng)目清單。在同年12月，英國《地方政府契約法案》公布實(shí)施，地方政府在這一法案中主要做出了授予民間私人資本具有簽訂PFI的法定資格。在不斷的相關(guān)法律進(jìn)一步完善的過程中，PFI模式得到迅速發(fā)展，英國逐漸建立了完整的法律監(jiān)督機(jī)制，并且在不斷的政府和民間資本合作過程中的糾紛處理以及法律運(yùn)用，積累了相對豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在以后的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展過程中，英國政府又推出來PFI合同標(biāo)準(zhǔn)和“物超所值”的管理辦法。在一系列的立法不斷完善的過程，使得政府和民間資本的合作在法律上有了堅(jiān)實(shí)的保障。這也就使得私人資本看到了完善的機(jī)制，對這一模式充滿信心，極大的激發(fā)了民間資本與政府合作建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的熱情。這樣英國的ppp模式成為世界各國學(xué)習(xí)的先例。

2.英國ppp的應(yīng)用現(xiàn)狀

英國ppp模式的發(fā)展目前有幾個(gè)顯著的特點(diǎn)：一是英國ppp發(fā)展的逐漸呈現(xiàn)規(guī)模龐大的趨勢。根據(jù)英國政府公布的相關(guān)數(shù)據(jù)可以得出，英國的ppp項(xiàng)目的發(fā)展規(guī)模和投入的資金數(shù)量占全球的2/3以上，并且多集中在一些基礎(chǔ)交通設(shè)施的建設(shè)，還有教育設(shè)施的建設(shè)和醫(yī)院基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。二是，英國公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)用增加。以倫敦地鐵為例，可以看到在1997年倫敦地鐵的修建由于資金問題的阻礙，以至于工程不能有效的突進(jìn)，最后政府經(jīng)過多方面的綜合考慮，決定以ppp模式的方式與私人資本合作修建倫敦地鐵，這一模式的運(yùn)用，使得這一工程在資金上的得到保障而最后完成對地鐵系統(tǒng)的全面改造。最后，經(jīng)過4年的討論論證，倫敦地鐵系統(tǒng)的運(yùn)營和維護(hù)以特許經(jīng)營的方式轉(zhuǎn)給了3個(gè)基本運(yùn)營公司，合同為期30年。英國的ppp模式應(yīng)用非常廣泛，在住房問題上也得以應(yīng)用，由于英國的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，市場經(jīng)濟(jì)體系相對比較完善，同時(shí)住房的制度體系也比較完善，所以運(yùn)用ppp模式時(shí)機(jī)成熟，并且取得了很好的效果。

三、英國ppp制度的價(jià)值和經(jīng)驗(yàn)

1.英國ppp制度的價(jià)值分析

學(xué)習(xí)和了解英國整個(gè)ppp的模式，可以看到英國ppp模式三個(gè)顯著的特點(diǎn)是招商管理、風(fēng)險(xiǎn)管理和績效管理。

（1）招商管理指的是在整個(gè)合作項(xiàng)目的進(jìn)行過程中，從項(xiàng)目的設(shè)計(jì)到方案的拿出到最后的階段確定，政府都要秉承“物超所值”的理念。這一理念的邏輯根源在于財(cái)政的支付應(yīng)該受到嚴(yán)格的監(jiān)督，因?yàn)樨?cái)政的資金主要來源于賦稅。招商階段的“物超所值”要做到以下幾個(gè)方面的工作：一是制定詳細(xì)的目標(biāo)，對于要采取的方法和達(dá)到預(yù)期的效果都做計(jì)劃。二是采取合適的收購程序和設(shè)置良好的競爭機(jī)制，達(dá)到最佳化的“物超所值”的目的。三是選擇最佳的競標(biāo)方案，在協(xié)商過程中，均應(yīng)項(xiàng)目方案的質(zhì)量。四是進(jìn)行采購過程中的動(dòng)態(tài)都適用于這個(gè)原則，對于原先設(shè)定的條件有不適宜的地方予以修正，達(dá)到最佳的采購目標(biāo)、

（2）風(fēng)險(xiǎn)管理值得是在ppp的模式下，除了雙方在合同中明確的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和責(zé)任承擔(dān)外，更為重要的是建立合同合作機(jī)制。在ppp模式下，出現(xiàn)各種風(fēng)險(xiǎn)也非常正常，由于基礎(chǔ)設(shè)施的資金、技術(shù)和管理，企業(yè)自身具有專業(yè)能力化解風(fēng)險(xiǎn)，而政府顯得就有些弱了，從英國ppp模式運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)可以看到，首先要對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行正確的認(rèn)識和充分的估計(jì)，然后做好應(yīng)對的準(zhǔn)備。政府如果把所有的風(fēng)險(xiǎn)都轉(zhuǎn)嫁給企業(yè)，讓企業(yè)承擔(dān)所有的風(fēng)險(xiǎn)，這就大大的增加了企業(yè)的成本，公司合營機(jī)制，是一種基于平等的交易和共同目標(biāo)建立的合作機(jī)制。這樣雙方進(jìn)入合作以后，遇到的問題都可以得到有效解決。

（3）績效管理的主要內(nèi)容包括監(jiān)測機(jī)制和支付機(jī)制，體現(xiàn)了ppp在服務(wù)方面特別注重的一個(gè)理念，以及在合作過程中的全程監(jiān)管原則?？冃ПO(jiān)管是以產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)的，它指ppp在投資過程中，政府部門必須確定自己所參與項(xiàng)目于的質(zhì)量，以及長期在提供服務(wù)的成本。并且對所做的工作予以績效監(jiān)測，即由政府部門對項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)測，最后根據(jù)服務(wù)的發(fā)展情況進(jìn)行支付。英國在PFI項(xiàng)目中，將績效指標(biāo)化為具體分值，稱為績效分值。分值的確定需要科學(xué)的分析和提供服務(wù)需要達(dá)標(biāo)。這是ppp項(xiàng)目最鮮明的特征之一，也是ppp合同的重要組成部分。

四、英國ppp立法經(jīng)驗(yàn)的借鑒和啟發(fā)

1.英國ppp立法經(jīng)驗(yàn)的借鑒

通過前文對英國ppp應(yīng)用成功經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，這對于ppp模式在中國未來的發(fā)展具有很大的借鑒作用和啟發(fā)。中國政府可以在借鑒英國ppp立法模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國的實(shí)際發(fā)展和在目前ppp模式運(yùn)用過程中遇到的問題，可以從以下幾個(gè)方面借鑒和學(xué)習(xí)：

第一、建立專門的基礎(chǔ)設(shè)施管理的部門或機(jī)構(gòu)。在對于基礎(chǔ)設(shè)施在投資運(yùn)營的發(fā)展效率上，我國政府需要進(jìn)一步提高城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平，主要是學(xué)習(xí)英國的發(fā)展模式，建立一個(gè)專門的基礎(chǔ)設(shè)施管理機(jī)構(gòu)。這一機(jī)構(gòu)的建立以加強(qiáng)對于城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)過程中政府和私人資本的合作，根據(jù)不同的企業(yè)類型和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的大小，政府可以采取不同的管理模式，以管理合同、租賃或者特許經(jīng)營等模式通過引入民間資本參與城市基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)，這樣就可以通過競爭的形式提高城市公共設(shè)施建設(shè)的效率和質(zhì)量。

第二，形成有效的管理體系。ppp模式的成功的關(guān)鍵在于政府的有效監(jiān)管。ppp的發(fā)展模式是政府和民間合作的結(jié)果，因此在ppp的發(fā)展過程中，政府的監(jiān)管具有重要作用，但是政府制定監(jiān)管框架要充分與ppp項(xiàng)目的參與者進(jìn)行協(xié)商，此外，從英國相關(guān)的法例可以看出所有的基礎(chǔ)項(xiàng)目涉及的參與人員、地方團(tuán)體和相關(guān)行業(yè)代表都是作為行業(yè)的當(dāng)事人。英國著重強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)就是利益相關(guān)方一定要進(jìn)去監(jiān)管過程才可以形成監(jiān)管模式。

第三，在城市建設(shè)過程中采取收費(fèi)制度。在ppp項(xiàng)目中處理資金的模式，我國各級政府要增加各級資金的來源，除了稅務(wù)和上級政府的特定撥款外，建立城市基礎(chǔ)設(shè)施的收費(fèi)制度是資金來源的重要方式之一。英國由于經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，長期的市場建設(shè)比較完善，所以政府的資金籌集主要通過發(fā)行政府債券。但是由于我國的資本市場還不完善，一般難以以發(fā)行市政債券作為籌集資金的方式，在資金穩(wěn)定的情況下，最重要的是建立資金專項(xiàng)使用，從而保證資金的使用，將專項(xiàng)資金存在制定的賬戶，進(jìn)行統(tǒng)一的安排的預(yù)算方式，專項(xiàng)資金的優(yōu)點(diǎn)可以提供一個(gè)穩(wěn)定的城市基礎(chǔ)建設(shè)安全。

第四，確定合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。ppp項(xiàng)目的成功的主要一個(gè)因素是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的處理是否合理。通常根據(jù)各方的獲利來確定風(fēng)險(xiǎn)的原則，使項(xiàng)目參加的部門和參與人都能接受的風(fēng)險(xiǎn)，英國ppp項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)控制模式是：一方處于有利位置的最有控制力，而這也使他減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)處理風(fēng)險(xiǎn)花費(fèi)的成本是最少的，同時(shí)對于風(fēng)險(xiǎn)的控制在某一方面，也就有了為了管理風(fēng)險(xiǎn)所做的努力。

第五，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放寬政府扶持的政策。政府應(yīng)該制定關(guān)于ppp的模式使用的優(yōu)惠的國家政策，因?yàn)樵谝恍┐笮皖I(lǐng)域設(shè)施的建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)用ppp模式條件很困難，因此政府應(yīng)該適當(dāng)放寬這方面的投資政策，在保險(xiǎn)基金、社會(huì)基金和住房基金等大型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資ppp項(xiàng)目，政府放寬這些基金的投資限制，不僅能夠改善改善在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中資金不足的局面，而且還有利于緩解各種基金的壓力。此外，從英國的ppp模式發(fā)展過程來看，ppp的應(yīng)用領(lǐng)域呈現(xiàn)規(guī)律性的變化，最初的發(fā)展都集中在硬件經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，如鐵路、公路，隨后發(fā)展到社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，像醫(yī)院、學(xué)校、保障房等，英國ppp的發(fā)展路徑對我國ppp的發(fā)展具有重要的借鑒作用。隨著國內(nèi)ppp項(xiàng)目的發(fā)展，通過公司合營的發(fā)展，不斷的提升公共服務(wù)水平或者經(jīng)驗(yàn)，并且需要進(jìn)一步加強(qiáng)我國醫(yī)療領(lǐng)域ppp模式的運(yùn)用。英國ppp模式成功推動(dòng)了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，我國也應(yīng)該學(xué)習(xí)這一推動(dòng)方式。

2.英國ppp項(xiàng)目的發(fā)展對我國的啟發(fā)

一個(gè)方面是，我國要加快完善ppp模式的相關(guān)立法制度，作為一種不斷適用長期發(fā)展的過程，ppp要持續(xù)更好的發(fā)展需要完備的法律制度。目前，我國制定的適應(yīng)ppp模式的相關(guān)法律法規(guī)還不夠完善，在ppp模式實(shí)踐運(yùn)用中還存在很多的問題，我國需要學(xué)習(xí)英國的管理經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步明確ppp模式的具體操作，包括市場準(zhǔn)入制度、政府采購方式、預(yù)算管理機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式、爭議解決方式等。地方財(cái)政的支持對于ppp模式的運(yùn)用具有重要意義，我國應(yīng)該建立關(guān)于ppp項(xiàng)目的評價(jià)和使用的相關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)以及范圍的使用，使得地方政府在ppp項(xiàng)目中有指導(dǎo)性的工具，更好的規(guī)范市場發(fā)展和降低投資風(fēng)險(xiǎn)。

另一個(gè)方面，基礎(chǔ)領(lǐng)域的建設(shè)是我國運(yùn)用ppp模式的重點(diǎn)。我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是由政府財(cái)政支持建設(shè)的，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)項(xiàng)目資金的短缺、建設(shè)效率低下，質(zhì)量得不到保證。隨著我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略目標(biāo)的不斷發(fā)展，需要建設(shè)大量的基礎(chǔ)設(shè)施，這就會(huì)導(dǎo)致地方財(cái)政的壓力加大，這就需要學(xué)習(xí)英國在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的公私合營向市場方向的轉(zhuǎn)變。

五、結(jié)語

近年，我國ppp項(xiàng)目建設(shè)被提上日程，隨著一系列的頂層設(shè)計(jì)的不斷發(fā)展，為了我國ppp模式更好的發(fā)展，在借鑒英國ppp制度典范的基礎(chǔ)上，對完善我國相關(guān)法律法規(guī)的制定、管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、標(biāo)準(zhǔn)化工具的操作和專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的建立都有重要意義。當(dāng)前我國決策層大力推廣ppp的應(yīng)用與發(fā)展，并不單單是作為政府和民間資本合作的工具，而是在此基礎(chǔ)上，推動(dòng)一場公共基礎(chǔ)服務(wù)的變革。因此，立足改革創(chuàng)新的行政理念，結(jié)合國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，走出一條具有中國特色，適合中國國情的ppp發(fā)展道路勢在必行。

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作者簡介：

仇曉光，吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，副教授。周海寶，吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)2015級法律碩士。

基金項(xiàng)目：本文系吉林省社會(huì)科學(xué)基金“大數(shù)據(jù)時(shí)代吉林省互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)風(fēng)險(xiǎn)依法治理研究”的階段性成果。