仇曉光 李夢露

摘 要：本文通過分析國內(nèi)PPP項目發(fā)展的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)當前出現(xiàn)的相關(guān)問題，及出現(xiàn)問題的原因。參考國外PPP項目的成熟經(jīng)驗，借鑒其中先進的理念和制度，為我國PPP項目中出現(xiàn)的問題提供解決的思路。

關(guān)鍵詞：PPP；公共服務；資本合作

一、我國PPP行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

1.我國PPP的含義和主要范圍

PPP一詞是英文Public-Private Partnership的縮寫，翻譯為中文就是“政府和社會資本合作”。經(jīng)參考相關(guān)資料，PPP主要有公私合作、提供公共產(chǎn)品或服務、利益共享、風險共擔這四方面。①從發(fā)改委于2015年5月的一份數(shù)據(jù)看，2014年以來，政府推出ppp項目有1043個，總投資額1.97萬億元，涉及水利、市政建設、交通運輸、公共服務、環(huán)境資源多個領(lǐng)域。

2015年4月發(fā)布的《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》和42號文，將PPP主要分為購買服務、特許經(jīng)營、股權(quán)合作三種模式。

2.我國PPP的現(xiàn)狀

當前，PPP模式已成為一種全球趨勢，各國政府為提升基礎設施水平、解決公共服務的財政壓力和提高公共服務部門的資源配置都會引入PPP模式。改革開放以來，PPP在中國經(jīng)歷了探索階段、試點階段、推廣階段、調(diào)整階段和規(guī)制階段的發(fā)展。目前，PPP在我國處于規(guī)制階段，政府出臺了一系列的措施來規(guī)范PPP模式的順利進行。

黨的十八屆三中全會指出，“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營”。之后，政府發(fā)布了一系列“意見”、“通知”、“報告”等文件來推動PPP的發(fā)展。財政部在《2014年中央和地方預算草案的報告》中第一次用了PPP的概念，指出要“推廣運用PPP模式，支持建立多元可持續(xù)的城鎮(zhèn)化建設資金保障機制”。財政部在43號文件中明確了要積極加快PPP模式的建設，表明了PPP模式能夠有效解決地方財政困境。由此，PPP模式得到了各級政府的大力支持，并且PPP模式涉及水利、市政、交通、公共服務、環(huán)境資源等多個方面。

從上世紀80年代以來，中國引入諸多PPP項目，對促進基礎設施建設有巨大的作用。在大量國有企業(yè)和私營企業(yè)的參與下，PPP項目的范圍逐步擴大。當前我國正處于城鎮(zhèn)化的中期，城鎮(zhèn)化率呈快速增長趨勢。根據(jù)當前的城鎮(zhèn)化水平推測，到2030年時中國城鎮(zhèn)人口總數(shù)占總?cè)丝诘?0%，這會加重公用設施的供需壓力和導致市政設施的建設高峰。

目前我國PPP項目的特點：第一、地方PPP項目投資較大。第二、PPP項目多集中于交通和水利方面。第三、PPP項目投資回報周期長、金額達、資金供給不樂觀。

二、PPP項目實務的法律風險問題

1.對PPP制度的規(guī)范不健全

（1）沒有形成完善的PPP規(guī)制結(jié)構(gòu)和規(guī)范體系。亞行的一份資料顯示，中國的PPP制度結(jié)構(gòu)和規(guī)范體系的完備度只達到20%左右。首先，中國的PPP項目多為政府的政策性規(guī)定，沒有國家立法的規(guī)范，導致規(guī)范層次較低，缺乏法律效力，并且實際落實強況較差。其次，PPP涉及政府財政、融資、投資、價格和公共服務等領(lǐng)域，范圍較廣。但沒有專門的規(guī)制和完善的政策體系。第三，PPP與相關(guān)的法律法規(guī)不協(xié)調(diào)有沖突。

（2）當前的管理與PPP不適應。一是目前政府沒有設立專門機構(gòu)來統(tǒng)計協(xié)調(diào)和處理PPP項目。二是PPP項目的申報程序落后，仍然采用一般的政府投資項目的模式。三是地方間政策落實情況不同，導致PPP項目在地域間銜接不好。

2.社會信用基礎薄弱

（1）政府在PPP項目實施中缺乏誠信。PPP項目全程由合約對項目進行約束，項目的順利進行有賴于注重合約遵守社會信用。但是，現(xiàn)如今政府部門地位權(quán)威，對合約和信用的認識尚顯不足。在PPP基礎設施建設的項目當中，各級政府面對嚴重的財政壓力和信用環(huán)境評價較差的問題。在引入投資時給予高承諾，項目完成后不能如實按照合約履行，在遇到政府換屆、政策調(diào)整時問題尤為突出，這對社會資本和利益帶來了很大的損害。長此發(fā)展會造成政府形成官本位的思想，忽視政府信用，嚴重阻礙PPP模式在中國的健康發(fā)展。

（2）相關(guān)企業(yè)誠信的缺失。一些PPP項目的建設中，部分民營企業(yè)以低價格參與項目競標，在中標后采用拖延工期和退出項目相威脅要求提價。在項目具體實施當中，降低成本，導致項目不達標等等。

以上，不論是政府的行為還是相關(guān)企業(yè)的做法，都使PPP項目的信用基礎較差。

3.現(xiàn)行金融體系尚不適應項目融資的要求

（1）部分項目缺少資金支持。國際上PPP通常采用項目融資的方式，目前我國提供項目融資貸款的金融機構(gòu)匱乏，缺乏相應的項目融資擔保和配套政策，這寫都會增加PPP項目的風險和成本。

（2）項目融資渠道單一。由于我國金融市場還不完善，管制較嚴、金融運作受限制等，許多PPP項目不能通過上市、吸引風投、成立私募基金和發(fā)行債券等方式融資，融資風向多集中于銀行身上。

4.投資回報機制與收入模式不健全

（1）PPP項目投資回報有很強的不確定性。我國大部分的PPP 項目都屬于政府價格監(jiān)管的領(lǐng)域。當前，價格監(jiān)管體系不夠完善，價格調(diào)整缺乏規(guī)制，且沒有預見性。這使得長期的投資難以預測回報率，很多投資者不愿意進入。另外，在公益性行業(yè)中，政府的承諾往往難以實現(xiàn)，一個政策的變更就會影響到投資者的收益。

（2）政府付款沒有制度和穩(wěn)定性保障。目前，PPP項目的收益有倆種：一種是項目受益群眾繳納的相關(guān)費用；一種是政府的預算資金。但是，相當大一部分地區(qū)沒有對居民征收這些PPP基礎設施的費用或者收繳比率偏低。以及，收繳的費用不能及時撥付，這都會影響到項目的收益和運作。正式這些因素的影響導致政府支付的穩(wěn)定性較弱。

（3）個別地區(qū)融資壟斷回報過高。在一些地區(qū)，PPP項目被國有企業(yè)和政府的融資渠道壟斷，缺乏公平的競爭環(huán)境，使得這些地區(qū)項目回報不合理，損害社會公共利益。

三、國外PPP項目發(fā)展立法監(jiān)管的經(jīng)驗

根據(jù)國外學者的評估，參考PPP項目市場成熟度的就高要素。當前英國和加拿大在PPP立法監(jiān)管領(lǐng)域領(lǐng)先，PPP制度相對成熟。②下面，筆者將簡單分析這倆個國家的立法監(jiān)管經(jīng)驗。

1.英國的經(jīng)驗

英國很早就采用了PPP模式，模式主要分兩類：一是特許經(jīng)營，由使用者付費；一是私人融資計劃，由政府付費。

（1）英國的“私人融資計劃”?！八饺巳谫Y計劃”，即以利益最大化的公共服務為宗旨，在設計、建設、管理公共產(chǎn)品和公共服務上有效地運用民間資金、技術(shù)、知識及管理能力，以社會資本為主建立公共服務的運行模式。在這種模式下，采用通常的公共參與方支付的方式， 費用的支付可固定可變動具有靈活性。英國的PFI 項目涉及的領(lǐng)域非常廣泛，不僅體現(xiàn)在在交通運輸、衛(wèi)生保健、教育、文化等領(lǐng)域，而且行政設施、情報信息、國防等領(lǐng)域也均有采用。此外，英國的PPP項目具有多樣、創(chuàng)新和靈活的特點，所以能夠通過橫向的PPP項目甄選， 通過有效的競爭確定出合理高效的PPP項目方案。英國正是在PPP項目中引入了競爭的程序，才使得英國的PPP模式能夠走在世界前列。

英國注重對監(jiān)管體制的改革創(chuàng)新，具體從完善立法、建立監(jiān)管機制和社會公眾監(jiān)督。 英國采購方面的立法根據(jù)實際情況不斷發(fā)展， 將 PFI/PPP 等項目納入政府采購的規(guī)范體系并且發(fā)展出了競爭性談判的PPP法律制度。以競爭性談判為核心的相關(guān)政府采購規(guī)范組成英國 PFI/PPP 法律制度的關(guān)鍵內(nèi)容。

（2）英國PPP的主要特征。第一， 公共部門與私人部門達成的合約周期長。第二，PPP合約中，私人部門可以根據(jù)實際情況按照合約中是個定的標準和數(shù)量合理設計、實施和管理項目。第三， 公共部門根據(jù)項目實際情況訂立明確的標準， 根據(jù)甄選私人部門合作伙伴， 和其合約履行情況， 支付相應的費用。第四，私人部門的投資收益將由公共部門支付受償，項目所有權(quán)根據(jù)合約確定最終的歸屬。第五， PPP項目由公共部門和私人部門共同承擔風險，這可以借助市場機制，確保資源的使用效率。

2.加拿大的經(jīng)驗

加拿大是世界一致認同PPP 運用最好的國家之一。加拿大PPP 市場成熟規(guī)范， PPP項目順利進行， 各級政府部門有豐富的經(jīng)驗，有較高的服務效率和顯著的交易成本優(yōu)勢。在2008 年， 加拿大政府成立了國家級的PPP 中心——加拿大 PPP 中心。該中心是一個專門從事政府協(xié)助推廣和宣傳PPP模式，參與具體 PPP 項目開發(fā)和實施的國有公司。在PPP項目推廣和實踐方面起到了非常重要的作用。與此同時，加拿大政府還投資12億元設立了 “加拿大 PPP 中心基金”，該基金可以提供給PPP項目最高25%的資金支持。

加拿大 PPP 項目的實際操作為社會提供了廣泛的就業(yè)機會，增加了國民收入、提高了國內(nèi)生產(chǎn)總值和各級政府的稅收，從諸多方面對國家的經(jīng)濟發(fā)展起到了積極作用。

四、強化ppp法律風險監(jiān)管的建議

1.要重視PPP相關(guān)的立法支持

制定完善的法律、法規(guī)是社會資本進入基礎設施和公共服務領(lǐng)域的重要保障。PPP項目投入大，周期長，社會資本進入時都會考慮相關(guān)的風險，如果沒有相應的法律、法規(guī)作為保障，就會嚴重阻礙社會資本的參與。由于 PPP 涉及面較為廣泛，建議應由全國人大制定政府與社會資本合作的基本法，以提高社會資本參與的積極性，進而推動我國 PPP 項目的發(fā)展。

黨的十八屆四中全會已對我國全面推進依法治國作出頂層設計，應把“法治化”與PPP的機制創(chuàng)新緊密聯(lián)系起來。因此，在實際操作當中，建立合理的法律規(guī)范體系是關(guān)鍵，通過法律制度來規(guī)范政府在PPP項目中的地位。在制定法律的同時，也要保護社會資本等非政府主體的地位。以此來保證在高投資、長周期、收益不穩(wěn)定多方因素下能夠吸引投資者的參與達到互利共贏。如若不設置完善的法律體系，中國的PPP模式仍將不能步入正軌。只有完善法律體系，平衡好政府和非政府的關(guān)系，才能吸引更多社會資本進入。目前，國家政策的傾向相關(guān)部門已開始制定法律法規(guī)和相關(guān)政策，應繼續(xù)大力推進，黨的十八屆四中全會精神確立的法治精神給PPP模式的立法提供了契機。

雖然PPP 模式在中國存在相當長一段時間，但是沒有國際層面制度支持，部門規(guī)章制度權(quán)威性差，規(guī)定混亂不全面等，攘PPP的實踐不能順利進行。所以急需制定高位階的、統(tǒng)一規(guī)范的PPP法律體系，以明確界定部門之間的職責。從實際情況看，PPP 項目由政府和社會資本構(gòu)建合作關(guān)系的本質(zhì)特征，要求對相關(guān)的國家和地方各個層級的政策融會貫通， 這是達成PPP 項目合作協(xié)議 、維護政府和社會資本雙方合法權(quán)益的法律基礎所在。 另外，要建立起司法體系對PPP模式的監(jiān)督和保障。

2.強化誠實信用的合作機制

保障PPP項目的順利進行不僅要有法律法規(guī)體系的保障，還需要確立誠實信用的合作機制。PPP 運行就是政府和投資者的一種合約關(guān)系。因此，要去除政府的官本思想，在實際的合作當中強調(diào)自由、平等、互利、合法的原則。這就要求政府以平等的姿態(tài)與投資者簽訂合約。首先，政府要提供公平公正的PPP項目招標平臺，合理的引入競爭的機制，使得項目的資金能夠高效的運用。其次，政府應當按照合約內(nèi)容，積極履行其承諾，保障投資者和社會公眾的合法權(quán)益。第三，作為參與項目的企業(yè)也應當根據(jù)合約規(guī)定的標準，符合規(guī)定的完成PPP項目的設計、建設和運行。避免為節(jié)約成本偷工減料，是項目建成后不能達到設計標準。

3.拓寬PPP融資渠道，大力推廣PPP模式

（1）設立 PPP 項目擔?；稹３鲇谧儎鱼y行散發(fā)項目貸款的積極性和保險、養(yǎng)老資金投資基礎設施的積極性的目的出發(fā)，應加快創(chuàng)設PPP 項目擔?；?，當政府違約時若給投資人帶來損失，可先行由基金給予相應的資金賠償。

（2）放寬養(yǎng)老、保險領(lǐng)域的限制。合理放寬基本養(yǎng)老保險的投資領(lǐng)域限制，許可拿出必要的比例的資金用于基礎設施的投資，進一步放寬保險基金、社?；鸬韧顿Y于基礎設施的有關(guān)限制條件，使上述基金能參與基礎設施 PPP 項目建設， 改善基礎設施 PPP 項目難以引入資金的困境。

（3）積極開拓多元化的融資渠道。應借鑒國外經(jīng)驗，可引入私募基金、PPP項目上市等融資方式，引入社會資本減輕各級政府的財政壓力。

注釋：

①賈康，孫潔.“公司伙伴關(guān)系（ppp）的概念、起源、特征與功能”，《財政研究》，2009年第10期，第2-10頁。

②衡量PPP市場成熟度的九個要素是：對風險轉(zhuǎn)移原則的理解程度；公共部門運用 PPP的經(jīng)驗；私人部門運用 PPP的經(jīng)驗：公眾與利益相關(guān)者的支持；市場規(guī)模；公共部門穩(wěn)定、強力支持的氛圍；資金的可得性；意識到并能夠?qū)崿F(xiàn)預期結(jié)果和創(chuàng)新；法律框架和商業(yè)結(jié)構(gòu)的狀況。

參考文獻：

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[3]賈康，孫潔.公司伙伴關(guān)系（ppp）的概念、起源、特征與功能[J].財政研究，2009年第10期，第2-10頁.

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作者簡介：

仇曉光，吉林財經(jīng)大學法學院，副教授。李夢露，吉林財經(jīng)大學2015級法律碩士。

基金項目：本文系吉林省社會科學基金“大數(shù)據(jù)時代吉林省互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)風險依法治理研究”的階段性成果。