劉俊杰　張志宇　李育

摘要：非營利基金會在我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著越來越重要的作用，作為非營利組織的一種基本形式，其健全、合理的治理結(jié)構(gòu)是實現(xiàn)其功能、效用的關(guān)鍵。文章是在梳理了大量文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，對國內(nèi)外非營利基金會治理結(jié)構(gòu)方面的研究進(jìn)行了一定的整理總結(jié)，并提出了相應(yīng)得到的啟示。

關(guān)鍵詞：非營利基金會；治理結(jié)構(gòu)；啟示

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，非營利基金會的數(shù)量和規(guī)模也在顯著增加。這些組織是公益的非營利性法人，在現(xiàn)代社會生活中發(fā)揮著越來越重要的作用。而良好的治理結(jié)構(gòu)是非營利基金會提高服務(wù)效率和質(zhì)量、增強(qiáng)社會公信力的基本保障，受到了國內(nèi)外理論界和實務(wù)界的高度關(guān)注，相關(guān)研究也比較多。

一、非營利基金會的概念、分類和基本

按照我國《基金會管理條例》（2014）的規(guī)定，非營利基金會是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照相關(guān)規(guī)定成立的非營利性法人。根據(jù)是否面向公眾募捐，非營利基金會分為公募基金會和非公募基金會，公募基金會按照募捐的地域范圍，又分為全國性公募基金會和地方性公募基金會。

國內(nèi)學(xué)者綜合了不同法系下對非營利基金會的定義的特點，對非營利基金會給出了一個更為一般的定義：作為人類社會發(fā)展中出現(xiàn)的一種重要的組織制度創(chuàng)新形式，非營利基金會是基于捐贈的公益財產(chǎn)以基金形態(tài)存續(xù)并得到相應(yīng)的法律認(rèn)可和保護(hù)的非營利組織的一種基本形式，具有明確的公益宗旨和用益，其本質(zhì)是在捐贈基礎(chǔ)上形成的公益財產(chǎn)及其社會關(guān)系。

公益性、非營利性、非政府性和基金信托性是非營利基金會區(qū)別于企業(yè)、政府及其他各類社會組織的基本屬性。作為非營利基金會的本質(zhì)屬性，公益性體現(xiàn)在非營利基金會源于捐贈，具有明確的公益宗旨和公益用途。非營利基金會的運(yùn)作管理及相應(yīng)的的制度規(guī)范中存在非營利的分配與收入約束機(jī)制、非營利的組織運(yùn)作和管理機(jī)制、非營利的財產(chǎn)保全機(jī)制，體現(xiàn)了其非營利性。非政府性在于非營利基金會具有自主、自治和獨立性的決策機(jī)制，民主、公開和社會性的治理結(jié)構(gòu)，及非壟斷的市場競爭性的運(yùn)作機(jī)制。以公益財產(chǎn)為基礎(chǔ)，捐贈人與受托人、受益人之間以及由公益捐贈形成的整個社會與非營利基金會之間存在著基金信托關(guān)系。

二、我國非營利基金會的治理結(jié)構(gòu)

我國理論界和實務(wù)界基于不同的角度，對非營利組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行研究，并提出了一些有建設(shè)性的觀點結(jié)論。

（一）法人治理結(jié)構(gòu)角度

我國《基金會管理條例》（2004）作為非營利基金會管理的基本規(guī)范，明確指出了理事會、監(jiān)事會和執(zhí)行機(jī)構(gòu)是非營利基金會的法人治理結(jié)構(gòu)的主要構(gòu)成。作為非營利基金會的最高決策機(jī)構(gòu)，理事會是非營利基金會受社會捐贈者委托以來實現(xiàn)公益資產(chǎn)和公共責(zé)任的代言人。監(jiān)事會代表著受益人的利益對受托的資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)受托人違背受托目的處理資產(chǎn)或者受益人的利益受到傷害時，有權(quán)為受益人的利益實施制約行為。監(jiān)事依照章程規(guī)定的程序檢查非營利基金會財務(wù)和會計資料，監(jiān)督理事會遵守法律和章程的情況。執(zhí)行機(jī)構(gòu)主要包括基金會秘書長和直接指導(dǎo)的工作部門。

（二）產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)角度

產(chǎn)權(quán)即財產(chǎn)權(quán)，是法律和經(jīng)濟(jì)學(xué)用來解釋物的財產(chǎn)權(quán)利的一個范疇，包括對財產(chǎn)的占有、管理、處分、收益等一組權(quán)力。非營利基金會是公益產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)形式。公益財產(chǎn)是基于公益捐贈所形成的社會公共財產(chǎn)，公益產(chǎn)權(quán)是一種基于公益財產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，表現(xiàn)為捐贈人、受托人和受益人由公益捐贈所形成的基金信托關(guān)系，以委托權(quán)、受托權(quán)、受益權(quán)彼此分離并對立統(tǒng)一的形式存在。委托權(quán)、受托權(quán)、受益權(quán)相互獨立是公益產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)特征，由此使得非營利基金會的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)具有以下特征：產(chǎn)權(quán)主體分離。非營利基金會的產(chǎn)權(quán)涉及三方當(dāng)事人：捐贈人、受托人、受益人，分別擁有非營利基金會的委托權(quán)、受托權(quán)、受益權(quán)，但是他們并非營利基金會產(chǎn)權(quán)的完全所有者。所有者缺位。剩余控制權(quán)和剩余所有權(quán)是所有權(quán)的實質(zhì)。在非營利基金會的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中，捐贈人放棄了對捐贈財物的剩余索取權(quán)；受托人通過捐贈合約僅獲得了對捐贈財物的管理、處分權(quán)力，但是并未獲得剩余索取權(quán)和完全的控制權(quán)；受益人大多情況下是不特定多數(shù)人，無法充分行使剩余索取權(quán)。使用權(quán)受限。非營利基金會作為受托人只享有一定范圍內(nèi)的剩余控制權(quán)。無自由轉(zhuǎn)讓權(quán)。受益主體虛擬化。受益人多為社會上的弱勢群體、邊緣群體或脆弱群體等不確定人群。

因捐贈來源的不同，非營利基金會具有不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而會形成不同的治理模式。非營利基金會根據(jù)捐贈來源可分成三類，即獨立基金會、共同基金會和公眾基金會，由此形成三種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)：獨立產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、共同產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和公眾產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的不同使得各類非營利基金會在治理結(jié)構(gòu)上會呈現(xiàn)不同的特點。在治理結(jié)構(gòu)上，獨立基金會傾向于捐贈人控制，共同基金會傾向于理事會監(jiān)管，而公眾基金會更多依靠社會監(jiān)督。

（三）利益相關(guān)者理論角度

利益相關(guān)者理論源于公司法人治理結(jié)構(gòu)理論。理論中指出公司治理除了包括內(nèi)部股東會、董事會與監(jiān)事會的分權(quán)、制衡，也包括債權(quán)人、公司職工以及社會公眾對公司治理的監(jiān)督。也就是說公司的經(jīng)營目的不僅僅是股東利益的最大化，而是要求在公司的所有利益相關(guān)者之間做出平衡，并強(qiáng)調(diào)其承擔(dān)的社會責(zé)任。

非營利基金會在治理結(jié)構(gòu)上主要有以下七類利益相關(guān)者，可概括為包括非營利基金會自身及其員工的內(nèi)部利益相關(guān)者和與非營利基金會公益財產(chǎn)相關(guān)的外部利益相關(guān)者：捐贈人；受托人；受益權(quán)人：公益信托范圍內(nèi)所有可能的、不特多數(shù)的受益者；實際受益人：受益權(quán)人中實際獲得受益的部分；捐贈人所在地的政府和社會公眾；受益人所在地的政府和社會公眾；組織內(nèi)部員工。非營利基金會的治理結(jié)構(gòu)包括內(nèi)部治理和外部治理，即非營利基金會內(nèi)部法人機(jī)關(guān)權(quán)力的合理分配和外部利益相關(guān)者的參與和監(jiān)督。

三、國外非營利基金會的治理結(jié)構(gòu)

國外非營利基金會的治理結(jié)構(gòu)依據(jù)立法模式的區(qū)別可以分為兩類：“理事會中心”模式和 “評議員會—理事會—監(jiān)事會”模式。

“理事會中心”模式下，理事會為唯一的法定機(jī)關(guān)，非營利基金會內(nèi)部不存在成員，理事會下設(shè)的財務(wù)和審計部門及外部的稅務(wù)機(jī)關(guān)和地方檢察官構(gòu)成非營利基金會的監(jiān)督機(jī)制。美國非營利基金會治理采用“理事會中心”結(jié)構(gòu)模式，作為世界上非營利組織最發(fā)達(dá)、非營利組織治理結(jié)構(gòu)研究最為成熟的地區(qū)，其非營利基金會治理結(jié)構(gòu)很大程度上源于公司治理結(jié)構(gòu)。德國和我國臺灣的非營利基金會治理也采用這種治理結(jié)構(gòu)模式，由于這兩個地區(qū)采用大陸法系，所以其非營利基金會的治理結(jié)構(gòu)基于財團(tuán)法人制度。財團(tuán)法人制度中，理事會僅是代財團(tuán)法人意思表示的執(zhí)行機(jī)關(guān)。很顯然，德國和我國臺灣地區(qū)的非營利基金會的自治性相較于美國更弱。

“評議員會—理事會—監(jiān)事會”模式下，評議員會、理事會、監(jiān)事會均為法定機(jī)關(guān)，相較于“理事會中心”結(jié)構(gòu)模式，它更強(qiáng)調(diào)非營利基金會內(nèi)部監(jiān)督。日本的非營利基金會治理采用了這種治理結(jié)構(gòu)模式，是其法人制度改革的成果。

四、非營利基金會治理結(jié)構(gòu)的啟示

我國非營利基金會治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展和研究相較于國外還不成熟，但是近年來隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和貧富兩極分化等各種社會問題的日益突出，非營利基金會作為第三部門的一股強(qiáng)大力量備受國家、學(xué)者和社會的廣泛關(guān)注和重視。以下是學(xué)者們提出的一些我國非營利基金會治理結(jié)構(gòu)的改善對策，包括：完善并貫徹落實激勵公益捐贈的稅收優(yōu)惠政策；順應(yīng)非營利基金會立法的國際趨勢，明確非營利基金會的法人地位，予其充分的剩余控制權(quán)，建立完善有效的激勵制度；建立均衡有效的決策機(jī)制；提高監(jiān)事會的法律地位，擴(kuò)大監(jiān)事會的職權(quán)；以及引入共同治理機(jī)制，通過外部利益相關(guān)者及內(nèi)部管理者的利益博弈來消除“內(nèi)部人控制”，提高非營利基金會的公信力和運(yùn)作效率?？傮w而言，我國應(yīng)當(dāng)一方面順應(yīng)國際趨勢，不斷改進(jìn)非營利基金會治理結(jié)構(gòu)，從根本上治理非營利基金會運(yùn)作過程中效率低下、公信力不強(qiáng)、貪污腐敗等問題；另一方面，基于我國的國情制定一套具有中國特色的非營利基金會治理結(jié)構(gòu)規(guī)范，將非營利基金會做大做強(qiáng)，為老百姓造福。這些都是值得我國理論界和實務(wù)界繼續(xù)深入研究的問題。

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*本文受“北京市本科生研究與創(chuàng)業(yè)行動計劃項目”資助。

（作者單位：北方工業(yè)大學(xué)）