趙君 顧杰

摘 要：本研究運用自愿性、強制性和混合型政策工具三分的框架及其細(xì)分項目，以大學(xué)生思想政治教育領(lǐng)域的中央十六號文件為典型政策進(jìn)行文本分析，并總結(jié)出若干特點。在此基礎(chǔ)上，對政府在今后優(yōu)化大學(xué)生思想政治教育政策工具的運用提供若干建議。

關(guān)鍵詞：大學(xué)生思想政治教育;政策工具;中央十六號文件;文本分析

中圖分類號：G641 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2016）01-0243-02

引言

我國的大學(xué)生思想政治教育承擔(dān)著執(zhí)政黨意識形態(tài)和主流價值觀的傳播和控制的功能。如何通過有效的政策工具將這一政治性目標(biāo)通過技術(shù)性手段得以較好地貫徹和落實，是開展大學(xué)生思想政治教育的核心內(nèi)容。本文將以政策工具分類的視角，對當(dāng)前大學(xué)生思想政治教育的綱領(lǐng)性文件[1]——中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強和改進(jìn)大學(xué)生思想政治教育的意見》（中發(fā)[2004]16號）（以下簡稱“中央十六號文件”）中政策工具的運用情況及存在問題進(jìn)行文本分析，力求為我國大學(xué)生思想政治教育政策工具的創(chuàng)新與發(fā)展提供參考。

一、政策工具研究概況及類型的選擇

20世紀(jì)80年代以來，政策工具研究逐漸在公共管理學(xué)界興起。而國內(nèi)直至21世紀(jì)初才逐漸關(guān)注此領(lǐng)域，并就公共政策工具研究的意義、基礎(chǔ)、層面、范式、模型構(gòu)建等方面進(jìn)行了有益的探討[2-5]。

恰當(dāng)?shù)剡x擇政策工具是實現(xiàn)政策目標(biāo)的重要前提。政策工具分類是政策工具研究中的核心議題之一。國內(nèi)外很多學(xué)者對此進(jìn)行了探討。邁克爾·豪利特和M·拉米什根據(jù)政府介入公共物品與服務(wù)提供的程度把政策工具分為自愿性工具、強制性工具和混合型工具三類[6-8]。

一是自愿性政策工具，它是指由家庭、市場或志愿組織在自愿的基礎(chǔ)上為公共目標(biāo)服務(wù)，包括家庭和社區(qū)、自愿性組織、市場、自我管理和服務(wù)等。

二是強制性政策工具，它是指政府借助于其統(tǒng)治權(quán)威直接作用于個人或群體，包括規(guī)制（包括體系建設(shè)和調(diào)整、機構(gòu)設(shè)置、法律、設(shè)定和調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)、特許、禁止、法令等）;公共企業(yè);直接提供（包括直接生產(chǎn)、直接服務(wù)、直接管理、公共財政支出、政府購買、轉(zhuǎn)移支付）;命令性和權(quán)威性工具（政府機構(gòu)改革、政府機構(gòu)能力建構(gòu)、政府間協(xié)定、政策試驗、指示指導(dǎo)、計劃、命令執(zhí)行、強制保險）。

三是混合型政策工具，它兼具自愿性工具和強制性工具的特征，混合型工具在允許政府將最終決定權(quán)留給私人部門的同時，還可以不同程度地介入非政府部門的決策形成過程。它包括信息與勸誡（包括建設(shè)輿論工具、學(xué)習(xí)教育、輿論宣傳、鼓勵號召、象征、信息公布、示范、信息公開、呼吁等）;補貼（包括直接補助、稅收激勵、票證、產(chǎn)量限制等）;產(chǎn)權(quán)拍賣;征稅和用戶收費;契約（公私合作、服務(wù)外包）;誘因型工具（社會聲譽、權(quán)力下放、利益留存、信任、程序簡化）。

本文選用邁克爾·豪利特和M·拉米什對政策工具的三分法作為分析框架，一是因為該分類依據(jù)政府介入公共物品與服務(wù)提供的程度，這與大學(xué)生思想政治教育的公共物品屬性相吻合;二是該分類方法相對比較成熟，也廣為運用。如扶松茂、曲潔等依此分類方法以最新頒布的國家和地方中長期教育規(guī)劃綱要為文本分別就我國民族教育和義務(wù)教育領(lǐng)域政策工具的運用情況進(jìn)行了探討[7-8]。

二、大學(xué)生思想政治教育政策工具的運用現(xiàn)狀

（一）整體運用情況

2004年出臺的中央十六號文件共九大部分，前三部分分別闡述了新時期加強和改進(jìn)大學(xué)生思想政治教育的戰(zhàn)略意義、指導(dǎo)思想和基本原則、主要任務(wù)等，后六部分為落實前述主要任務(wù)的具體政策，包括“充分發(fā)揮課堂教學(xué)在大學(xué)生思想政治教育中的主導(dǎo)作用”等六個領(lǐng)域。針對這六大領(lǐng)域，中央十六號文件共確定了107項具體政策工具。具體而言，中央十六號文件中大學(xué)生思想政治教育政策工具的運用有以下特點。

1.強制性工具占主導(dǎo)地位

在107項具體政策工具中，強制性工具68項，占63.6%，混合型工具32項，自愿性工具7項。這一特征與大學(xué)生思想政治教育作為政府公共意識形態(tài)政策的屬性相符，因為它承擔(dān)著向其政策受眾（即大學(xué)生）傳播和灌輸執(zhí)政黨意識形態(tài)和主流價值觀的目標(biāo)，而這一目標(biāo)的實現(xiàn)，需要必要的強制手段。

在強制性工具中，運用較多的是指示指導(dǎo)、建立和調(diào)整規(guī)則、體系建設(shè)和調(diào)整、禁止等。

首先，運用“指示指導(dǎo)”來指明具體的工作任務(wù)和發(fā)展方向，如要加強對思想政治理論課的宏觀指導(dǎo)，切實改革教學(xué)內(nèi)容，改進(jìn)教學(xué)方法，改善教學(xué)手段等。

其次，通過建立和調(diào)整規(guī)則、體系建設(shè)和調(diào)整來建章立制，加強大學(xué)生思想政治教育的制度化。如建立大學(xué)生形勢政策報告會制度;建立大學(xué)生社會實踐保障體系，探索實踐育人的長效機制;建立完善大學(xué)生思想政治教育專職隊伍的激勵和保障機制等。

第三，運用“禁止”工具來明確某些不被允許實施的活動或行為。如在講臺上和教材中不得散布違背憲法和黨的路線方針政策的錯誤觀點和言論;禁止在學(xué)校傳播宗教;在事關(guān)政治原則、政治立場和政治方向問題上不能與黨中央保持一致的，不得從事大學(xué)生思想政治教育工作，等等。

2.混合型工具的運用比較單一

在32項混合型工具中，23項為“鼓勵號召”，如完善思想政治教育隊伍的專業(yè)職務(wù)系列，從思想政治教育專職隊伍的實際出發(fā)，解決好他們的教師職務(wù)聘任問題，鼓勵支持他們安心本職工作，成為思想政治教育方面的專家。而其余的“學(xué)習(xí)教育”、“輿論宣傳”和“補貼”三項混合型工具僅分別運用了5項、3項和1項。應(yīng)該看到，“鼓勵號召”的強制程度沒有強制性工具高，這可能造成其執(zhí)行力度不足的困境。而且這種單一化的混合型工具運用，也表明目前尚未采用多樣化的政策工具開展大學(xué)生思想政治教育工作。

3.少量自愿性工具得以運用

作為一項強制性比較強的公共政策，大學(xué)生思想政治教育政策工具創(chuàng)設(shè)中也注意到了自愿性工具的運用。在7項自愿性工具中，自我管理和服務(wù)4項，如高度重視大學(xué)生生活社區(qū)、學(xué)生公寓、網(wǎng)絡(luò)虛擬群體等新型大學(xué)生組織的思想政治教育工作等;自愿性服務(wù)2項，如動員社會各方力量，完善資助困難大學(xué)生的機制，幫助大學(xué)生解決實際困難;家庭和社區(qū)1項，如要探索建立與大學(xué)生家庭聯(lián)系溝通的機制，相互配合對學(xué)生進(jìn)行思想政治教育。

（二）分領(lǐng)域運用情況

在中央十六號文件確定的六個領(lǐng)域中，不同領(lǐng)域采用的政策工具組合是不同的。

1.部分領(lǐng)域混合型工具運用較多

在“努力拓展新形勢下大學(xué)生思想政治教育的有效途徑”和“努力營造大學(xué)生思想政治教育工作的良好社會環(huán)境”兩大領(lǐng)域，混合型工具的運用占半數(shù)及以上，這與整體上強制性工具的運用占主導(dǎo)地位這一特征存在顯著差異。在“努力拓展新形勢下大學(xué)生思想政治教育的有效途徑”的26項政策工具中，強制性工具和混合型工具各占13項。在“努力營造大學(xué)生思想政治教育工作的良好社會環(huán)境”的16項工具中，混合型工具占7項，強制性工具占6項，自愿性工具占3項。這是因為在“努力拓展新形勢下大學(xué)生思想政治教育的有效途徑”中，比較多的工作是需要高校根據(jù)學(xué)生特點開展有針對性的大學(xué)生思想政治教育項目或活動，所以只能原則性的運行“鼓勵號召”這一混合型政策工具。而在“努力營造大學(xué)生思想政治教育工作的良好社會環(huán)境”中，其參與主體比較多樣化，涉及政府、高校、社會、家庭、市場等，這就導(dǎo)致了在該領(lǐng)域需要采用多樣化的政策工具。

2.自愿性政策工具的數(shù)量隨領(lǐng)域特征而變化

在六大領(lǐng)域中，只有“充分發(fā)揮黨團組織在大學(xué)生思想政治教育中的重要作用”、“努力營造大學(xué)生思想政治教育工作的良好社會環(huán)境”、“切實加強對大學(xué)生思想政治教育工作的領(lǐng)導(dǎo)”三大領(lǐng)域才運用了自愿性工具。這是因為在黨團組織中包括了班級、社團等學(xué)生自治組織，這些組織需要學(xué)生開展自我管理、自我服務(wù);在社會環(huán)境營造中涉及參與主體多樣化;在加強工作領(lǐng)導(dǎo)中，涉及高等學(xué)校思想政治教育研究會等學(xué)術(shù)研究機構(gòu)和團體的自身建設(shè)。正是這些領(lǐng)域的特征，產(chǎn)生了對自愿性政策工具的需求。而在思想政治理論課建設(shè)領(lǐng)域中，由于其鮮明的主流價值觀傳播職能，對自愿性工具的需求非常不明顯，政府基本上不希望其他力量參與此領(lǐng)域。當(dāng)然，在拓展途徑和隊伍建設(shè)兩大領(lǐng)域，本可以運用自愿性工具而尚未運用，這是今后需要加強和改進(jìn)的方面。

三、結(jié)論與政策建議

通過對中央十六號文件中政策工具運用的文本分析，研究發(fā)現(xiàn)：當(dāng)前我國大學(xué)生思想政治教育政策工具運用的多樣性仍不足，強制性工具占主導(dǎo)地位，部分領(lǐng)域混合型工作運用相對較多，少量自愿性工具被采用。在強制性工具中以命令性和權(quán)威性工具以及規(guī)制為主;在混合型工具中，以鼓勵號召為主，比較單一;自愿性工具以自我管理和服務(wù)為主，且總體運用頻次不高。

為了更加有效地選擇恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ邅韺崿F(xiàn)大學(xué)生思想政治教育的目標(biāo)，政府在今后優(yōu)化大學(xué)生思想政治教育政策工具時應(yīng)注意以下幾點：首先，應(yīng)注重分類規(guī)劃。由于大學(xué)生思想政治教育政策具有鮮明的意識形態(tài)色彩，這就決定了強制性工具必須占主導(dǎo)地位，尤其是在思想政治理論課建設(shè)、大學(xué)生黨建、加強大學(xué)生思想政治教育工作領(lǐng)導(dǎo)等領(lǐng)域。同時，在意識形態(tài)色彩相對不濃的領(lǐng)域，如社會實踐、校園文化、心理健康教育、獎助學(xué)金、隊伍培訓(xùn)等領(lǐng)域，應(yīng)注重發(fā)揮市場和社會力量，積極創(chuàng)設(shè)混合型工具和自愿性工具。其次，在強制性工具中更加注重規(guī)制工具的運用。事實上，這種規(guī)制工具正是制度化的手段。而由于制度建設(shè)具有穩(wěn)定性和長期性的特點，相比命令性和權(quán)威性工具等其他強制性手段而言更加具有規(guī)范性和可操作性，有利于政策的有效執(zhí)行。第三，加強政策工具的多樣性。一方面，要在部分領(lǐng)域更多地創(chuàng)設(shè)混合型工具和自愿性工具;另一方面，在三大類型工具中增加多樣性，如在混合型工具中，可以引入服務(wù)外包等契約工具，在自愿性工具中，更多地引入自愿性組織、市場等工具，以此充分發(fā)揮不同類型政策工具的組合互補效應(yīng)。

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