李秀賢

【摘要】中國(guó)實(shí)施節(jié)水農(nóng)業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，大致是從1990年代開始的。實(shí)施這個(gè)戰(zhàn)略的原因有：一是因?yàn)橹袊?guó)人均水資源少，只有2300m3；二是由于工業(yè)化進(jìn)程加快，治污和環(huán)境保護(hù)措施不到位，而使得部分水資源被污染而不能使用；三是高效農(nóng)業(yè)本身就包括高效利用水資源的內(nèi)涵；四是水利投資十分有限，工程建設(shè)速度趕不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)水需求的增長(zhǎng)速度，因此必須節(jié)水。

【關(guān)鍵詞】節(jié)水農(nóng)業(yè)；水市場(chǎng)；水價(jià)政策；保水戰(zhàn)略；水循環(huán)

前言：

中國(guó)的節(jié)水農(nóng)業(yè)從開始試驗(yàn)示范到現(xiàn)在，主要措施包括財(cái)政投資、政府推動(dòng)、示范項(xiàng)目、試驗(yàn)基地、宣傳推廣等。通過(guò)實(shí)施這些措施，最大的收獲是中國(guó)人已經(jīng)知道了水資源、節(jié)水農(nóng)業(yè)、節(jié)水型社會(huì)的問(wèn)題和節(jié)約用水的迫切性，節(jié)約水資源已經(jīng)形成社會(huì)氛圍。但客觀地說(shuō)，到目前為止，節(jié)水農(nóng)業(yè)在中國(guó)的實(shí)踐并不很成功，所以，要真正建立節(jié)水型社會(huì)、尤其是要建立節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，必須以黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出的市場(chǎng)導(dǎo)向改革為依據(jù)。

1、用市場(chǎng)手段刺激形成節(jié)水型“水市場(chǎng)”

用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的眼光看待水資源，實(shí)際上就是將水資源看作是商品，是有產(chǎn)權(quán)的，是有交易價(jià)格的，是有供求關(guān)系的，是有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的，是有成本核算的。也就是說(shuō)，絕對(duì)不能看作是公共產(chǎn)品，絕對(duì)不能看作是“搭便車”的領(lǐng)域。我國(guó)目前在發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)方面之所以存在許多問(wèn)題，一個(gè)重要原因就是水資源沒(méi)有商品化、或者沒(méi)有完全商品化。也正是因?yàn)檫@個(gè)原因，水資源市場(chǎng)到目前也沒(méi)有完全形成，水資源仍然是作為“半商品”的性質(zhì)在評(píng)價(jià)、使用和管理。

1.1 明確水資源的商品身份

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下，大多數(shù)產(chǎn)品（不論是經(jīng)過(guò)人類勞動(dòng)創(chuàng)造的，還是沒(méi)有經(jīng)過(guò)人類勞動(dòng)的）都是商品，而且是最為重要的商品。水資源的商品屬性在于，水資源不僅僅是必須經(jīng)過(guò)人類勞動(dòng)（水利工程）才能廣泛使用，而且水資源的稀缺性是幾乎所有資源都難以達(dá)到的。所謂商品的價(jià)格實(shí)際上就是對(duì)產(chǎn)品稀缺性的反映，一種資源越是稀缺其價(jià)格越高。

1.2 利用經(jīng)濟(jì)杠桿促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水是必然趨勢(shì)

節(jié)水，各國(guó)都制定了相應(yīng)的水價(jià)政策。總之，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的前提下，水資源既然是商品，就必須按照商品的規(guī)則來(lái)運(yùn)行。只有這樣，才能在我國(guó)逐步建立起“用水繳費(fèi)”“水商品”“水資源”“水危機(jī)”等概念，思想認(rèn)識(shí)問(wèn)題解決了，大家才能自覺地參與節(jié)水農(nóng)業(yè)的建設(shè)。

2、用改革農(nóng)業(yè)用水價(jià)格政策促進(jìn)節(jié)水

為什么要研究農(nóng)業(yè)用水價(jià)格問(wèn)題，根本原因是由于在中國(guó)，由于長(zhǎng)期執(zhí)行的是共同富裕、轉(zhuǎn)移支付、平等服務(wù)、公共服務(wù)、政府參與等方式的政策，因而農(nóng)業(yè)水價(jià)長(zhǎng)期以來(lái)執(zhí)行的是低位補(bǔ)貼政策，而低價(jià)政策執(zhí)行的結(jié)果，必然是促進(jìn)了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)對(duì)水資源的大量浪費(fèi)，低水價(jià)導(dǎo)致農(nóng)民用水的低成本，而低成本使得農(nóng)民幾乎沒(méi)有多少發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)的積極性，也沒(méi)有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力。所以，必須調(diào)整農(nóng)業(yè)水價(jià)政策，達(dá)到既要補(bǔ)貼，又要對(duì)節(jié)水農(nóng)業(yè)有刺激作用。

2.1 農(nóng)業(yè)用水和農(nóng)業(yè)水價(jià)涵義

農(nóng)業(yè)用水，指的是由水利工程供應(yīng)糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物的用水以及水產(chǎn)養(yǎng)殖所需要的水。在多數(shù)國(guó)家中，水利工程供水都有著公共物品屬性。農(nóng)業(yè)水價(jià)是水商品交換的價(jià)格，水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是由各級(jí)政府進(jìn)行制定的。在我國(guó)，工程性水價(jià)總體水平是比較偏低的，水利工程管理部門也大多數(shù)是虧本運(yùn)行。但在整體水價(jià)當(dāng)中，非農(nóng)業(yè)水價(jià)總體來(lái)說(shuō)占成本的70%～80%，收取率還是比較高的，少數(shù)非農(nóng)業(yè)供水水價(jià)達(dá)到微利水平；在農(nóng)業(yè)供水方面，水價(jià)占20%左右。

2.2 現(xiàn)行農(nóng)業(yè)水價(jià)政策

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直實(shí)行的是單一的低水價(jià)政策，水費(fèi)與水成本的差額由各級(jí)政府財(cái)政補(bǔ)足，并且長(zhǎng)期實(shí)施按畝收費(fèi)的簡(jiǎn)單型水價(jià)政策，即不管有水無(wú)水，不管種什么作物，也不管用水量的多少，各級(jí)水管部門一律按畝數(shù)平攤征收水費(fèi)。同時(shí)，現(xiàn)行單一的水價(jià)政策，繳納的水費(fèi)與用水多少?zèng)]有直接關(guān)系，即與農(nóng)民的切身利益不相掛鉤，最終導(dǎo)致單一水價(jià)結(jié)構(gòu)既不能向用水戶傳遞正確的成本變化信號(hào)，也不能向供水單位反饋需求的變化，起不到調(diào)節(jié)供給和需求的作用。

2.3 低水價(jià)政策的負(fù)作用

低水價(jià)會(huì)導(dǎo)致大水漫灌方式，目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)用水有效率僅為40%左右，遠(yuǎn)低于歐洲等發(fā)達(dá)國(guó)家。低水價(jià)負(fù)作用表現(xiàn)在：一是用水戶節(jié)水意識(shí)還是比較淡薄的，過(guò)低水價(jià)使農(nóng)民對(duì)水資源緊缺性的認(rèn)識(shí)不足。二是灌溉方式比較落后，節(jié)水措施也跟不上，大多數(shù)農(nóng)戶不舍得在節(jié)水設(shè)備上進(jìn)行投資。三是用水戶參與灌區(qū)建設(shè)和管理意識(shí)相對(duì)來(lái)說(shuō)是比較差的，嚴(yán)重影響水利事業(yè)的發(fā)展。我國(guó)95%以上耕地仍沿用傳統(tǒng)灌溉方式：大引大排、大水漫灌。四是導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用水供給不足。五是水資源污染治理投入收入偏低，嚴(yán)重投入不足。

2.4 新形勢(shì)下農(nóng)業(yè)水價(jià)政策調(diào)整的具體措施

一是建立農(nóng)業(yè)終端水價(jià)制度。實(shí)行“以供定需、定額灌溉、節(jié)約轉(zhuǎn)讓、超用加價(jià)”的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制。二是從供水源頭到用水戶建立農(nóng)業(yè)水價(jià)補(bǔ)償機(jī)制。農(nóng)業(yè)水價(jià)要建立國(guó)家、地方、用水戶多層次的合理補(bǔ)償機(jī)制和各自的補(bǔ)償比例。三是推行非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的水價(jià)政策。調(diào)整供水成本在農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)之間的分配關(guān)系，對(duì)用水量大、承受能力強(qiáng)的非農(nóng)業(yè)用水戶考慮實(shí)施以工補(bǔ)農(nóng)的水價(jià)制定措施。四是落實(shí)好征收農(nóng)業(yè)水資源費(fèi)政策。五是改革農(nóng)業(yè)用水的計(jì)價(jià)方式。按供水經(jīng)營(yíng)者向用水戶計(jì)收水費(fèi)的不同方式分為單一制水價(jià)、兩部制水價(jià)、超定額累進(jìn)加價(jià)、階梯水價(jià)、豐枯季節(jié)水價(jià)和季節(jié)浮動(dòng)水價(jià)。六是將農(nóng)業(yè)用水的財(cái)政補(bǔ)貼部分轉(zhuǎn)移到補(bǔ)貼節(jié)水農(nóng)業(yè)的技術(shù)措施上，節(jié)水效果越好，補(bǔ)貼越多。

3、用建立水循環(huán)體系提高水資源利用率

發(fā)展節(jié)水型社會(huì)一個(gè)重要的措施是必須建立水資源的循環(huán)系統(tǒng)。目前，我國(guó)關(guān)于水資源的循環(huán)系統(tǒng)建設(shè)在城市和工業(yè)當(dāng)中已經(jīng)在認(rèn)識(shí)和觀念、規(guī)劃和戰(zhàn)略、政策和措施等方面有了比較成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法。但是，在農(nóng)村和農(nóng)業(yè)方面，水資源的循環(huán)系統(tǒng)建設(shè)還很落后。這主要有三發(fā)目的原因：一是農(nóng)業(yè)用水循環(huán)難度比較大；二是農(nóng)民生活用水的習(xí)慣；三是政府在農(nóng)業(yè)循環(huán)用水方面還沒(méi)有明確的政策。為此，建議從以下幾方面考慮解決這個(gè)問(wèn)題。

3.1 牢固樹立水資源循環(huán)觀念

對(duì)于我國(guó)的長(zhǎng)期發(fā)展來(lái)說(shuō)，水資源緊張是個(gè)全局問(wèn)題，不是局部問(wèn)題。雖然我們可以通過(guò)改革農(nóng)業(yè)用水的價(jià)格政策、建立水市場(chǎng)、保護(hù)水源等措施來(lái)創(chuàng)造一個(gè)比較適宜的水環(huán)境，但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，只有建立高水平的水資源的循環(huán)系統(tǒng)，才能從根本上解決問(wèn)題。

3.2 建立水循環(huán)系統(tǒng)的主要目標(biāo)是提高水資源的利用率

目前，我國(guó)有耕地面積 1.23 億 hm2，其中約 20% 是灌溉用地。由于歷史的、經(jīng)濟(jì)的、技術(shù)的和文化的原因，我國(guó)的農(nóng)業(yè)用水效率非常低。我國(guó)農(nóng)田平均灌水量為 7 185 m3/hm2，農(nóng)業(yè)萬(wàn)元 GDP 用水量為 2 662 m3。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比差距很大，平均灌溉水利用系數(shù)僅 0.4 左右，發(fā)達(dá)國(guó)家的萬(wàn)元農(nóng)業(yè) GDP的用水量一般只有 400～600 m3左右。

3.3 從中國(guó)國(guó)情出發(fā)建立農(nóng)業(yè)用水循環(huán)系統(tǒng)的主攻方向

一是雨水集中。盡量將降雨資源能夠保留下來(lái)，增加水循環(huán)的總量；二是農(nóng)村農(nóng)戶的生活用水也要考慮循環(huán)使用，同時(shí)大力推廣生活節(jié)水技術(shù)；三是有水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的地區(qū)，根據(jù)水資源的使用步驟，建立不同農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目之間的水資源循環(huán)使用機(jī)制，比如，水產(chǎn)養(yǎng)殖用水還可以用來(lái)種田；四是在必要的地區(qū)上一些跨區(qū)域調(diào)水工程，這也是水循環(huán)。

結(jié)束語(yǔ)

總而言之，中國(guó)發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)任重而道遠(yuǎn)。我們有理由相信，通過(guò)節(jié)水灌溉新思路，實(shí)現(xiàn)了水資源的科學(xué)開發(fā)，節(jié)約用水，進(jìn)而來(lái)實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用。

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