海嘯 艾陟邦

【摘要】：云南具有山高地險(xiǎn)、水能豐富的客觀條件，為把水電優(yōu)勢迅速轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，云南省近年來加快了水電資源的發(fā)開利用。水庫移民安置對于國家水利水電工程的建設(shè)具有重大的意義，移民安置問題的解決與否，直接關(guān)系到能否保障國家工程順利建設(shè)和施工。此外，水庫移民的妥善安置，還關(guān)系到移民地區(qū)的社會(huì)繁榮穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。本文在實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)之上，對金沙江觀音巖水電站移民安置問題進(jìn)行研究，梳理移民安置中出現(xiàn)的問題，對照大姚縣觀音巖水電站移民安置和后期扶持的做法和經(jīng)驗(yàn)，提出完善解決金沙江觀音巖水電站水庫移民安置問題的對策。

【關(guān)鍵詞】：水庫移民;水庫移民安置;問題及對策

一、金沙江觀音巖水電站水庫移民安置特點(diǎn)

（一）涉及搬遷人口較多，少數(shù)民族比例大

根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)，大中型水電站項(xiàng)目建設(shè)所涉及的移民范圍較大、設(shè)計(jì)移民人口較多。觀音巖水電站建設(shè)征地總面積58km2，搬遷總?cè)丝?026人，其中農(nóng)業(yè)人口占87%，少數(shù)民族占80%以上，主要以傣族、彝族和傈僳族為主。水電站建設(shè)所涉及的移民大多居住在山區(qū)，人均耕地較少。移民人口眾多，人均土地資源較少的情況加大了移民安置的難度。

（二）以集中安置為主要方式

按照不同的標(biāo)準(zhǔn)可以將移民安置劃分為不同的類型。比如，本地安置與異地安置、集中安置與分散安置、政府安置與移民自找門路安置等方式。目前水電移民安置主要為集中安置、就近后靠安置、自找門路等3種或 3種相結(jié)合的方式。觀音巖水電站建設(shè)主要采取的是集中安置的辦法，據(jù)統(tǒng)計(jì)，觀音巖水電站共建設(shè)13個(gè)移民集中安置點(diǎn)，集中安置人數(shù)占93.5%，就近后靠安置占3.3%，選擇自找門路占3.2% 。

（三）移民安置項(xiàng)目審批周期長

水電項(xiàng)目的開發(fā)和移民安置建設(shè)用地的審核周期一般較長，加之報(bào)批程序和準(zhǔn)備材料復(fù)雜，在政策審批核準(zhǔn)文件未下達(dá)之前，移民安置工作無法有效進(jìn)行。觀音巖水電站從下達(dá)“封庫令”到取得項(xiàng)目核準(zhǔn)批文共用了 55 個(gè)月。移民安置項(xiàng)目較長的審批周期不但增加了移民搬遷的成本，也加大了移民安置和后期扶持的難度。

（四）前期補(bǔ)償和后期扶持相結(jié)合的補(bǔ)償政策

目前水電移民補(bǔ)償政策主要是按國務(wù)院 2006 年頒布的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》（國務(wù)院471號(hào)令） 的規(guī)定，采取前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期扶持相結(jié)合的辦法，使移民生活達(dá)到或者超過原有水平。觀音巖水電站目前按照國務(wù)院 471 號(hào)令和《云南金沙江中游水電開發(fā)移民安置補(bǔ)償補(bǔ)助意見》（云南省159號(hào)） 文提出的16118政策，即“立足一個(gè)長效補(bǔ)償機(jī)制、實(shí)行六種安置方式并舉、建立一項(xiàng)庫區(qū)發(fā)展資金、享受統(tǒng)一后期扶持政策、采取八條移民安置措施”。主要做法是按“淹多少補(bǔ)多少”的原則，以移民被征收耕地實(shí)物量為基礎(chǔ)，審定的耕地畝產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，用實(shí)物轉(zhuǎn)化為貨幣的形式，對失地移民定期發(fā)放補(bǔ)償費(fèi)。移民在享受逐年貨幣補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，通過經(jīng)營配置的耕地或繼續(xù)利用其他資源，結(jié)合后期扶持資金以及庫區(qū)優(yōu)勢發(fā)展產(chǎn)業(yè)收益等，建立起一套完整的長期基本生活保障體系。

二、金沙江觀音巖水電站水庫移民安置存在的問題

（一）土地資源匱乏，環(huán)境容量限制

根據(jù)《國土資源公報(bào)》，2007年—2009年三年的全國耕地面積年均為1.217 億 hm2。人均耕地只有0.087 hm2，不到世界人均耕地面積的一半，且耕地面積呈逐年下降的趨勢。且立足于云南省情，觀音巖水電站建設(shè)所涉云南地區(qū)均為山區(qū)，山地多，耕地少，環(huán)境容量受限，這給觀音巖水電站移民移民安置帶來了巨大的土地壓力。

（二）移民補(bǔ)償政策滯后，與市場脫節(jié)

長期以來，我國的水庫移民安置帶有濃厚的行政色彩，加之土地產(chǎn)權(quán)歸國家所有，所以在移民安置過程中所采取的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策不一定是按照市場經(jīng)濟(jì)原理來制訂。現(xiàn)行移民法律法規(guī)和政策在制訂補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，移民補(bǔ)償政策滯后，與市場脫節(jié)具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先是征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)問題。根據(jù)《土地管理法》第四十七條規(guī)定征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)為：“土地補(bǔ)償費(fèi)為被征用前三年平均產(chǎn)值的—倍;安置補(bǔ)助費(fèi)為被征用前三年平均產(chǎn)值的一倍;如按以上標(biāo)準(zhǔn)支付的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，其沒有充分考慮到移民的其他各種社會(huì)損失，安置的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，尚且不能使安置的農(nóng)民保持其原有生活水平。經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)，但二者的總和最高不得超過被征耕地前三年平均年產(chǎn)值的倍?！逼浯?，房屋及其附屬建筑物補(bǔ)償問題。水庫移民對房屋及其附屬建筑物的補(bǔ)償費(fèi)補(bǔ)償，是按照調(diào)查的建筑面積、結(jié)構(gòu)類型和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，扣除折舊后的重建價(jià)格來計(jì)算的。而世界銀行則要求對受損失的財(cái)產(chǎn)估價(jià)應(yīng)以其替代物的價(jià)格來衡量即按照完全重建價(jià)格來計(jì)算。另外，世界銀行對一些類型的損失不是簡單地用金錢方式估價(jià)或補(bǔ)償?shù)?，譬如：獲得公共社會(huì)服務(wù)的途徑、農(nóng)民的擇業(yè)成本以及從事新職業(yè)需要抵押的風(fēng)險(xiǎn)等;農(nóng)民擁有土地，市場風(fēng)險(xiǎn)相對較低，起碼能維持基本生存，但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民要承擔(dān)不可確定的風(fēng)險(xiǎn)越來越大，如養(yǎng)老成本、失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)等。

（三）移民的后期扶持政策存在困境

水庫移民后期扶持政策是我國特色的水庫移民政策。在社會(huì)主義初級(jí)階段，針對水庫移民人數(shù)多、淹沒損失大的特點(diǎn)，對水庫建設(shè)做出犧牲的移民和相關(guān)人口進(jìn)行的扶持，以改善生產(chǎn)生活條件，加快經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。移民的后期扶持需要各級(jí)政府部門、社會(huì)各階層的共同關(guān)心和努力，但是長期以來，移民的扶持總是陷入移民部門單打獨(dú)斗的境地，移民的扶持問題并未形成社會(huì)合力。一些地方政府部門錯(cuò)誤的把移民部門與扶貧、水利等部門的工作職能等同，有移民部門投入的地方，其他部門就可以少投入，甚至不投入，以致造成一些移民區(qū)的投入總體少于非移民區(qū)的情況。

三、大姚縣觀音巖水電站水庫移民安置區(qū)“美麗家園、小康庫區(qū)” 建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

（一）基本情況

觀音巖水電站建設(shè)項(xiàng)目涉及大姚縣三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)7個(gè)村委會(huì)40個(gè)村民小組1005戶4613人，需搬遷806戶，占觀音巖水電站建設(shè)移民總?cè)丝诘?5%。工程建設(shè)征地總面積為12.99km2（包括水庫淹沒區(qū)、水庫影響區(qū)、影響擴(kuò)遷區(qū)），其中耕地5175.99畝，林地5124畝;房屋總面積294474.7m2;影響四級(jí)公路49.57km，四級(jí)公路橋346.5m引水渠12.9km;淹沒墳?zāi)?549冢。大姚縣移民安置項(xiàng)目投資預(yù)算約13億元。2014年4月30 日前完成了移民搬遷入住、5月20日前完成移民舊房拆除和庫底清理工作，并通過了縣、州、省級(jí)檢驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)了金沙江觀音巖水電站建設(shè)工程蓄水階段的工作任務(wù)。前期安置基本完成，目前正處對移民生產(chǎn)生活的后期扶持階段。

（二）移民搬遷安置工作的主要做法和經(jīng)驗(yàn)

1.鄉(xiāng)村戶全面覆蓋的三級(jí)聯(lián)系機(jī)制

在移民搬遷過程中，大姚縣建立起了三級(jí)聯(lián)系機(jī)制（即縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系移民鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣鄉(xiāng)機(jī)關(guān)練級(jí)移民村組、干部職工聯(lián)系移民農(nóng)戶），全面覆蓋整個(gè)移民搬遷地區(qū)，并做好及時(shí)了解移民搬遷情況，傾聽移民的利益訴求，動(dòng)員移民及時(shí)搬遷，協(xié)調(diào)開發(fā)商、移民、當(dāng)?shù)卣哧P(guān)系等工作。

2.立足移民需求，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)

一是政策宣講。駐村干部通過主動(dòng)聯(lián)系，反復(fù)宣講移民搬遷的政策、措施、程序和辦法，使移民了解移民搬遷的目的、意義。通過算賬對比，幫助移民克服畏難情緒和消極思想，消除顧慮，主動(dòng)支持移民搬遷工作。編制《移民搬遷安置工作政策法規(guī)匯編》、《移民搬遷安置工作手冊》等資料發(fā)放到移民干部和移民群眾手中，并開辦相關(guān)的移民法律法規(guī)政策培訓(xùn)班，為農(nóng)戶解釋最大限度的維護(hù)移民的利益。二是民主法治宣傳。駐村干部深入農(nóng)戶廣泛的開展法制宣傳教育，提高移民群眾的法制觀念，讓他們自覺做到遵紀(jì)守紀(jì)，依法辦事，通過正當(dāng)渠道和理想方式來表達(dá)自身利益訴求。同時(shí)幫助移民區(qū)建立健全村務(wù)、財(cái)務(wù)、村規(guī)民約等規(guī)章制度，對2民徇私舞弊的移民干部進(jìn)行免職，對20戶虛報(bào)財(cái)產(chǎn)損失的移民戶進(jìn)行了及時(shí)更正，兌現(xiàn)移民搬遷個(gè)人財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償補(bǔ)助資金2.6億元，未發(fā)生一起因補(bǔ)償不公而引發(fā)的上訪。三是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)幫扶。聯(lián)戶干部、代表委員圍繞致富目標(biāo)，采取為移民搬遷戶發(fā)技術(shù)規(guī)程、送技術(shù)光盤、圖書資料和開展現(xiàn)場培訓(xùn)等多種方式，幫扶產(chǎn)業(yè)建設(shè)，幫助移民搬遷戶增強(qiáng)致富能力。

（三）移民搬后期扶持工作的主要做法和經(jīng)驗(yàn)

大姚縣在移民搬遷安置過程中，充分認(rèn)識(shí)到移民產(chǎn)業(yè)開發(fā)是實(shí)現(xiàn)移民增收、脫貧致富和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的有效途徑，后期扶持和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃前置是有效縮短移民恢復(fù)生產(chǎn)生活“空檔期”的最佳捷徑，根據(jù)移民安置點(diǎn)的資源優(yōu)勢和特點(diǎn)，提出了后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的思路和方向，并采取措施落實(shí)。通過兩三年的努力，實(shí)現(xiàn)了移民群眾徹底脫貧，部分移民率先進(jìn)入小康行列。

1.移民搬遷安置和后期扶持同步規(guī)劃，提前實(shí)施

在金沙江觀音巖水電站建設(shè)過程中，大姚縣將注重移民的生產(chǎn)生活恢復(fù)放在更高的位置來謀劃工作，移民后期扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展和移民搬遷安置同步規(guī)劃，提前實(shí)施，收到了良好的效果。

2.統(tǒng)籌做好移民后期扶持的“十三五”規(guī)劃

大姚縣移民局組織編制了《大姚縣大中型水庫移民后期扶持“十三五規(guī)劃”》，規(guī)劃以種植業(yè)為載體，帶動(dòng)養(yǎng)殖業(yè)、旅游業(yè)發(fā)展，以保障和改善民生為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以發(fā)展移民經(jīng)濟(jì)和維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定為核心，結(jié)合建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和全面建成小康社會(huì)的要求，2020年前解決貧困移民脫貧解困問題，實(shí)現(xiàn)移民收入的持續(xù)性穩(wěn)定增長，重點(diǎn)做好“移民后期扶持基金直接發(fā)放、移民脫貧解困、移民增收、美麗家園”等4個(gè)方面的專項(xiàng)規(guī)劃。

3.建設(shè)民族文化閱覽室，為民族文化發(fā)展奠底蘊(yùn)

移民搬遷入新的安置點(diǎn)生活以后，為使移民和移民后代不忘過去，大姚縣爭取后期扶持資金在紫邱村和咖啡廠安置點(diǎn)建設(shè)民族文化活動(dòng)閱覽室，收集整理父輩世代使用的、具有紀(jì)念意義的生活生產(chǎn)用具、移民搬遷前世代居住的地方圖片文字資料及民族文化傳承書籍等進(jìn)行布展。讓移民子孫后代記住鄉(xiāng)愁，尋根問祖，奠定民族文化發(fā)展的底蘊(yùn)。

四、完善金沙江觀音巖水庫移民安置的對策和建議

目前我國水庫移民存在的普遍問題，己經(jīng)影響到了我國全面建設(shè)和諧小康社會(huì)的順利實(shí)現(xiàn)，關(guān)注民生、改善民生、保障民生，是構(gòu)建和諧庫區(qū)社會(huì)的最根本保證。為了把移民方針和政策不折不扣地貫徹落實(shí)到移民身上，切實(shí)維護(hù)移民的利益，實(shí)現(xiàn)庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧發(fā)展，從政府職能角度、法制建設(shè)、管理制度等方面提出對策和建議。

（一）完善政府在移民安置工作中的功能定位

1.協(xié)調(diào)各方利益

政府要成功地?fù)?dān)當(dāng)起水庫移民工作相關(guān)利益主體之間利益關(guān)系的協(xié)調(diào)者，其重要前提是政府只能作為利益協(xié)調(diào)者而不能作為利益“參與者”或利益分配者，政府應(yīng)當(dāng)時(shí)時(shí)以它所服務(wù)的對象的利益為最高利益，而不應(yīng)該有自己的利益，這是政府進(jìn)行利益關(guān)系協(xié)調(diào)的前提基礎(chǔ)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下要使各移民管理主體的利益實(shí)現(xiàn)積極的協(xié)調(diào)和整合，政府必須做好如下工作：首先，政府應(yīng)是政策的制定者。政府可以通過制定較為完善而相對合理公平的政策，并且，在制定這些政策的過程中應(yīng)該盡可能廣泛了解和聽取移民的意見，以制定出來的政策能夠真正體現(xiàn)移民的利益。其次，政府要統(tǒng)籌兼顧各方利益。在水庫移民補(bǔ)償和安置的過程中不僅要考慮移民的利益，還要考慮項(xiàng)目法人的利益，做到兩者兼顧。最后，政府要建立利益一種協(xié)調(diào)機(jī)制。為了減小利益的沖突可能對水庫移民工作產(chǎn)生的負(fù)面影響，就要求政府從制度層面建立一種利益協(xié)調(diào)機(jī)制，依據(jù)規(guī)則和以事先的約定合理調(diào)整人們之間的利益，使各個(gè)利益主體產(chǎn)生一定的向心力和凝聚力，以此推動(dòng)移民工作的順利進(jìn)行。

2.維護(hù)移民利益

在我國社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，國家出于公共利益目的和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，興建大量水利工程，不可避免要掩沒移民的房屋、土地及其他私有財(cái)產(chǎn)，為此需要政府提供合理補(bǔ)償，彌補(bǔ)移民的損失。特別是在征地過程中，最容易受到侵害是那些地位相對弱勢者的利益，即移民的利益。因此，政府首先應(yīng)該維護(hù)的就是他們的利益，確保他們的利益不受到侵害。在此基礎(chǔ)上，再來考慮其他相關(guān)利益主體的保護(hù)問題。

（二）建立健全移民安置相關(guān)的法律法規(guī)

首先，當(dāng)前移民工作存在諸多問題，全國各地的淹沒補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，存在“重工程、輕移民”的現(xiàn)象，庫區(qū)后期扶持跟不上，移民的自我發(fā)展能力弱，生存環(huán)境惡劣，生活水平較低。此外，在一些地方，水庫移民管理機(jī)構(gòu)各自的隸屬關(guān)系不一，也不利于移民工作的順利進(jìn)行。為了使移民在搬迀過程中和搬遷后的利益不受到損害，同時(shí)能使移民工作順利旳進(jìn)行，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，應(yīng)該盡快制定《水庫移民法》作為全國水庫移民應(yīng)遵循的基本法律，該法律還可用與其他大中型的工程移民。其次，水庫移民法的制訂只涉及到一些普適性的原則和規(guī)定，要使它作為其他有關(guān)移民的行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章的法律淵源建立完善的法律法規(guī)體系，僅僅有《移民法》還不夠。中國幅員遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊，涉及到的移民情況比較復(fù)雜，在普適性法規(guī)沒有明確規(guī)定的情況下，必須制定適用于本行政區(qū)域的地方性法規(guī)和地方規(guī)章。并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，針對具體問題制定的，使移民工作細(xì)致化、規(guī)范化、法制化。

（三）強(qiáng)化管理

要強(qiáng)化對項(xiàng)目法人、設(shè)計(jì)單位的行業(yè)管理，明確設(shè)計(jì)單位的等級(jí)和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。項(xiàng)目法人應(yīng)按條例政策規(guī)定，委托等級(jí)良好的設(shè)計(jì)單位依法做好規(guī)劃設(shè)計(jì)工作。改變現(xiàn)行的由咨詢機(jī)構(gòu)（如中咨公司、水規(guī)總院）或行業(yè)主管單位（水利部門、發(fā)改委）確定的現(xiàn)狀，由移民機(jī)構(gòu)提出最后的決策建議。為提高移民參與的廣度和深度，要做好調(diào)查工作，理解移民的意愿，注重移民群眾的參與權(quán)和知情權(quán)，妥善處理好工程與移民的關(guān)系。另外，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體水庫移民遷移的具體實(shí)際情況，避免生搬硬套的安置機(jī)制。盡管各種移民安置方式的目標(biāo)是一致的，但是，由于各地資源環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面存在的差異，為揚(yáng)長避短，發(fā)揮比較優(yōu)勢，不同區(qū)域應(yīng)該緊密結(jié)合自己的實(shí)際，選擇有優(yōu)勢的安置方式。比如有土地容量的地區(qū)，有土安置仍然是首選;土地容量不足的地區(qū)，長期補(bǔ)償則更為符合實(shí)際。

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