徐爍騏

[摘 要] 近年包括法學(xué)界、政治學(xué)界在內(nèi)的知識(shí)界越來越重視并倡導(dǎo)校方和師生的共同治理。究其原因不僅僅是因?yàn)楣餐卫硎菍?shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的基本途徑，更是因?yàn)榻晡覈髮W(xué)的內(nèi)在構(gòu)成已經(jīng)發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化，不同的利益群體已經(jīng)形成，校內(nèi)不公平現(xiàn)象突出，學(xué)術(shù)造假時(shí)常出現(xiàn)，現(xiàn)存的許多機(jī)制體制阻礙了大學(xué)各項(xiàng)事業(yè)的進(jìn)步：凡此種種都意味著大學(xué)在治理體制和能力方面正面臨諸多新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。面對(duì)這種情形，校方應(yīng)該將法治文明的價(jià)值植入大學(xué)治理體系，讓更多的師生通過合法的方式有序地參與大學(xué)生活的管理，從而實(shí)現(xiàn)大學(xué)公共利益最大化的現(xiàn)代化治理目標(biāo)。

[關(guān)鍵詞] 治理現(xiàn)代化；善治；依法治校；法治文明

[中圖分類號(hào)] G640 [文獻(xiàn)標(biāo)志碼] A [文章編號(hào)] 1008-2549（2016）10-0008-03

十八屆四中全會(huì)面對(duì)國內(nèi)外復(fù)雜形勢(shì)，對(duì)怎樣治理國家提出了思路，那就是建立法治國家。法治是國家治理的基本方式，法治與國家治理體系和治理能力有著內(nèi)在的聯(lián)系和外在的契合。依法治國、依法執(zhí)政、依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法，決定了推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化在路徑上就是走法治的道路[1]。法治化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路。在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的過程中，作為肩負(fù)著人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、服務(wù)社會(huì)、文化傳承和實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略歷史使命的各所大學(xué)成為各界關(guān)注的焦點(diǎn)。而隨著高等教育現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，大學(xué)發(fā)展改革的難點(diǎn)和重點(diǎn)已經(jīng)由改善外部環(huán)境，向大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善和現(xiàn)代大學(xué)制度的建立逐漸轉(zhuǎn)移[2]。要構(gòu)建大學(xué)共治和善治的現(xiàn)代化大學(xué)治理體系，首要的就是將法治文明的價(jià)值植入大學(xué)治理體系。于是，一個(gè)基于法治文明的大學(xué)治理現(xiàn)代化命題日益凸顯，成為高校改革的核心思路。

一 何為大學(xué)治理的現(xiàn)代化

大學(xué)治理現(xiàn)代化，是一個(gè)由傳統(tǒng)大學(xué)管理體系向現(xiàn)代大學(xué)治理體系的轉(zhuǎn)型過程，注重對(duì)領(lǐng)導(dǎo)制度、師生管理、改革決策等進(jìn)行制度化、法治化的有序治理，從而實(shí)現(xiàn)大學(xué)公共利益最大化的治理目標(biāo)。大學(xué)治理現(xiàn)代化有四個(gè)基本要素。

一是制度化，即權(quán)力運(yùn)行的制度化和規(guī)范化，構(gòu)建以大學(xué)章程為主體的制度體系。大學(xué)章程不是一般的管理制度，它在高校擁有憲法般的效力。所以，推動(dòng)大學(xué)治理現(xiàn)代化還必須監(jiān)督和保障大學(xué)章程的實(shí)施，使章程的核心理念深入人心，使大學(xué)真正按照章程辦學(xué)、辦事，依章程達(dá)善治。

二是民主化，即強(qiáng)化民主參與的基礎(chǔ)，管理決策能匯集更多民意和民智，更大范圍、更常態(tài)化地聽取師生的意愿和訴求。惟其如此，才能使得“校園民主”真正深入人心，才能使師生有認(rèn)同感，進(jìn)而與學(xué)校一道，成就民主治理、師生參與這盤大棋。

三是法治化，即形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)相互制約的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，凡涉及全校發(fā)展和師生利益的重大改革決策都必須接受制衡監(jiān)督，要尊重和保障師生的知情權(quán)、參與權(quán)等各項(xiàng)權(quán)利，讓改革決策在陽光下依法而行。

四是穩(wěn)定化，即大學(xué)內(nèi)各項(xiàng)活動(dòng)的有序、學(xué)生的安全、公共政策的連貫等。大學(xué)的穩(wěn)定對(duì)于大學(xué)的改革發(fā)展具有至關(guān)重要的意義。沒有一個(gè)穩(wěn)定的大學(xué)環(huán)境，就很難有學(xué)術(shù)上的突破。在新形勢(shì)下，維護(hù)大學(xué)穩(wěn)定要從轉(zhuǎn)變工作理念、突出學(xué)生主體地位、確保工作的針對(duì)性和實(shí)效性、構(gòu)建協(xié)同隊(duì)伍和長效機(jī)制等多渠道著手，由壓力維穩(wěn)型向改革維穩(wěn)型轉(zhuǎn)變，避免矛盾擴(kuò)大。

在上述四個(gè)要素中，民主和法治最為重要，是大學(xué)治理現(xiàn)代化最本質(zhì)的要素。可以說，沒有法治就沒有大學(xué)治理的現(xiàn)代化。

二 依法治校和大學(xué)治理現(xiàn)代化

我國的法家學(xué)說僅僅從統(tǒng)治者的工具的角度來理解法律的本質(zhì)，但現(xiàn)代法治文明的觀念則把法律看成基于社會(huì)成員的共識(shí)的一種妥當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu)。與此同時(shí)，法律也被認(rèn)為是社會(huì)成員之間形成和維護(hù)那種有序化自由或者公平關(guān)系的度量衡，以明確的權(quán)利為基本尺度[3]。所以依法治國不僅僅是依照法律規(guī)定管理國家，它實(shí)際上是國家治理現(xiàn)代化的基本模式。

依法治校則是把大學(xué)內(nèi)各項(xiàng)事業(yè)的現(xiàn)代化提升一步到大學(xué)治理現(xiàn)代化的基本途徑。筆者認(rèn)為現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)偏重在公權(quán)力方面，即大學(xué)公權(quán)力在運(yùn)作方面如何能夠?qū)崿F(xiàn)現(xiàn)代化。大學(xué)章程在大學(xué)里面有著憲法一樣的效力。但當(dāng)大學(xué)里的“善法”大學(xué)章程出臺(tái)之后，關(guān)鍵是如何實(shí)行。有法學(xué)家認(rèn)為，中國憲法最大的問題不在于憲法本身不夠完美，而在于沒有被很好地實(shí)行。[4]現(xiàn)在普遍存在管理人員的手伸的太長，任性的行為、不符合規(guī)定的行為太多，公權(quán)力沒有嚴(yán)格按照規(guī)定行使。這些都是應(yīng)該注意的問題。管理人員手中的權(quán)力應(yīng)該是為了保障學(xué)生的利益為宗旨，不能打著維護(hù)公權(quán)的旗號(hào)去損害私權(quán)。私權(quán)是神圣的，私權(quán)是基礎(chǔ)，私權(quán)是“風(fēng)可進(jìn)，雨可進(jìn)，國王不能進(jìn)”，誰都不能來侵犯。沒有法律所規(guī)定的條件，私人利益是不能夠被隨便征用，更不用說用其他公權(quán)力來剝奪他的這種權(quán)利。只有這樣，學(xué)生才能專注于學(xué)業(yè)，科學(xué)的精神本質(zhì)上是自由的精神。

對(duì)于實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理現(xiàn)代化而言，依法治校最重要的是要做到以下幾點(diǎn)。第一，要用法治思維和法治方式來推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定。在學(xué)校形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法這樣一個(gè)制度機(jī)制和工作局面。第二，在制定大學(xué)章程之后要對(duì)比較缺乏的制度實(shí)施體系、監(jiān)督體系和保障體系下大力氣建設(shè)。三要努力增強(qiáng)全校師生員工特別是管理人員的法治信仰和依法辦事的習(xí)慣。要把法治文化建設(shè)作為校園文化建設(shè)的重要內(nèi)容，全方位進(jìn)行法治宣傳、教育、引導(dǎo)。

三 善治——大學(xué)治理的理想狀態(tài)

現(xiàn)代法治的核心要義是良法善治，它為治理注入了良法的基本價(jià)值，提供了善治的創(chuàng)新機(jī)制。如今大學(xué)治理中的程序正義、責(zé)任問責(zé)等問題還沒有清晰的法律界定，大學(xué)履職中的不作為或亂作為現(xiàn)象還難以依法問責(zé)和追責(zé)。相反，一些真正為改革決策作出重大貢獻(xiàn)的人和組織卻難以確保合法權(quán)益，這些都必須恪守法治理念以利善治[5]。善治強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理的多元化和公共利益的最大化，它有許多要素，包括平等、參與、合法性、透明等。但這些要素都不能離開法治，否則都會(huì)失去其原本的積極意義。

平等指大學(xué)里所有的個(gè)體沒有高低貴賤之分。如果只盯著有顯赫身份的人，而忽視普通師生，甚至漠視他們的權(quán)利，這和大學(xué)倡導(dǎo)的平等精神相背離。大學(xué)如何尊重每個(gè)個(gè)體，保障每一個(gè)大學(xué)成員的權(quán)益，這是必須思考的命題。對(duì)于實(shí)現(xiàn)平等而言，最重要的制度保障，便是法治。沒有法治的保障，平等便是一句空話。

師生參與是大學(xué)實(shí)現(xiàn)善治的必要條件。師生參與對(duì)于保證大學(xué)出臺(tái)的政策滿足公眾利益具有程序性的意義，可以使大學(xué)的各項(xiàng)決策更加科學(xué)和民主，能增加師生的認(rèn)同感。如果沒有師生的參與，大學(xué)善治無從談起。然而師生的參與必須有序進(jìn)行，避免出現(xiàn)失控引發(fā)危機(jī)。避免師生參與危機(jī)的根本途徑就是用民主意識(shí)和法治思維，讓師生主體的治理價(jià)值得到彰顯。歸根結(jié)底只有法治才能創(chuàng)造即保證師生參與又維護(hù)大學(xué)秩序兩全其美的局面。

合法性來源于師生對(duì)學(xué)校秩序和權(quán)威的認(rèn)可和服從。合法性并不意味著只要是合法的東西就一定會(huì)得到認(rèn)可，其推行的時(shí)間點(diǎn)和方式也十分重要。政策沒問題，但底下推行的時(shí)候簡(jiǎn)單粗暴，勢(shì)必會(huì)引起反彈。所以，善治要求有關(guān)的管理人員最大限度地協(xié)調(diào)各方利益，用法治思維去推行政策，以便使管理活動(dòng)取得師生最大限度的同意和認(rèn)可。

透明指的是各項(xiàng)信息的公開性。在大學(xué)里有一些基層管理人員覺得“山高皇帝遠(yuǎn)”，平時(shí)面對(duì)的又是一些少不更事的學(xué)生，所以拿一點(diǎn)占一點(diǎn)學(xué)生的好處無所謂。久而久之習(xí)慣成自然出現(xiàn)了所謂的“特殊利益小團(tuán)體”和“黑箱作業(yè)”：對(duì)學(xué)校的要求部署置若罔聞甚至陽奉陰違，將學(xué)校傳達(dá)下來的信息節(jié)流不告知學(xué)生，他的“身邊人”就獲利，而不和他意的學(xué)生統(tǒng)統(tǒng)“靠邊站”。透明性要求各類信息能夠及時(shí)為廣大學(xué)生所知，以便所有學(xué)生能夠公平的獲取信息和機(jī)遇，并且對(duì)學(xué)校管理過程實(shí)施有效的監(jiān)督。信息公開做的越好，透明程度越高，監(jiān)督才能越有效果。

以上可以看到善治的每一個(gè)環(huán)節(jié)都貫穿著法治的精神，其與傳統(tǒng)的管理統(tǒng)治理論的一個(gè)重大區(qū)別就是權(quán)力的公共性和對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督。要實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理的現(xiàn)代化，一個(gè)重要內(nèi)容就是師生的民主參與程度。大學(xué)要下決心在法律的框架內(nèi)真正給師生權(quán)力，特別是實(shí)現(xiàn)學(xué)生的參與權(quán)，知情權(quán)，表達(dá)權(quán)。只有師生有了權(quán)利，人格尊嚴(yán)才能實(shí)現(xiàn)，才能真正地參與到大學(xué)的生活當(dāng)中來，最終才能實(shí)現(xiàn)這種幸福感。

四 法治文明的內(nèi)容體系

法治文明即一個(gè)國家實(shí)行法治的狀態(tài)和程度所體現(xiàn)的文明，是人們?cè)诰邆湟欢ㄉ鐣?huì)條件的前提下，把法律尊崇為治國的方式，以追求政治民主、社會(huì)正義、保障人民權(quán)利所取得的成果和成就。現(xiàn)代法治的精髓和要義就是把法律從作為國家和政府對(duì)社會(huì)的控制手段和統(tǒng)治工具變?yōu)槿嗣裨诋?dāng)家作主的前提下以法來管理國家、約束政府權(quán)力，有效地治理社會(huì)，從而使國家權(quán)力服從于社會(huì)公眾的共同意志。法治是社會(huì)在趨向文明過程中的必不可少的制度化特征。所以康德認(rèn)為“文明的社會(huì)組織是唯一的法治社會(huì)”，而這種社會(huì)組織的“文明”在于它的成員即公民具有憲法規(guī)定的自由、平等和人格獨(dú)立三種不可分割的法律屬性[6]。

立法文明引領(lǐng)了法治文明，法律是治國之重器，良法是善治之前提。何謂“良法”？它必須在內(nèi)容和形式上做到首先符合事物的本質(zhì)和發(fā)展規(guī)律，體現(xiàn)時(shí)代精神，充分考慮現(xiàn)實(shí)條件的需要和可能。其次要符合全體人民的切身利益和長遠(yuǎn)利益，體現(xiàn)社會(huì)的公平正義。

執(zhí)法文明不僅僅是說理性、平和、文明、規(guī)范執(zhí)法，更多的是指執(zhí)法不能越界，盡量少干預(yù)，也就是要給各個(gè)主體以充分的自由，或者說充分的權(quán)利。有些東西搞活了才能出成績(jī)，管的太多、太死，越管路子越窄，越管東西越少。執(zhí)法必須在法治的規(guī)則框架下行使。

司法負(fù)有落實(shí)法治要求的介入義務(wù)，司法公正是有良好秩序的重要前提。每個(gè)國家都在矛盾和沖突之間尋找道路，大多數(shù)人的選擇不一定就是正確的，這也是民主的一種缺陷和風(fēng)險(xiǎn)。有很多國家是通過司法來矯正民主的這種缺陷的。司法提供一種糾偏的機(jī)制，尊重自由的權(quán)力、尊重個(gè)人表達(dá)異議的權(quán)力。[7]通過司法來保障少數(shù)人的權(quán)力，可使民主的發(fā)展更健康。

現(xiàn)代法治尤以保障人的權(quán)利為依歸，因而以弘揚(yáng)權(quán)利本位為特征。以這個(gè)為基礎(chǔ)權(quán)力文明成為了法治文明內(nèi)容體系里不可或缺的一部分。公權(quán)力以保障公民權(quán)利為宗旨，義務(wù)的設(shè)定和履行均以維護(hù)一定的權(quán)利和利益為目的。權(quán)利的實(shí)質(zhì)即確認(rèn)和保障的人們的正當(dāng)利益，它是一切法律關(guān)系的核心，是公民具有獨(dú)立法律人格的標(biāo)志和象征。這絲毫也不排斥權(quán)利與義務(wù)必須相統(tǒng)一，因?yàn)闄?quán)利與義務(wù)統(tǒng)一的目標(biāo)指向，也是為了維護(hù)他人的權(quán)利和社會(huì)的利益。

五 用法治文明重構(gòu)大學(xué)治理體系

大學(xué)治理現(xiàn)代化的核心就是在法治的框架內(nèi)校方與師生對(duì)大學(xué)事務(wù)的合作管理。在社會(huì)變遷進(jìn)程中，我們可以明顯看到，大學(xué)生群體的素質(zhì)不斷提高，公民意識(shí)不斷增長。在這個(gè)趨勢(shì)下，校方將讓渡一部分權(quán)力給師生。校方與師生合作治理學(xué)校是校方讓渡權(quán)力的實(shí)現(xiàn)形式。

我們必須正視上述挑戰(zhàn)，并通過深化改革，切實(shí)推進(jìn)民主法治，從機(jī)制體制上來解決這些問題。根據(jù)目前的實(shí)際情況，有以下幾個(gè)著力點(diǎn)。

首先要大力發(fā)揚(yáng)契約精神。契約精神除了自由之外還表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一個(gè)是平等精神，就是權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等和規(guī)則平等三個(gè)平等機(jī)制。可是我們現(xiàn)在還差得很遠(yuǎn)?，F(xiàn)實(shí)中學(xué)生干部很多是由輔導(dǎo)員直接任命，這就在學(xué)生的發(fā)展機(jī)遇上產(chǎn)生了嚴(yán)重的不平等，許多沒有被輔導(dǎo)員青睞的學(xué)生沒能成為學(xué)生干部從而喪失了日后考取選調(diào)生的機(jī)會(huì)。第二個(gè)是協(xié)商精神。屬于自治領(lǐng)域的應(yīng)由學(xué)生自己來管，這是至高無上的原則，如果這個(gè)原則不遵守，那么就不是真正的治理現(xiàn)代化。處理好管理人員和學(xué)生的關(guān)系，很關(guān)鍵的一個(gè)問題就是如何平衡管理人員的公權(quán)力與學(xué)生的自治職能。十八屆三中全會(huì)的決議里面談到了社會(huì)的作用，一個(gè)是明確政府和社會(huì)的分工，第二個(gè)明確社會(huì)的自治界限。在界定和維護(hù)社會(huì)公共利益時(shí)，需要發(fā)揮各級(jí)人大、社會(huì)組織和民意機(jī)構(gòu)的作用。[8]以上述決議為指向，大學(xué)應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)生會(huì)和學(xué)代會(huì)的建設(shè)，建立完善的選舉、任命、履職、考評(píng)機(jī)制，真正做到學(xué)生代表由學(xué)生投票產(chǎn)生。

其次要擴(kuò)大學(xué)生參與，完善溝通渠道。師生參與是校園民主的基本要素，沒有廣泛的學(xué)生參與，就談不上治理現(xiàn)代化。有效的和有序的學(xué)生參與，需要相應(yīng)的制度保障，需要有足夠的參與渠道。我們應(yīng)當(dāng)盡快建立和完善師生參與制度，多管齊下，改革校代會(huì)、學(xué)代會(huì)和學(xué)生會(huì)，理清這些機(jī)構(gòu)的職責(zé)，讓更多的師生通過合法的方式有序地參與大學(xué)生活的管理。

再次，強(qiáng)化管理道德，杜絕權(quán)力腐敗。大學(xué)師生懷有比較高的理想性與正義感，對(duì)不公不義的事，特別反感。如果管理者（特別是在學(xué)生身邊的基層管理者）說明不清或做法不當(dāng)，很容易引發(fā)誤解與批評(píng)。基層管理者必須多傾聽?zhēng)熒男穆?，順?yīng)時(shí)代的潮流，拋棄那些舊的、不合理的思想的做法，回應(yīng)師生的理想性與正義感。筆者強(qiáng)烈地希望那些基層管理者，在處理關(guān)乎師生切身利益問題的時(shí)候，要能設(shè)身處地，將心比心，設(shè)法理解對(duì)話的對(duì)象，熟悉對(duì)方的世界，秉承民主自由法治的基本價(jià)值，融入政策，將師生對(duì)于現(xiàn)行管理的不滿視為警惕與督促的力量，這樣才能避免一廂情愿，讓師生無感。在決策機(jī)制當(dāng)中，應(yīng)該以“信息公開、決策透明”的方式，接納各種多元意見，確保決策真正成為共同參與的過程。對(duì)我行我素、拒不執(zhí)行學(xué)校規(guī)定的管理者要進(jìn)行問責(zé)。

最后要改造大學(xué)生教育，調(diào)動(dòng)學(xué)生在大學(xué)治理中的積極性。大學(xué)治理的現(xiàn)代化必須要有學(xué)生的積極參與，而學(xué)生的內(nèi)在素質(zhì)和積極性至關(guān)重要。黨的十七大指出，要“加強(qiáng)公民意識(shí)教育，樹立社會(huì)主義民主法治、自由平等、公平正義理念”。在大學(xué)政治課以及平時(shí)的宣傳中，公民意識(shí)教育應(yīng)該要有所涉及，通過教育強(qiáng)化學(xué)生的主人翁精神，樹立學(xué)生的權(quán)利意識(shí)、法治意識(shí)、公正意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，自覺擔(dān)當(dāng)起推動(dòng)治理現(xiàn)代化的責(zé)任。

六 結(jié)語

大學(xué)權(quán)力的運(yùn)行要獲得廣大師生的高度認(rèn)同，除了合法、有序、公平、正義外，還要特別注意權(quán)力過程的公開透明，要讓大學(xué)權(quán)力在陽光下運(yùn)行，要盡可能擴(kuò)大師生參與的渠道，讓廣大師生對(duì)大學(xué)治理有更多的參與。許多事情，一旦讓廣大師生參與進(jìn)來，他們就會(huì)自發(fā)的產(chǎn)生出認(rèn)同感。管理者們要有強(qiáng)烈的改革意識(shí)、巨大的改革勇氣和寬廣的包容胸懷；要能認(rèn)清形勢(shì)、把握機(jī)遇；要善于尊重規(guī)律、利用規(guī)律；要能與時(shí)俱進(jìn)，不斷進(jìn)取[]。在大學(xué)治理中加強(qiáng)“官民合作”，是實(shí)現(xiàn)大學(xué)公共利益最大化最重要的途徑，大學(xué)治理的現(xiàn)代化一定能夠?qū)崿F(xiàn)。

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