游慶紅

摘要：北京市朝陽(yáng)區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)財(cái)政撥款項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行率偏低。由于衛(wèi)生系統(tǒng)項(xiàng)目支出具有專項(xiàng)性、獨(dú)立性、完整性和專業(yè)性，項(xiàng)目資金量大，結(jié)余高，執(zhí)行情況不佳。文章通過(guò)2012～2014年部門(mén)決算的相關(guān)數(shù)據(jù)，分析了財(cái)政撥款項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行中產(chǎn)生的問(wèn)題，認(rèn)為財(cái)政撥款項(xiàng)目支出的主要問(wèn)題表現(xiàn)在分解年度預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行不同步、不均衡；項(xiàng)目執(zhí)行不夠嚴(yán)格、規(guī)范以及政府采購(gòu)項(xiàng)目資金執(zhí)行率低。文章認(rèn)為項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行不利，主要影響了財(cái)政資金運(yùn)行效率和使用效率。其產(chǎn)生的原因是預(yù)算管理體制不盡完善、主管部門(mén)監(jiān)管力度不夠以及基層預(yù)算單位對(duì)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行認(rèn)識(shí)不足、財(cái)務(wù)管理水平低。文章最后對(duì)加快財(cái)政項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行提出了對(duì)策，建議完善預(yù)算編制技術(shù)與財(cái)政支付系統(tǒng)，保障預(yù)算單位的執(zhí)行；區(qū)財(cái)政局、主管部門(mén)、基層單位共同構(gòu)建預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系的同時(shí)，要設(shè)計(jì)和搭建項(xiàng)目管理預(yù)算執(zhí)行平臺(tái)以便于管理需要；系統(tǒng)內(nèi)各行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員更要樹(shù)立全面預(yù)算觀念，改變一成不變的工作思路，引入管理會(huì)計(jì)的思想和方法，才能提高財(cái)務(wù)管理水平。

關(guān)鍵詞：衛(wèi)生系統(tǒng)；項(xiàng)目支出；財(cái)政預(yù)算；預(yù)算執(zhí)行

一、北京市朝陽(yáng)區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)項(xiàng)目支出的內(nèi)涵及特點(diǎn)

（一）北京市朝陽(yáng)區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)項(xiàng)目支出內(nèi)涵及主要構(gòu)成

北京市朝陽(yáng)區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)項(xiàng)目支出（以下簡(jiǎn)稱“項(xiàng)目支出”）指由區(qū)財(cái)政局根據(jù)部門(mén)預(yù)算撥付給區(qū)衛(wèi)計(jì)委所屬基層單位50余家單位的衛(wèi)生工作經(jīng)費(fèi)、追加的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)以及其他財(cái)政部門(mén)根據(jù)工作需要撥付的項(xiàng)目款，主要用于區(qū)屬行政事業(yè)單位構(gòu)建公共衛(wèi)生事業(yè)方面的項(xiàng)目撥款。目前，項(xiàng)目支出主要包括公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)、藥品零差率補(bǔ)貼、醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)療設(shè)備購(gòu)置經(jīng)費(fèi)以及基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)基建改擴(kuò)經(jīng)費(fèi)、物業(yè)管理費(fèi)及住房補(bǔ)貼等。

（二）北京市朝陽(yáng)區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)項(xiàng)目支出的特點(diǎn)

北京市朝陽(yáng)區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)項(xiàng)目支出的特點(diǎn)表現(xiàn)在：一是專項(xiàng)性，項(xiàng)目支出預(yù)算具有特定目標(biāo)，為了完成特定工作任務(wù)而編制相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算，針對(duì)不同目標(biāo)或任務(wù)應(yīng)分別設(shè)立項(xiàng)目。二是獨(dú)立性，每個(gè)項(xiàng)目支出應(yīng)有其支出的明確范圍，項(xiàng)目之間不能交叉。三是完整性，項(xiàng)目支出預(yù)算應(yīng)完整體現(xiàn)為完成特定目標(biāo)或任務(wù)所開(kāi)支的全部支出內(nèi)容，應(yīng)避免將為一個(gè)目標(biāo)或任務(wù)而發(fā)生的支出拆解分散到多個(gè)項(xiàng)目支出中。四是專業(yè)性，這是因?yàn)樾l(wèi)生系統(tǒng)專項(xiàng)內(nèi)容多涉及衛(wèi)生專業(yè)知識(shí)。五是復(fù)雜性，朝陽(yáng)區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)財(cái)務(wù)撥款項(xiàng)目的撥付，因設(shè)立單位性質(zhì)不同而有所側(cè)重。側(cè)重點(diǎn)隨著部門(mén)每年的衛(wèi)生工作計(jì)劃而微調(diào)。目前，衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)涉及行政事業(yè)單位、參公單位、全額事業(yè)單位、各級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)及社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）。截止2014年12月底，北京市朝陽(yáng)區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)包括行政事業(yè)單位1家、參照公務(wù)員單位1家、全額事業(yè)單位10家、一至三級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)7家以及社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心36家。

二、北京市朝陽(yáng)區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)財(cái)政撥款投入與項(xiàng)目執(zhí)行情況分析

（一）北京市朝陽(yáng)區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)財(cái)政項(xiàng)目撥款及結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余概況

北京市朝陽(yáng)區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)2012～2014年財(cái)政項(xiàng)目撥款及結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余數(shù)據(jù)如表1所示。

從上述表中，可看到近三年財(cái)政對(duì)于衛(wèi)生系統(tǒng)的投入資金逐年遞增，尤其是對(duì)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的投入量遞增尤為顯著，社區(qū)單位財(cái)政專項(xiàng)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余分別占到當(dāng)年財(cái)政項(xiàng)目撥款總額的44.12%、41.46%和40.14%（決算項(xiàng)目支出財(cái)政撥款包括預(yù)算內(nèi)資金、追加資金及其他財(cái)政性撥款）；數(shù)據(jù)顯示，行政機(jī)關(guān)連續(xù)三年財(cái)政專項(xiàng)結(jié)轉(zhuǎn)及結(jié)余持續(xù)遞增，從2012年的2317.35萬(wàn)元增加到6975.74萬(wàn)元，通過(guò)歷年項(xiàng)目支出明細(xì)表分析，主要原因是對(duì)全系統(tǒng)信息化建設(shè)經(jīng)費(fèi)及全系統(tǒng)醫(yī)療設(shè)備采購(gòu)款項(xiàng)數(shù)額大，不少衛(wèi)生系統(tǒng)的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)依舊在行政機(jī)關(guān)名下，不利于衛(wèi)生業(yè)務(wù)職能的下沉。

2012～2014年項(xiàng)目結(jié)余中，比較突出的項(xiàng)目問(wèn)題是為基層醫(yī)療購(gòu)置醫(yī)療款、衛(wèi)生系統(tǒng)信息化建設(shè)經(jīng)費(fèi)，資金額大，跨度長(zhǎng)，但實(shí)際使用額低。

（二）北京市朝陽(yáng)區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)項(xiàng)目使用中存在的問(wèn)題

1. 基層單位分解年度預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行不同步、不均衡

近年來(lái)的年度部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目支出中，均存在部門(mén)預(yù)算每月用款申請(qǐng)與實(shí)際執(zhí)行數(shù)不同步、預(yù)算執(zhí)行不均衡現(xiàn)象。例如，2014年全年部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目支出申請(qǐng)總額11175.58萬(wàn)元，但1月和12月由于受到財(cái)政體系方面客觀影響，不能申請(qǐng)項(xiàng)目用款，此外的2～11個(gè)月的項(xiàng)目支出預(yù)算申請(qǐng)額分別為1287.47萬(wàn)元、1103.39萬(wàn)元、1521.5萬(wàn)元、1549.44萬(wàn)元、1239.33萬(wàn)元、691.2萬(wàn)元、637.41萬(wàn)元、615.17萬(wàn)元、2051.32萬(wàn)元和479.35萬(wàn)元，其中，項(xiàng)目支出用款申請(qǐng)額最高發(fā)生在5月（13.86%），最低額為11月（4.29%），上半年項(xiàng)目支出用款申請(qǐng)總額6701.13萬(wàn)元（59.96%），高于下半年申請(qǐng)總額。

實(shí)際工作中，各預(yù)算單位在用款申請(qǐng)后，通過(guò)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付方式支出，實(shí)際執(zhí)行數(shù)與申請(qǐng)額并不相符。而原始單據(jù)有時(shí)因手續(xù)、資料不完備，使得記賬憑證的會(huì)計(jì)記錄滯后，不能及時(shí)反映實(shí)際支出的情況。因此，預(yù)算單位的用款申請(qǐng)額、實(shí)際執(zhí)行額與實(shí)際支出額往往在月度財(cái)務(wù)報(bào)表日出現(xiàn)不一致的情況。雖然項(xiàng)目支出未使用完畢的額度，會(huì)形成財(cái)政性結(jié)轉(zhuǎn)或結(jié)余，在次年，以財(cái)政應(yīng)返還額度的形式返還給用款單位，而年底財(cái)務(wù)決算日時(shí)，實(shí)際執(zhí)行總額與實(shí)際支出總額一致，但在會(huì)計(jì)年度中，總預(yù)算內(nèi)項(xiàng)目的實(shí)際支出額的變化幅度往往大于項(xiàng)目支出申請(qǐng)額度每月的變動(dòng)情況。

2. 項(xiàng)目執(zhí)行不夠嚴(yán)格規(guī)范

預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范的問(wèn)題表現(xiàn)多種多樣。預(yù)算單位項(xiàng)目執(zhí)行不嚴(yán)謹(jǐn)，主要體現(xiàn)一是項(xiàng)目申請(qǐng)書(shū)不夠科學(xué)、規(guī)范，尤其是一些經(jīng)常性項(xiàng)目，由于歷史原因，很多延續(xù)項(xiàng)目缺少規(guī)定的支出明細(xì)額，造成預(yù)算執(zhí)行中，支出隨意性大，同時(shí)，使得審計(jì)部門(mén)、紀(jì)檢部門(mén)在審核項(xiàng)目支出中缺乏必要的依據(jù)。二是基本支出中公用定額占用項(xiàng)目支出。不少單位由于公用定額不足，而在項(xiàng)目中列支停車費(fèi)、汽油費(fèi)、水費(fèi)、電費(fèi)等。

3. 政府采購(gòu)資金項(xiàng)目執(zhí)行率低

政府采購(gòu)資金項(xiàng)目一般金額大，由于政府采購(gòu)審批、撥付等環(huán)節(jié)銜接不夠順暢，加之項(xiàng)目資金專業(yè)性強(qiáng)，直接影響預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。如2013年當(dāng)年撥付三家醫(yī)院的醫(yī)療設(shè)備采購(gòu)資金632萬(wàn)元，累計(jì)年末結(jié)余844萬(wàn)元（以前年度尚有結(jié)余資金212萬(wàn)元）；而對(duì)七家社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心投入的醫(yī)療設(shè)備采購(gòu)資金2013年底財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)資金達(dá)到680萬(wàn)元。

三、北京市朝陽(yáng)區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)項(xiàng)目支出存在問(wèn)題的影響及原因

（一）北京市朝陽(yáng)區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)項(xiàng)目支出存在問(wèn)題的影響

北京市朝陽(yáng)區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)項(xiàng)目支出存在問(wèn)題，主要是影響財(cái)政資金運(yùn)行效率和使用效率。

北京市朝陽(yáng)區(qū)審計(jì)局在《關(guān)于朝陽(yáng)區(qū)2013年預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》中，提出了“健全機(jī)制制度，加強(qiáng)和規(guī)范財(cái)政資金管理”，指出了財(cái)政資金效益使用方面存在的問(wèn)題。財(cái)政性結(jié)轉(zhuǎn)資金大，會(huì)造成財(cái)政資金的閑置、浪費(fèi)，效益低下，使國(guó)家的方針政策不能及時(shí)有效地實(shí)施。而執(zhí)行不均衡，不講究績(jī)效使用財(cái)政資金，將導(dǎo)致財(cái)政資金的使用的安全性、規(guī)范性和有效性得不到保障。數(shù)據(jù)顯示，北京市朝陽(yáng)區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)2014年財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)資金中，尚有2005年的項(xiàng)目結(jié)余。項(xiàng)目結(jié)余留而不用，影響了財(cái)政資金的使用效益。另外，衛(wèi)生系統(tǒng)信息化建設(shè)經(jīng)費(fèi)2014年底結(jié)余達(dá)到了2770萬(wàn)元。

（二）北京市朝陽(yáng)區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)項(xiàng)目支出問(wèn)題的原因分析

1. 預(yù)算管理體制不盡完善

自20世紀(jì)90年代后期，我國(guó)全面推開(kāi)了政府采購(gòu)、部門(mén)預(yù)算編制、國(guó)庫(kù)集中支付、預(yù)算收支分類、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)等各項(xiàng)支出管理制度改革。特別是部門(mén)預(yù)算改革自2000年推行以來(lái)，取得了明顯進(jìn)展，基本構(gòu)建了預(yù)算管理的框架體系和制度。為規(guī)范和加強(qiáng)部門(mén)項(xiàng)目支出預(yù)算管理，提高資金使用效益，各級(jí)財(cái)政和管理部門(mén)先后出臺(tái)了完善項(xiàng)目支出預(yù)算的相關(guān)辦法。

北京市朝陽(yáng)區(qū)財(cái)政局根據(jù)實(shí)際工作需要，陸續(xù)先后推出了《北京市朝陽(yáng)區(qū)財(cái)政資金支付管理暫行辦法》、《北京市朝陽(yáng)區(qū)財(cái)政局結(jié)余資金管理辦法》、《北京市朝陽(yáng)區(qū)財(cái)政局關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)算執(zhí)行工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》等，加強(qiáng)了預(yù)算執(zhí)行管理，有效促進(jìn)了朝陽(yáng)區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)預(yù)算執(zhí)行。區(qū)財(cái)政局2013年成立了專門(mén)的項(xiàng)目績(jī)效考核科室，建立了大中型項(xiàng)目績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系，主要針對(duì)資金量1000萬(wàn)元以上的政府采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)、有效的項(xiàng)目論證，但由于財(cái)政內(nèi)部機(jī)制不健全、歸口科室對(duì)衛(wèi)生系統(tǒng)的專業(yè)性了解不能深入，造成了信息的不對(duì)稱。主要體現(xiàn)在如下幾點(diǎn)。

首先，由于部門(mén)預(yù)算必須經(jīng)每年同級(jí)人民代表大會(huì)同意后才能執(zhí)行，財(cái)政綜合管理網(wǎng)上系統(tǒng)能夠真正執(zhí)行的月份，從每年的3月開(kāi)始正式執(zhí)行；而每年12月10日左右，財(cái)政管理網(wǎng)上系統(tǒng)就關(guān)閉，使得預(yù)算使用資金時(shí)間縮短。

其次，項(xiàng)目管理方面缺乏深度、廣度，項(xiàng)目精細(xì)化管理不夠。雖然朝陽(yáng)區(qū)財(cái)政局加強(qiáng)了對(duì)大中型項(xiàng)目績(jī)效考核，因條件所限，不能對(duì)全部財(cái)政性資金項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效管理。另外，經(jīng)常性項(xiàng)目明細(xì)程度不夠，使得客觀上項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，隨意性增大。而科學(xué)、有效的項(xiàng)目申請(qǐng)書(shū)及明細(xì)分類，是審計(jì)、紀(jì)檢工作審核、預(yù)算單位嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目的重要依據(jù)。

2. 主管部門(mén)預(yù)算執(zhí)行督導(dǎo)力度不夠

由于財(cái)政、主管部門(mén)、基層單位之間缺少一個(gè)共有的項(xiàng)目管理平臺(tái)，而主管部門(mén)所管轄的基層單位多，資金量大而項(xiàng)目復(fù)雜，很難對(duì)全部系統(tǒng)內(nèi)各類項(xiàng)目資金進(jìn)行橫向比較，難于在項(xiàng)目控制數(shù)上進(jìn)行分析、合理調(diào)配以及有效管理。

3. 衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)基層單位對(duì)項(xiàng)目預(yù)算認(rèn)識(shí)不足，財(cái)務(wù)管理水平偏低

系統(tǒng)內(nèi)單位多屬于行政事業(yè)單位。行政事業(yè)單位預(yù)算資金管理是非營(yíng)利性組織，要實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀調(diào)控，實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算收支平衡，就必須加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位的預(yù)算管理，樹(shù)立全面預(yù)算思想，把項(xiàng)目預(yù)算管理看作全面預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)，改變“為預(yù)算而預(yù)算、為執(zhí)行而執(zhí)行”的現(xiàn)狀。

四、加快財(cái)政項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行的對(duì)策建議

根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)中央部門(mén)項(xiàng)目支出預(yù)算管理的通知》精神，充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)項(xiàng)目支出預(yù)算管理的重要性，全面落實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)項(xiàng)目支出預(yù)算管理工作的各項(xiàng)工作。

（一）完善預(yù)算編制技術(shù)與財(cái)政支付系統(tǒng)，保障預(yù)算單位的執(zhí)行

首先，區(qū)財(cái)政局加強(qiáng)對(duì)衛(wèi)生系統(tǒng)項(xiàng)目前期可行性論證，對(duì)于投資大、專業(yè)性強(qiáng)的預(yù)算項(xiàng)目，組織相關(guān)預(yù)算單位、主管部門(mén)、基層單位、行業(yè)專家進(jìn)行論證，嚴(yán)格審核，科學(xué)、合理安排項(xiàng)目支出。

其次，在同級(jí)人代會(huì)審核前，由區(qū)財(cái)政局根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)，對(duì)預(yù)算單位撥付經(jīng)常性項(xiàng)目一定比例項(xiàng)目款，優(yōu)化財(cái)政網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，提高國(guó)庫(kù)集中支付單一賬戶體系的信息化程度和效率，保持與會(huì)計(jì)年度一致。

（二） 區(qū)財(cái)政局、主管部門(mén)、基層單位共同構(gòu)建預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系

預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系以績(jī)效目標(biāo)為基礎(chǔ)進(jìn)行設(shè)計(jì)，要明確衛(wèi)生部門(mén)績(jī)效目標(biāo)后，細(xì)化績(jī)效目標(biāo)確定實(shí)施的項(xiàng)目，最終制定項(xiàng)目的具體績(jī)效目標(biāo)?？?jī)效指標(biāo)體系必須包括部門(mén)績(jī)效指標(biāo)體系和財(cái)政績(jī)效指標(biāo)體系。

（三）區(qū)財(cái)政局、主管部門(mén)、基層單位設(shè)計(jì)和搭建項(xiàng)目管理預(yù)算執(zhí)行平臺(tái)

利用現(xiàn)有財(cái)政網(wǎng)絡(luò)支付大系統(tǒng)，建立項(xiàng)目預(yù)算管理平臺(tái)。將項(xiàng)目明細(xì)金額預(yù)設(shè)到信息平臺(tái)，人工錄入每筆項(xiàng)目支出后，由信息平臺(tái)輸出預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)，為各方面管理人員進(jìn)行項(xiàng)目管理提供事前、事中、事后等的信息支持。

（四）衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)各行政事業(yè)單位樹(shù)立全面預(yù)算觀念，引入管理會(huì)計(jì)思路，提升財(cái)務(wù)管理水平

2014年10月財(cái)政部正式發(fā)布《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)管理會(huì)計(jì)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，成為建設(shè)我國(guó)管理會(huì)計(jì)體系的綱領(lǐng)性文件。雖然管理會(huì)計(jì)在政府部門(mén)的應(yīng)用存在局限。但作為行政事業(yè)單位的預(yù)算管理，全面預(yù)算的“全”有三層含義，即全員、全額、全程，為此，以提供內(nèi)部報(bào)告為目的的管理會(huì)計(jì)逐步發(fā)展起來(lái)，預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效考核、項(xiàng)目預(yù)算管理平臺(tái)的建立和應(yīng)用，都為行政事業(yè)單位提高財(cái)務(wù)管理及決策質(zhì)量，提出了挑戰(zhàn)。如何將部門(mén)項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)體系與衛(wèi)生工作規(guī)劃結(jié)合后，在基層預(yù)算單位層層分解；而基層單位如何將本單位的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)與衛(wèi)生工作計(jì)劃、基本支出中的績(jī)效工作合理掛鉤等等內(nèi)部財(cái)務(wù)管理的工作，都值得系統(tǒng)內(nèi)的會(huì)計(jì)人員思考。一些能力偏低、計(jì)算機(jī)操作水平低，工作思路總是一成不變的財(cái)務(wù)人員急需改變工作思路，盡早加強(qiáng)對(duì)管理會(huì)計(jì)知識(shí)的學(xué)習(xí)，才能提高行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理水平。

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（作者單位：北京市朝陽(yáng)區(qū)醫(yī)院管理中心）