宋祎瑋

摘要：武漢市電視問(wèn)政歷經(jīng)6年的發(fā)展，取得較大成效，但現(xiàn)階段其作為問(wèn)責(zé)監(jiān)督平臺(tái)，面臨兩難困境，即成效與局限性的主要原因均在于政府主導(dǎo)的發(fā)展模式。為突破兩難困境，提出應(yīng)轉(zhuǎn)變電視問(wèn)政的定位，將其視為一種城市治理方式，從治理的四個(gè)理念出發(fā)，剖析電視問(wèn)政目前存在的問(wèn)題，并為其可持續(xù)發(fā)展提供有效建議。

關(guān)鍵詞：電視問(wèn)政；問(wèn)責(zé)監(jiān)督；城市治理

中圖分類號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.13.051

1 引言

電視問(wèn)政作為治庸問(wèn)責(zé)與改善民生的一個(gè)重要平臺(tái)，廣泛出現(xiàn)在湖北、湖南、江蘇、廣東等地，近年來(lái)倍受人們關(guān)注，并引發(fā)了全社會(huì)的熱議。武漢市電視問(wèn)政做得最為成熟，走在全國(guó)前列，但現(xiàn)階段也遇到發(fā)展瓶頸。對(duì)電視問(wèn)政重新定位，分析其局限性及原因?qū)⒂欣谔綄ひ粭l可持續(xù)的發(fā)展道路。

現(xiàn)有對(duì)電視問(wèn)政的研究主要集中在以下三個(gè)角度：一是新聞傳播視角，將電視問(wèn)政視為一檔集傳統(tǒng)媒體、政府、民眾三方的輿論監(jiān)督節(jié)目，具有傳播優(yōu)勢(shì)與價(jià)值；二是行政問(wèn)責(zé)視角，將電視問(wèn)政視為一個(gè)官民對(duì)話平臺(tái)，能夠發(fā)揮提高政府行政水平的作用；三是公眾參與視角，將電視問(wèn)政視為一種新的公眾參與方式，提高了公民的參政熱情。但電視問(wèn)政不僅僅是一檔電視節(jié)目或監(jiān)督平臺(tái)，它嵌入于整個(gè)城市的治理當(dāng)中，現(xiàn)有的研究視角無(wú)法應(yīng)對(duì)其復(fù)雜性，因此本文試圖從城市治理視角分析電視問(wèn)政存在的問(wèn)題及原因，并探究可持續(xù)發(fā)展方向。

2 研究設(shè)計(jì)

本項(xiàng)目對(duì)電視問(wèn)政的發(fā)展情況進(jìn)行研究，以城市治理為視角，從治理主體多元、治理事務(wù)協(xié)商、專家咨詢制度與治理網(wǎng)絡(luò)四個(gè)維度分析電視問(wèn)政存在問(wèn)題的原因與可持續(xù)發(fā)展的方向，旨在解決電視問(wèn)政現(xiàn)階段面臨的兩難境地，為其發(fā)展提供有價(jià)值的建議。

調(diào)查前期對(duì)電視問(wèn)政視頻與相關(guān)新聞報(bào)道進(jìn)行整理分析，并對(duì)節(jié)目編導(dǎo)和主持人進(jìn)行訪談，深入了解電視問(wèn)政的內(nèi)容與形式，后期選取典型案例對(duì)電視問(wèn)政公信力開(kāi)展實(shí)地調(diào)查，發(fā)放問(wèn)卷220份，收回有效問(wèn)卷195份，有效問(wèn)卷率為88.6%。

3 武漢市電視問(wèn)政節(jié)目的形式、內(nèi)容與公信力

3.1 武漢市電視問(wèn)政節(jié)目形式的發(fā)展歷程和制作模式

2005年，武漢市紀(jì)委、市糾風(fēng)辦與武漢電臺(tái)聯(lián)合開(kāi)辦廣播直播節(jié)目《行風(fēng)連線》，邀請(qǐng)各職能部門接聽(tīng)熱線電話，解答市民的投訴。

2006年5月，《行風(fēng)連線》主辦方開(kāi)展戶外直播，14家上線單位的“一把手”現(xiàn)場(chǎng)受理市民的咨詢和投訴。2007年5月，市紀(jì)委等相關(guān)部門開(kāi)辦特別節(jié)目《職能部門領(lǐng)導(dǎo)與行評(píng)代表、市民面對(duì)面》，在三個(gè)層面實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新：一是拍攝問(wèn)題短片；二是市民代表與職能部門領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場(chǎng)對(duì)話，行政評(píng)議代表進(jìn)行點(diǎn)評(píng)；三是走進(jìn)社區(qū)，現(xiàn)場(chǎng)連線直播。2008年，《行風(fēng)面對(duì)面—關(guān)注民生》首次通過(guò)場(chǎng)內(nèi)場(chǎng)外兩種渠道，讓各上線單位負(fù)責(zé)人現(xiàn)場(chǎng)接受觀眾的投訴。2009年，《區(qū)長(zhǎng)百姓面對(duì)面》將主題訪談與現(xiàn)場(chǎng)辦公相結(jié)合，將進(jìn)社區(qū)活動(dòng)與演播廳訪談?dòng)袡C(jī)銜接。2010年，《行風(fēng)連線5周年特別節(jié)目——履行承諾關(guān)注民生》大型直播電視訪談開(kāi)播，影響力擴(kuò)大至全國(guó)。2011年，市糾風(fēng)辦等相關(guān)部門為檢驗(yàn)各單位整改踐諾情況聯(lián)合舉辦《兌現(xiàn)承諾優(yōu)化環(huán)境——2011十個(gè)突出問(wèn)題整改》直播活動(dòng)，分為四個(gè)不同主題并分場(chǎng)進(jìn)行。同時(shí)這也是首次明確將一年一度的“特別節(jié)目”命名為《電視問(wèn)政》。2012年，《電視問(wèn)政》從每年一次擴(kuò)充到上、下半年各舉行一次。2013年“電視問(wèn)政”由主持人犀利提問(wèn)轉(zhuǎn)向?yàn)榘傩罩鲗?dǎo)問(wèn)政，觀眾可以通過(guò)增設(shè)的電子投票器打分來(lái)表達(dá)他們對(duì)政府承諾整改問(wèn)題的滿意度。2014年電視問(wèn)政節(jié)目開(kāi)始控制官員發(fā)言時(shí)長(zhǎng)，以保證官員對(duì)問(wèn)題作出的回應(yīng)更具針對(duì)性。

目前，電視問(wèn)政形成了一套固定的制作模式：一是黨委政府主導(dǎo)模式：首先政府出臺(tái)征集十大突出問(wèn)題的社會(huì)公告，然后電視臺(tái)搜集線索和紀(jì)委一起探討節(jié)目?jī)?nèi)容，最后經(jīng)過(guò)市委常委會(huì)討論后確定問(wèn)題。二是節(jié)目策劃模式：市紀(jì)委、市監(jiān)察局掌握大局方向；市糾風(fēng)辦、電視臺(tái)專班小組進(jìn)行節(jié)目微觀策劃。三是場(chǎng)上問(wèn)政模式：建立主持人統(tǒng)籌各方最終實(shí)現(xiàn)官員承諾的問(wèn)責(zé)機(jī)制，即新聞短片揭露事實(shí)，主持人、觀眾與官員之間的“發(fā)問(wèn)—解釋”循環(huán)，觀眾舉牌評(píng)價(jià)與專家評(píng)論人評(píng)論穿插其間，最終官員在事實(shí)與各方壓力下承擔(dān)責(zé)任、做出承諾。四是場(chǎng)下問(wèn)責(zé)模式：市治庸問(wèn)責(zé)辦負(fù)責(zé)下達(dá)整改督辦函，對(duì)具體負(fù)責(zé)人進(jìn)行問(wèn)責(zé)。五是考評(píng)模式：現(xiàn)場(chǎng)觀眾對(duì)每一場(chǎng)問(wèn)題整改進(jìn)行滿意度打分，將考評(píng)成績(jī)納入年終績(jī)效考核總分。

3.2 武漢市電視問(wèn)政曝光問(wèn)題的內(nèi)容分析

通過(guò)整理分析歷年武漢市電視問(wèn)政曝光的問(wèn)題發(fā)現(xiàn)其主要有以下特點(diǎn)：一是從橫向看，曝光問(wèn)題數(shù)量呈現(xiàn)上升趨勢(shì)；從縱向來(lái)看，曝光問(wèn)題類別不斷豐富，反映了問(wèn)政力度不斷加強(qiáng)。二是民生問(wèn)題與熱點(diǎn)問(wèn)題契合度有偏差，百姓最為關(guān)注的教育醫(yī)療問(wèn)題直到2014年才在電視問(wèn)政上出現(xiàn)。三是曝光問(wèn)題更加側(cè)向于民生，對(duì)于觸及體制、政策等較為宏觀的問(wèn)題則涉及相對(duì)較少。

3.3 武漢電視問(wèn)政的公信力

市民作為電視問(wèn)政重要主體，對(duì)其有較為準(zhǔn)確、客觀的認(rèn)知，因此我們通過(guò)抽樣對(duì)195位武漢市市民進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查與分析來(lái)評(píng)估電視問(wèn)政的公信力。

3.3.1 電視問(wèn)政的知曉度

一是關(guān)注人數(shù)增加，但持續(xù)性不足。電視問(wèn)政的知曉度不斷提升；但仍有六成的市民未能持續(xù)關(guān)注節(jié)目，主要原因有：錯(cuò)過(guò)節(jié)目、節(jié)目形式化。

二是節(jié)目宣傳方式走向多樣化，但宣傳不到位。百姓通過(guò)電視了解問(wèn)政的比例高達(dá)50.4%，另外網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、廣播各類宣傳方式都有涉及。但過(guò)半數(shù)的市民不知道如何參與，反映各渠道宣傳力度仍然不夠。

3.3.2 電視問(wèn)政的美譽(yù)度

一是產(chǎn)生積極效益，但節(jié)目漸現(xiàn)疲態(tài)。大部分市民認(rèn)可電視問(wèn)政產(chǎn)生積極效益。同時(shí)，作為一檔問(wèn)政節(jié)目，漸現(xiàn)的疲態(tài)也成為不少市民的擔(dān)憂之處。近七成的市民認(rèn)為處罰力度有待加強(qiáng)或遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

二是問(wèn)政內(nèi)容面擴(kuò)展，但與民生熱點(diǎn)契合度仍有待提升。曝光問(wèn)題的數(shù)量與類別不斷增加，但對(duì)于一些民生熱點(diǎn)，如醫(yī)療教育問(wèn)題卻遲遲不被曝光。

3.3.3 電視問(wèn)政對(duì)政府工作的促進(jìn)度

一是有一定督促作用，但整改不到位。83.6%的市民認(rèn)為電視問(wèn)政督促了政府部門的工作，但作用不夠顯著，未能根治問(wèn)題。

二是在促進(jìn)了職能部門工作的優(yōu)化，但仍需繼續(xù)完善。市民的評(píng)價(jià)反映出其對(duì)于電視問(wèn)政解決問(wèn)題的速度、方式、程度以及工作作風(fēng)的改善基本滿意，職能部門在問(wèn)責(zé)監(jiān)督下整治了部分問(wèn)題，但也有近三成市民持不滿意態(tài)度。

4 幾點(diǎn)討論

基于以上分析，將電視問(wèn)政作為一個(gè)問(wèn)責(zé)監(jiān)督平臺(tái)來(lái)對(duì)其進(jìn)行評(píng)估，分析其成效與不足，繼而從城市治理視角探討深層原因與可能出路。

4.1 電視問(wèn)政作為問(wèn)責(zé)監(jiān)督平臺(tái)的成效

電視問(wèn)政歷經(jīng)6年的發(fā)展，不斷創(chuàng)新節(jié)目形式，拓展市民參與渠道，逐漸突出了百姓問(wèn)政的主體地位，社會(huì)影響力不斷擴(kuò)大。

如圖1所示，隨著曝光問(wèn)題持續(xù)增加，問(wèn)責(zé)懲處力度不斷加強(qiáng)。因此，問(wèn)政不僅保障了市民的基本權(quán)利，也在一定程度上提高了政府部門的行政效率與服務(wù)水平。

4.2 電視問(wèn)政作為問(wèn)責(zé)監(jiān)督平臺(tái)的局限性

電視問(wèn)政取得一定成效的同時(shí)，也存在一些問(wèn)題。

一是問(wèn)政形式停留在表面，有政治秀的嫌疑。官員在多方施壓下承諾整改期限，但治理措施空泛。二是缺乏法律制度支撐，制度層面難以深入。目前電視問(wèn)政本質(zhì)是一種政府自上而下推動(dòng)的非制度化政治行為，如果缺乏上層的推動(dòng)和支持，電視問(wèn)政可能減損其問(wèn)責(zé)監(jiān)督的成效，難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。三是問(wèn)責(zé)機(jī)制執(zhí)行不徹底，問(wèn)題解決落實(shí)不到位。“武漢電視問(wèn)政曝光的諸多問(wèn)題，若按照相關(guān)問(wèn)責(zé)制度來(lái)要求，很多官員都要遭到嚴(yán)厲查處，但事實(shí)上相關(guān)問(wèn)題負(fù)責(zé)官員穩(wěn)坐官位”。因此，出現(xiàn)官員不斷承諾，相同問(wèn)題卻屢次曝光的行政低能現(xiàn)象。

4.3 電視問(wèn)政的兩難困境：成效與局限的同一原因

市委、市政府一直是電視問(wèn)政背后強(qiáng)有力的支持力量。而政府主導(dǎo)的發(fā)展模式卻也成為其進(jìn)入瓶頸的重要原因。

4.3.1 治理主體參與不足

電視問(wèn)政是城市治理由“單中心”向多元主體的一次探索，現(xiàn)階段仍以政府為主導(dǎo)，其他利益相關(guān)主體不突出。由于市民個(gè)體利益訴求表達(dá)分散，在城市治理中往往處于相對(duì)弱勢(shì)和被動(dòng)地位。再者，部分非政府組織雖有參與到電視問(wèn)政節(jié)目中，但話語(yǔ)權(quán)不夠；并且私營(yíng)組織作為利益相關(guān)方，關(guān)聯(lián)城市問(wèn)題的解決，卻未完全納入到電視問(wèn)政的治理體系之中。

4.3.2 治理事務(wù)協(xié)商不充分

面對(duì)日益復(fù)雜的城市問(wèn)題，任何一個(gè)主體都不可能倚靠單方的能力與資源解決一切問(wèn)題，這要求各主體對(duì)城市問(wèn)題進(jìn)行充分協(xié)商。王錫鋅與章永樂(lè)建立了行政過(guò)程中的兩種理想類型——大眾參與模式與行政專家理性模式。在整個(gè)節(jié)目制作過(guò)程中，市民在價(jià)值選擇領(lǐng)域中的作用僅限于提供待篩選的線索，問(wèn)政主題與曝光問(wèn)題的決定權(quán)仍屬于電視臺(tái)與政府，未能充分發(fā)揮大眾參與對(duì)提升價(jià)值理性的作用。在節(jié)目問(wèn)政環(huán)節(jié)，政府官員固化的回答模式暴露專業(yè)性不足。因此存在公眾參與和行政專家理性的雙重缺位。

4.3.3 專家咨詢作用受限

科學(xué)合理的決策與嚴(yán)格有效的執(zhí)行是有效的城市治理措施有兩個(gè)必要保障。后者依賴于有力的監(jiān)督，前者則有賴于發(fā)揮專家咨詢的作用。電視問(wèn)政中的專家評(píng)議人扮演專家咨詢的角色，但實(shí)際問(wèn)政中，評(píng)議人問(wèn)責(zé)的問(wèn)題與力度被限制，在價(jià)值上偏離；對(duì)問(wèn)政曝光的具體信息了解不充分也限制專家專業(yè)知識(shí)的發(fā)揮。

4.3.4 治理網(wǎng)絡(luò)尚未形成

在國(guó)內(nèi)，陳振明最先對(duì)網(wǎng)絡(luò)治理進(jìn)行概念界定，強(qiáng)調(diào)眾多公共行動(dòng)主體分享公共權(quán)力，彼此合作，以實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)公共利益。政府主導(dǎo)型的電視問(wèn)政模式背后存在對(duì)電視問(wèn)政兩種定位與期望的張力，即政績(jī)導(dǎo)向的監(jiān)督工具與公共利益導(dǎo)向的治理方式，而只有后者才能引向多元主體互動(dòng)、協(xié)作的治理網(wǎng)絡(luò)，但目前市委、市政府獨(dú)占影響電視問(wèn)政發(fā)展方向的權(quán)力。

要突破兩難困境必須基于市委、市政府的權(quán)威是電視問(wèn)政能夠發(fā)揮有力的問(wèn)責(zé)監(jiān)督這一基礎(chǔ)。因此，政府由主導(dǎo)變參與，并引入多元的力量中心，轉(zhuǎn)變對(duì)電視問(wèn)政的定位，將其作為一種互動(dòng)協(xié)作的城市治理方式才是其持續(xù)發(fā)展的出口。

5 結(jié)論與建議

電視問(wèn)政實(shí)質(zhì)是以服務(wù)市民與投資者為動(dòng)機(jī)的服務(wù)導(dǎo)向型模式與強(qiáng)調(diào)多主體的公私共同治理型模式相混合的治理模式，通過(guò)治庸問(wèn)責(zé)，整治突出問(wèn)題，提高政府公共服務(wù)水平，從而促進(jìn)公共利益。在治理模式中，建構(gòu)以城市問(wèn)題為中心的城市治理網(wǎng)絡(luò)是其發(fā)展方向。

建構(gòu)城市治理網(wǎng)絡(luò)的要點(diǎn)有四個(gè)。

一是治理主體多元。治理的主體除了包括公民和政府部門獨(dú)立行為要素，還應(yīng)將私營(yíng)組織納入到問(wèn)政平臺(tái)，為治理主體間的協(xié)商互動(dòng)創(chuàng)造條件。讓非政府組織掌握更多的話語(yǔ)權(quán)，及時(shí)反映市民的訴求，協(xié)調(diào)利益，化解矛盾。

二是治理事務(wù)協(xié)商。實(shí)現(xiàn)治理事務(wù)協(xié)商的關(guān)鍵在于分清價(jià)值選擇領(lǐng)域與手段選擇領(lǐng)域，在價(jià)值選擇領(lǐng)域注重公眾參與，在手段選擇領(lǐng)域發(fā)揮專家與官員的專業(yè)性，二者相互協(xié)調(diào)以促進(jìn)治理理性化。

三是專家咨詢制度。保證專家評(píng)議人獨(dú)立地位和信息對(duì)稱，排除影響專家權(quán)威的因素，保障專家的價(jià)值中立與專業(yè)性。

四是政府主導(dǎo)向政府參與轉(zhuǎn)變。實(shí)現(xiàn)包括政府在內(nèi)的多元主體平等協(xié)商互動(dòng)，共同參與公共議題的決策、執(zhí)行、監(jiān)督與評(píng)估。

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