周阿利

摘 要：在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的背景下，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長點。新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵要解決兩個方向性問題，即“人到哪去，錢從哪來”的問題，其中的資金支持和保障是最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)。西安新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的投融資體制改革也是近年來政府工作的重要內(nèi)容。首先，闡述新常態(tài)下西安城鎮(zhèn)化建設(shè)的投融資需求特征；之后，對西安新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的投融資體制困境進(jìn)行分析；最后，提出在新常態(tài)下西安新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的投融資體制創(chuàng)新的路徑。

關(guān)鍵詞：新常態(tài)；西安；城鎮(zhèn)化建設(shè)；投融資

中圖分類號：F832 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）03-0143-03

一、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

（一）國際研究現(xiàn)狀

在金融發(fā)展理論中，羅納德·麥金農(nóng)和E.S.肖對金融和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的相互關(guān)系及發(fā)展中國家或地區(qū)的金融發(fā)展提出了精辟的見解，他們提出了金融抑制和金融深化。之后，西班牙經(jīng)濟(jì)學(xué)家在此理論之上又提出，金融是現(xiàn)代與落后部門的橋梁作用來解釋金融抑制對經(jīng)濟(jì)增長的作用。金融支持城鎮(zhèn)化建設(shè)中主要表現(xiàn)在某個領(lǐng)域，如Kyung-Hwan Kiin（1997）研究發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中金融支持刺激房地產(chǎn)投資與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展，Cho，Wu及Boggess （2002）研究表明，城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中金融支持土地投資及開發(fā)的作用。

（二）國內(nèi)研究現(xiàn)狀

何伯州（2006）認(rèn)為，政府投資基礎(chǔ)設(shè)施雖有公共物品理論和外部性存在理論支撐，但其資金不足、效率低下和管理不當(dāng)?shù)娜秉c凸顯。賈康（2011）認(rèn)為，由于基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、公共服務(wù)都是準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，無論是政府投資還是私人投資都存在嚴(yán)重的不足或缺陷，較為理想的是公私合作模式。并且分析“土地財政”產(chǎn)生的原因。巴曙松（2010）認(rèn)為，中國的城鎮(zhèn)化投融資模式已經(jīng)逐步轉(zhuǎn)型為財政資金引導(dǎo)、市場資金配合的市場化融資模式，分析城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的資金來源主要應(yīng)該以財政資金和城鎮(zhèn)化建設(shè)債券投入為主。同時認(rèn)為，地方政府投融資平臺在金融危機(jī)期間為推動城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)揮了重要作用。鮑雯等（2010年）認(rèn)為，一國城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化相互促進(jìn)、互為因果，并對寧波地區(qū)進(jìn)一步發(fā)揮金融支持城鎮(zhèn)化發(fā)展的作用提出具體政策建議。

綜上所述，研究西安新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的投融資體制機(jī)制相對較少，所以本文從體制機(jī)制角度來分析西安新型城鎮(zhèn)化建設(shè)問題。

二、西安市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求分析

（一）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求

基礎(chǔ)設(shè)施是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的基本前提。盡管經(jīng)過近年來大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，仍將產(chǎn)生進(jìn)一步的建設(shè)需求。目前從區(qū)域來看，長珠三角的城市人均基礎(chǔ)設(shè)施存量最高、中部地區(qū)最低，環(huán)渤海和西部資源帶地區(qū)的存量相當(dāng)。從總量上來看，即便是長三角地區(qū)尚不及歐盟國家1990年的水平，僅與1972年的美國、1979年的加拿大以及1976年的日本水平相當(dāng)。所以，西安新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中基礎(chǔ)設(shè)施投資仍有很大的空間。

基礎(chǔ)設(shè)施具有建設(shè)周期長、資金需求大、經(jīng)濟(jì)收益有限的特點?！蛾P(guān)中城市群城際鐵路規(guī)劃》批準(zhǔn)，2014—2020年，將實施啟動5個項目，建設(shè)規(guī)模436公里，總投資約500億元。西安城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，隨著基本的道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完善之后，政府的社會公共職能就愈顯重要，也就是城市公用事業(yè)的需求不斷增大。

（二）公用事業(yè)需求

公用事業(yè)具有生活必需品、可以建立使用者收費機(jī)制、價格具有壟斷性和地域性。西安新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，共用事業(yè)的投資非常大，以西安為例，2013年西安治污減霾的專項資金支出是3億，節(jié)能環(huán)?？偟闹С?8.51億元，增長30.9%。今年的節(jié)能環(huán)保支出預(yù)算增長達(dá)到65%。未來新型城鎮(zhèn)化建設(shè)公用事業(yè)中的城市污水的處理、燃?xì)夤艿赖匿佋O(shè)、城市綠化、垃圾處理、公園的建設(shè)投資等將在未來發(fā)展中持續(xù)增加。

（三）公共服務(wù)需求

新型城鎮(zhèn)化是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過程是公共服務(wù)均等化的過程，同時也是提供公共服務(wù)的過程。城市要留住農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，很主要一點，就是要給他們提供就業(yè)、養(yǎng)老、住房、教育和醫(yī)療等公共服務(wù)。按照中國科學(xué)院城市報告在公用設(shè)施完備的條件下，轉(zhuǎn)變一個農(nóng)民為城市居民平均需支付成本2.5萬元/人，轉(zhuǎn)變3個億人口需要10萬億左右的資金。

三、西安市城鎮(zhèn)化建設(shè)中投融資機(jī)制存在的問題

（一）城鎮(zhèn)化建設(shè)大量的資金需求與現(xiàn)行地方稅收和中央轉(zhuǎn)移支付之間的矛盾

新型城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新的增長點，西安市預(yù)計到2020年，西安市城鎮(zhèn)化投資總需求預(yù)計達(dá)1.1萬億元。但是，作為地方政府財政收入主要來源的地方政府的現(xiàn)行稅收和中央轉(zhuǎn)移支付體制影響新型城鎮(zhèn)化的資金支持。我國現(xiàn)行的地方政府稅收主要以土地財政為主。西安的財政總收入中土地財政占到50%以上，但是土地財政面臨難以為繼的狀況，因為土地財政所賣的土地幾乎都是新政農(nóng)業(yè)用地，而18億耕地紅線約束這可賣的土地是有限的，近年的房地產(chǎn)市場波動必然影響土地市場行情。我國現(xiàn)行的中央政府轉(zhuǎn)移支付主要目的是用來平衡地方預(yù)算，專項轉(zhuǎn)移支付是中央政府直接配給，但是要求地方政府要有相應(yīng)的配套資金，容易形成“跑步前進(jìn)”，相對一般性轉(zhuǎn)移支付，地方政府使用權(quán)并不靈活。

（二）融資平臺公司實力不強(qiáng)，融資能力弱

地方政府融資平臺公司是在配套中央提出的4萬億投資計劃背景下迅速發(fā)展壯大的，當(dāng)時為我國經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)起到了關(guān)鍵的作用，但是它同時隱含許多風(fēng)險，例如地方政府的隱形債務(wù)、同時公司運轉(zhuǎn)的不規(guī)范性行為。西安的融資平臺公司主要有西安城投公司、西安地鐵公司等。但是，西安融資平臺公司功能相對單一，主要起到一個融通資金的功能，地方政府通過融資平臺獲得銀行貸款資金進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)項目投資，并基本上投資于公益性項目，償還貸款的資金來源主要是財政性資金，總體來說西安地方政府融資平臺的公司實力在15個副省級城市中屬于靠后的位置，并且融資能力比較弱。

（三）政府債務(wù)總體安全，但局部潛在風(fēng)險不容忽視

按照國際標(biāo)準(zhǔn)從債務(wù)規(guī)模、負(fù)債率和債務(wù)率來看，我國地方政府的債務(wù)風(fēng)險總體可控。根據(jù)審計署的測試，截至2013年底，即使考慮到政府的或有債務(wù)，我國政府的債務(wù)率約為113%，處于國際貨幣基金組織確定的債務(wù)率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值范圍之內(nèi)，在國際上處于中等水平。雖然風(fēng)險總體可控，但地方政府債務(wù)存在的問題已經(jīng)逐漸顯現(xiàn)。首先，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長較快。近三年來，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)年均增長接近20%。其次，道德風(fēng)險巨大。我國為單一制國家，從法理上講中央政府對地方政府債務(wù)有兜底責(zé)任，由此引發(fā)的地方政府道德風(fēng)險十分巨大。再次，宏觀經(jīng)濟(jì)下行導(dǎo)致的流動性風(fēng)險增強(qiáng)。我國各級政府雖然擁有大量國有資產(chǎn)，但是資產(chǎn)變現(xiàn)往往需要時間，而地方政府債務(wù)多為中短期債務(wù)，從而形成期限錯配。一旦爆發(fā)財政金融危機(jī)，屆時再賣國有資產(chǎn)就會越賣越不值錢。此外，由于地方政府債務(wù)過度依賴土地出讓收入，房地產(chǎn)泡沫一旦破裂，就會使地方政府的償債資金大幅減少，從而誘發(fā)地方政府債務(wù)危機(jī)。據(jù)統(tǒng)計，截至2012年底，土地出讓收入償還的債務(wù)余額占省市縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的37%。最后，地方政府債務(wù)資金的來源日趨“影子銀行化”，造成債務(wù)信息越來越不透明。近三年來，在地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中，來自商業(yè)銀行貸款的比例從75%下降至50%，而通過有明顯影子銀行特征的融資渠道形成的債務(wù)余額在明顯上升，債務(wù)隱形化特征凸顯。一旦某地或某項目爆發(fā)償債危機(jī)，債務(wù)信息不透明不僅會提高化解成本，而且還會損害政府的公信力。

（四）金融業(yè)發(fā)展滯后，影響社會資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)

金融業(yè)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心，是市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的結(jié)果。我國的金融業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度匹配程度不高，金融業(yè)的發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，并且缺少在金融領(lǐng)域的國際話語權(quán)。西安的金融業(yè)發(fā)展相對較慢，金融的相關(guān)率比4個直轄市兩位數(shù)的增長速度低很多，即使比成都的金融相關(guān)率低2個百分點。從金融機(jī)構(gòu)來看，西安與成都傳統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)有差距，但差距不大，主要差別在于近年來的新型金融機(jī)構(gòu)的增長，以外資銀行為例，成都16家，而西安只有4家；從金融市場來看，截至2014年末西安的上市公司上市31家，上市總股本356.33億股總市值4 228.8億元，各類證券交易總額18 874億元。成都在2014年新三板上市公司達(dá)到31家，這說明西安的直接融資比例很低，反過來說，西安金融業(yè)的發(fā)展水平不高，最終會影響城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金來源。

（五）資金來源渠道受影響，城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金來源主要是財政資金

參與城鎮(zhèn)化建設(shè)主體投融資中涉及到的土地出讓、地方政府融資平臺和地方債相應(yīng)的主體都為各級地方政府或代表地方政府利益和擁有地方政府背景的建設(shè)投資公司。民營企業(yè)、國際資本及個人投資城鎮(zhèn)化建設(shè)比較少。公私合營融資模式中雖然有包括民營資本在內(nèi)私人資本參與，但其應(yīng)用的范圍比較狹窄僅限定于部分特定行業(yè)，且融資總量較小。

四、新常態(tài)下西安城鎮(zhèn)化建設(shè)中投融資機(jī)制體制創(chuàng)新路徑

（一）培育地方稅種，充實地方財政

地方稅收收入是地方財政收入的主要來源，是支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金主體。我國現(xiàn)行地方稅體系的存在稅率低、稅額比重低、彈性差等問題，雖然種類不少，但多處于零星分散的狀態(tài)，無力為地方政府提供持續(xù)穩(wěn)定的收入來源。再加之受生產(chǎn)要素的流動和“營改增”影響較大，目前我國地方政府主體稅種從不足演變?yōu)槿笔?。需要培育地方政府主體稅種。選擇地方主體稅種有三個主要標(biāo)準(zhǔn)：一是征稅對象流動性較差，具有地域性；二是符合受益原則，稽征便利；三是具有收入的穩(wěn)定性與成長性。從這些標(biāo)準(zhǔn)來看，房產(chǎn)稅稅基穩(wěn)定，也局限在一定區(qū)域范圍之內(nèi)、流動性小，符合地方稅主體稅種的基本要求，可以說財產(chǎn)稅或者說房產(chǎn)稅天然是地方稅。在地方主體稅種中除了培育房產(chǎn)稅之外，還可以將資源稅、土地使用稅、車船使用稅、遺產(chǎn)稅等財產(chǎn)類稅和城建稅、環(huán)保稅等專項稅收納入地方政府主體稅種。

（二）完善財政轉(zhuǎn)移支付，合理控制農(nóng)民工市民化的成本

2014年新城鎮(zhèn)化工作會上提出：“要建立財政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化相掛鉤的機(jī)制。”這是一個財稅體制與戶籍制度改革相結(jié)合的很好例子，農(nóng)民工多半從事第二產(chǎn)業(yè)，在當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生的稅收以增值稅和企業(yè)所得稅為主，而兩個稅種大部分要上繳，因此地方政府缺乏為農(nóng)民工特別是本行政區(qū)外的農(nóng)民工，提供基本公共服務(wù)的激勵。但是，從大的原則來看，農(nóng)民工市民化的支出責(zé)任主要在地方政府，尤其是市和縣兩級政府，但如果完全交由地方政府來承擔(dān)，地方政府受制于財力有限，也未必能夠負(fù)擔(dān)得起。中央財政要通過中央和省級財政適當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)移支付方式予以支持，在各級政府之間進(jìn)行合理的分擔(dān)。

農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化需要龐大的財政資金支持。農(nóng)民工穿上市民的就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老這“五件衣服”需要大量的公共投入，如果將現(xiàn)有1.6億已在城市居住的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，各級財政為此的新增支出為1.8萬億元；如果將計算范圍擴(kuò)大到現(xiàn)有2.6億農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，財政支出將增大到3萬億元（以2011年不變價格計算）。

處理這一巨量資金問題的關(guān)鍵在于把握兩個方面：一是在放在一個較長的時間框架中來處理，就是說，可以2030年最終解決這一問題為目標(biāo)，通過精心設(shè)計，將財政資金壓力攤薄到十六年的時間范圍內(nèi)來逐步消化；二是要處理好中央與地方、流出地與流入地政府、大中小城市之間的財政平衡關(guān)系。二者都共同指向一點，那就是中央政府必須發(fā)揮頂層設(shè)計的關(guān)鍵作用，通過相關(guān)制度的調(diào)整、設(shè)計，構(gòu)造出推進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的運作基礎(chǔ)。

（三）深化地方政府平臺改革與管理，提高融資平臺的效率

首先，推動平臺公司轉(zhuǎn)型。推進(jìn)單純的融資平臺向具有“借、用、管、還”綜合功能的投融資平臺轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)平臺公司向現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變；推進(jìn)投融資平臺的性質(zhì)從公益性向經(jīng)營性轉(zhuǎn)變；推進(jìn)還款來源由財政性資金向平臺自身收益轉(zhuǎn)變；將財政對投融資平臺的投入由直接撥款向股權(quán)投資轉(zhuǎn)變。其次，支持平臺公司運營。在年度城建計劃內(nèi)，與各融資平臺公司簽訂代建合同，通過授權(quán)管理等方式，賦予綜合性融資平臺公司資產(chǎn)運營、特許經(jīng)營等職權(quán)。對燃?xì)狻⑺畡?wù)、公交等傳統(tǒng)市政公用類資產(chǎn)，以及棚改項目、停車場、廣告權(quán)、加油站、收費的文化體育資產(chǎn)和房屋等商業(yè)設(shè)施，通過采取“特許經(jīng)營權(quán)”“政府購買”等更加市場化的方式優(yōu)先支持平臺公司運營；探索政府委托投融資平臺公司對國有土地進(jìn)行整理開發(fā)的模式，通過項目合資、合作，開展城鎮(zhèn)國有土地儲備和整理開發(fā)。最后，建立規(guī)范的政府對融資平臺公司資本金注入機(jī)制。將符合條件的資金、資產(chǎn)，通過有效整合注入融資平臺公司，降低資產(chǎn)負(fù)債率；對新完工的可經(jīng)營性城市資產(chǎn)及時決算并劃入融資平臺公司，剝離無效益資產(chǎn)，提高經(jīng)營性資產(chǎn)比例；逐步將財政資金直接投入轉(zhuǎn)變?yōu)閷θ谫Y平臺公司的增資擴(kuò)股。

（四）加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險

首先，積極推進(jìn)市政債券的發(fā)行。市政債券是一種直接融資方式，除了具有一般債券的成本低之外，還可以解決“縱向不公平”和“橫向不公平”，更有利于借助市場力量約束政府行為。通過編制完整的資產(chǎn)負(fù)債表和設(shè)立風(fēng)險補(bǔ)償基金推進(jìn)市政債券的發(fā)行。其次，繼續(xù)推進(jìn)PPP融資模式。PPP（公私合作）模式是我國財政部積極推薦的一種融資模式，目前全國各地、地鐵項目等都已經(jīng)開始使用這一模式，這種模式不僅能優(yōu)化地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，而且引入了社會資本，減低融資成本，在為來的城鎮(zhèn)化建設(shè)中，西安市應(yīng)該增加平臺資產(chǎn)證券化、平臺證券化、PPP項目貸款證券化將會有更大的需求空間。最后，構(gòu)建政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系。在建立關(guān)鍵指標(biāo)風(fēng)險預(yù)警體系的基礎(chǔ)上，由靜態(tài)評估擴(kuò)展為動態(tài)評估，由簡單的閾值監(jiān)測擴(kuò)展到定性和定量結(jié)合、自身評價與市場評價結(jié)合的方式，科學(xué)、全面地評估地方政府債務(wù)或轄區(qū)融資平臺的可持續(xù)性。

（五）推進(jìn)西安金融業(yè)的發(fā)展，注入建設(shè)的市場化力量

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心、是國民經(jīng)濟(jì)晴雨表、是社會經(jīng)濟(jì)的命脈。發(fā)展金融可以向新型城鎮(zhèn)化建設(shè)注入市場的力量。目前，西安應(yīng)重點推進(jìn)區(qū)域性金融中心建設(shè)，在絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的背景下注入國際因素。首先，引入國際性金融機(jī)構(gòu)。隨著“一帶一路”戰(zhàn)略推進(jìn)中開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)支持力度的增強(qiáng)，西安應(yīng)該爭取上合組織開發(fā)銀行落戶，同時可以設(shè)立西北五省區(qū)區(qū)域性開發(fā)性金融組建。其次，支持本地金融機(jī)構(gòu)發(fā)展。西安除了做大做強(qiáng)本土金融機(jī)構(gòu)西安銀行、秦農(nóng)銀行之外，可以設(shè)立更多的農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司；設(shè)立自擔(dān)風(fēng)險的民營銀行、金融租賃公司、消費金融公司；研究設(shè)立污水處理、熱力、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等經(jīng)營性領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)化投資基金。最后，逐漸形成合理金融空間布局。將唐延路和灃惠南路打造成金融街，作為金融機(jī)構(gòu)總部或區(qū)域總部所在地；灞金融商務(wù)區(qū)定位為金融機(jī)構(gòu)后臺服務(wù)基地和金融機(jī)構(gòu)教育培訓(xùn)基地；將民樂園民間金融街作為民間資金的活躍區(qū)域。

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[責(zé)任編輯 陳鳳雪]