李娟

摘 要：簡政放權(quán)作為全面深化改革和優(yōu)化宏觀調(diào)控的一體兩面，其目的是優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)和職能配置，厘清和理順政府間及政府與市場、政府與社會的關(guān)系。因此，要以簡政放權(quán)為依托，實(shí)現(xiàn)政府間合理分權(quán)、政府對市場放權(quán)、部門還權(quán)于地方政府、政府放權(quán)于社會，以促進(jìn)政府間事權(quán)和支出責(zé)任剛性聯(lián)系。

關(guān)鍵詞：簡政；放權(quán)；事權(quán)；支出責(zé)任；剛性聯(lián)系

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）03-0078-02

推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，關(guān)鍵是正確處理政府與市場、政府與社會關(guān)系，以尊重市場和服務(wù)與引導(dǎo)市場經(jīng)濟(jì)的政府職能定位及其適當(dāng)履職方式為邏輯起點(diǎn)，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。政府作為改革的主導(dǎo)者，不僅是一般資源的供給者，更是制度資源的供給者，政府不斷對自身進(jìn)行重新定位、規(guī)劃政府職能及其關(guān)系改革是一種必然趨勢。因此，應(yīng)進(jìn)一步明晰政府調(diào)控監(jiān)管的范圍，以“簡政放權(quán)”為手段合理界定政府與市場、社會及不同層級政府之間的關(guān)系，建立事權(quán)和支出責(zé)任間的剛性聯(lián)系。

一、“簡政放權(quán)”的內(nèi)涵

簡政放權(quán)，作為全面深化改革的“馬前卒”和宏觀調(diào)控的“當(dāng)頭炮”，作為激發(fā)市場活力和經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動力的創(chuàng)新舉措，是中國政府機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵，其目的是優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)和職能配置，厘清和理順政府與市場、政府與社會的關(guān)系，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，壓縮政府活動空間，減少政府對資源的直接配置、對微觀事務(wù)的管理、對資源要素價格的干預(yù)，從經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)型政府向主要經(jīng)營與管理公共性資產(chǎn)的服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。權(quán)力與職責(zé)實(shí)為一體兩面，簡政不等于放權(quán)。簡政是必須的，關(guān)鍵在于放權(quán)，放、管結(jié)合才是“放權(quán)”的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。政府的角色應(yīng)該是宏觀的控制和微觀的規(guī)制，一邊堅(jiān)決放、一邊加強(qiáng)管是這次改革的兩個輪子。簡政放權(quán)要求的是政府瘦身，不是讓政府無身和無聲，政府加強(qiáng)宏觀調(diào)控是常態(tài)下駕馭宏觀經(jīng)濟(jì)的基本方略。

二、以簡政放權(quán)為依托，促進(jìn)政府間事權(quán)和支出責(zé)任剛性聯(lián)系

轉(zhuǎn)軌時期，我國政府職能定位表現(xiàn)出明顯的“轉(zhuǎn)軌性”或“過渡性”特征，政府職能以公權(quán)他律為主，市場幾近缺乏有效自律自治空間，政府與市場邊界模糊。按照有限政府學(xué)說，作為公民公共權(quán)利的讓渡者，經(jīng)濟(jì)體制改革主要體現(xiàn)在“改”政府：把“萬能”的政府改為“有限”的政府和“服務(wù)型”的政府。

（一）政府間合理分權(quán)

中央集權(quán)與地方分權(quán)是一個國家政府間事權(quán)劃分、財(cái)力匹配的兩個方向，許多國家都在集權(quán)和分權(quán)之間不斷進(jìn)行變革，力圖找尋出二者之間的最佳平衡點(diǎn)。這既是一個權(quán)力分配的政治過程，也是一個資源配置的經(jīng)濟(jì)過程，既需要體現(xiàn)政府間政治權(quán)力均衡的原則，也要體現(xiàn)出市場經(jīng)濟(jì)的效率原則。若中央政府將權(quán)力高度集中，不利于調(diào)動地方政府的積極性，過高的監(jiān)督和信息成本必然導(dǎo)致效率損失；基于地域上的便利性和執(zhí)行上的靈活性等原因，由地方政府承擔(dān)一定的公共支出職責(zé)會更有效率；但若地方的積極性過度，又會使得傳統(tǒng)體制下被掩蓋了的地方自發(fā)的趨利性日益暴露并不斷增強(qiáng)。因此，要將事權(quán)與支出責(zé)任在各級政府間進(jìn)行合理劃分，使中央與地方在不同的利益動機(jī)及利益與義務(wù)相一致的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)由“行政性分權(quán)“向“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)“的徹底轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)集權(quán)與分權(quán)的平衡，建立相互依存、相互配合的非對稱的雙向型良性互動關(guān)系。

（二）政府對市場放權(quán)

中國夢的實(shí)現(xiàn)不僅取決于一個致力于改革的政府，而且還取決于能否形成一個融入世界經(jīng)濟(jì)的市場體系，形成公權(quán)他律與市場自律自治相結(jié)合的治理結(jié)構(gòu)。因此，要從廣度和深度上推進(jìn)市場化改革，促進(jìn)落地實(shí)施路徑實(shí)現(xiàn)，促使政府淡出對市場機(jī)制的行政干預(yù)，退出以盈利為目的的一般競爭性領(lǐng)域，增加對市場失靈負(fù)面效應(yīng)的糾正和調(diào)控，防止隨意行政行為，向小政府大服務(wù)過渡，當(dāng)好公共產(chǎn)品的提供者、市場規(guī)則的制定者、市場環(huán)境的維護(hù)者，確保政府資產(chǎn)恪守公共產(chǎn)品和公共產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，加快建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，建立公平開放透明的市場規(guī)則，形成要素?zé)o壁壘流動、資源高效配置、市場深度融合的制度安排，讓價格來調(diào)節(jié)市場供求關(guān)系，讓競爭和契約來處理市場交易關(guān)系，讓市場在資源配置中起決定性作用，促使政府市場博弈相融。

（三）部門還權(quán)于地方政府

憲法及相關(guān)組織法給中央各部委借財(cái)政轉(zhuǎn)移支付之機(jī)干涉地方事務(wù)留下制度通道，由于固有利益集團(tuán)的壓力以及政府工作人員有其內(nèi)在的慣性和利益驅(qū)動，必然會在運(yùn)行中具有利用公共權(quán)力資源謀求經(jīng)濟(jì)利益的激勵，出現(xiàn)權(quán)力濫用、權(quán)力尋租等異化現(xiàn)象，政府權(quán)力配置部門化、利益化使政府部門在制定和執(zhí)行政策時可能會偏離公共利益目標(biāo)，使得橫向上部門肢解政府權(quán)力，形成財(cái)力割據(jù)與固化，并引發(fā)縱向上的財(cái)權(quán)上收，地方政府財(cái)政自主性喪失，公共服務(wù)能力不足，對資源分配和經(jīng)濟(jì)效率造成扭曲。因此，要從基礎(chǔ)性制度上來減少初始界定的不平等，就得用新的制度安排來阻止既得利益集團(tuán)把部門和個人利益制度化與合法化，就得用新的政治制度來保證制度設(shè)立的效率性、合理性與合法性，消除部門職責(zé)利益化、部門利益法定化的基礎(chǔ)。

（四）政府放權(quán)于社會

正確處理政府與社會關(guān)系既包括實(shí)現(xiàn)政社分開、發(fā)展和培育社會組織、促進(jìn)政府購買社會組織公共服務(wù)，還包括加強(qiáng)政府的社會政策和社會治理職能。但目前，政府包攬了許多社會可以自主治理的事務(wù)，政府與社會邊界不清晰。政府放權(quán)于社會主要是實(shí)現(xiàn)民治，在國家的精細(xì)化和民主化的財(cái)政管理中融入對公民權(quán)利的保護(hù)，建立科學(xué)合理的公權(quán)體系與公民之間的財(cái)力、資源、利益分配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，最終實(shí)現(xiàn)約束公權(quán)力、保障公民權(quán)利的法治價值，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一體化和人的自由全面發(fā)展。正如卡爾·波蘭尼所指出的，一個完全市場化的社會終將走向毀滅，市場只有鑲嵌在社會之中，通過商品化與非商品化的雙向運(yùn)動，建立起市場交換和非市場行政扶持的雙重關(guān)系，促進(jìn)政府和市場和諧相融。

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[責(zé)任編輯 陳丹丹]