邢新宇

摘 要：隨著近年來全球范圍內(nèi)非傳統(tǒng)安全問題的凸顯，通過全球治理來解決非傳統(tǒng)安全問題逐漸成為國(guó)際社會(huì)的共識(shí)。本文就以全球治理的視角來探討中東地區(qū)的非傳統(tǒng)安全問題，集中考察了中東地區(qū)比較突出的水資源問題，對(duì)于其現(xiàn)狀和治理情況以及阻礙治理的障礙性因素進(jìn)行了分析，意在為新治理路徑的選擇提供有益的參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：中東地區(qū)；非傳統(tǒng)安全；水資源問題；全球治理

中圖分類號(hào)：D815 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2016）03-0059-03

中東地區(qū)因其重要的地緣戰(zhàn)略位置和特殊的歷史、民族、宗教等原因，一直是國(guó)際熱點(diǎn)地區(qū)。巴以沖突、伊拉克問題、阿富汗問題等傳統(tǒng)安全問題已經(jīng)引起各國(guó)的廣泛關(guān)注。然而不可忽視的是，該地區(qū)也面臨著嚴(yán)峻的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)，如反恐問題、難民問題、水資源問題等。非傳統(tǒng)安全問題作為中東安全問題的重要組成部分，其存在對(duì)諸如巴以沖突這類傳統(tǒng)熱點(diǎn)問題具有巨大的制約作用，它的治理狀況能夠?qū)χ袞|局勢(shì)產(chǎn)生重大影響。國(guó)際社會(huì)已經(jīng)意識(shí)到了中東非傳統(tǒng)安全問題的嚴(yán)重性，在多層次和領(lǐng)域?qū)@一問題的解決進(jìn)行了許多嘗試。應(yīng)該說，針對(duì)中東非傳統(tǒng)安全問題的全球治理取得了一些成果，然而也暴露出了不少問題，探尋新的治理路徑就顯得十分必要。

一、中東地區(qū)水資源問題現(xiàn)狀及治理情況分析

中東地區(qū)長(zhǎng)期受到非傳統(tǒng)安全問題的困擾，安全形勢(shì)不容樂觀。這一地區(qū)涉及的非傳統(tǒng)安全問題主要有：恐怖主義、水資源問題、難民問題、環(huán)境問題、經(jīng)濟(jì)安全等，其中水資源問題成了近年來中東地區(qū)面臨的越來越突出的非傳統(tǒng)安全問題之一。

中東地區(qū)降水極其稀少，是世界上最著名的干旱區(qū)和半干旱區(qū)。這里大部分地區(qū)年降水量都在500毫米以下，埃及的阿斯旺地區(qū)甚至年平均降水量只有1毫米[1]2。另外該地區(qū)多是沙漠地形，加之氣候炎熱，水蒸發(fā)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于降水量，因此水保有量極少，降水量的季節(jié)和空間分布的巨大差距進(jìn)一步加劇了該地區(qū)的水資源緊張趨勢(shì)。中東地區(qū)的水源主要來自尼羅河、約旦河等國(guó)際性河流，這些河流往往流經(jīng)數(shù)個(gè)甚至十?dāng)?shù)個(gè)國(guó)家，水資源普遍存在共有現(xiàn)象，這給水權(quán)利的分配帶來了麻煩，也給水資源的管理帶來了困難。完全可以說，中東地區(qū)就是我們這個(gè)水資源邊界與政治邊界不相一致的世界的縮影[1]12。以上說明，從自然條件上講中東地區(qū)是一個(gè)完全意義上的貧水地區(qū)。

一些人為因素的出現(xiàn)更加惡化了中東地區(qū)先天不足的水資源狀況。二戰(zhàn)后中東地區(qū)迅速膨脹的人口是這一切的根源，引起了一系列惡性的連鎖反應(yīng)。在水資源總量不變的情況下，人口的急劇增長(zhǎng)，直接導(dǎo)致人均水資源占有量的急劇減少。為了滿足日益增長(zhǎng)的糧食需求，各國(guó)大力發(fā)展農(nóng)業(yè)，使得農(nóng)業(yè)用水量猛增。同時(shí)，人口城市化的發(fā)展以及生活水平的提高，也引起了生活用水量的增長(zhǎng)。中東各國(guó)用水量的絕對(duì)增加，又造成了水環(huán)境的嚴(yán)重破壞。水污染、浪費(fèi)和過度開采地下水的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。

二、中東地區(qū)水資源問題的全球治理實(shí)踐

非傳統(tǒng)安全的威脅很多是跨國(guó)性的。從這個(gè)意義上講，非傳統(tǒng)安全威脅與全球治理的對(duì)象具有廣泛的一致性，應(yīng)對(duì)和防范非傳統(tǒng)安全威脅，構(gòu)成了全球治理的核心內(nèi)容[2]。由于非傳統(tǒng)安全問題的跨國(guó)性特征，強(qiáng)調(diào)國(guó)際合作，依靠國(guó)際規(guī)制以有效應(yīng)對(duì)和解決的全球治理路徑是必然選擇。

中東地區(qū)的安全形勢(shì)長(zhǎng)期惡化，非傳統(tǒng)安全問題也極為突出。有效應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)不僅需要相關(guān)國(guó)家采取一系列措施，更需要國(guó)際社會(huì)各個(gè)層面的通力合作，以全球治理的方式解決中東地區(qū)存在的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)。中東嚴(yán)峻的非傳統(tǒng)安全形勢(shì)已經(jīng)引起包括中東各國(guó)在內(nèi)的國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注，地區(qū)相關(guān)國(guó)家不斷出臺(tái)一系列措施，區(qū)外國(guó)家也積極同中東各國(guó)協(xié)作，在全球治理的框架內(nèi)考慮解決中東非傳統(tǒng)安全難題的出路。

水資源危機(jī)是長(zhǎng)期困擾中東地區(qū)的重要問題。國(guó)際社會(huì)已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到水資源危機(jī)問題對(duì)中東地區(qū)政治和安全的重大影響，而許多學(xué)者更是致力于研究中東地區(qū)的“水政治”。①

中東國(guó)家對(duì)于水資源的稀缺性和重要性有切身的體驗(yàn)，因此從很早開始就紛紛出臺(tái)措施加強(qiáng)水資源利用、保護(hù)水環(huán)境，并且通過國(guó)內(nèi)立法的方式保護(hù)有限的水資源。其中埃及、約旦、阿爾及利亞等八個(gè)國(guó)家都頒布了關(guān)于水資源管理的詳細(xì)法律條例，形成了相對(duì)完善的體制框架，具體涉及機(jī)構(gòu)安排、分散和集中管理、所有制和水服務(wù)條例、公眾參與、獎(jiǎng)懲措施、檢測(cè)等。②

中東地區(qū)的水源主要來自尼羅河、約旦河等國(guó)際性河流，這些河流往往流經(jīng)數(shù)個(gè)甚至十?dāng)?shù)個(gè)國(guó)家。中東水資源的這種跨界性使得大河流域內(nèi)的國(guó)家不得不面臨水源的跨界利用和管理問題。為了爭(zhēng)奪河流的控制權(quán)和利用權(quán)，中東國(guó)家歷史上爆發(fā)了多次沖突甚至戰(zhàn)爭(zhēng)。隨著時(shí)代的發(fā)展，中東各國(guó)也逐漸意識(shí)到加強(qiáng)彼此合作才是解決中東水問題的有效途徑。

水資源利用的雙邊合作是最早啟動(dòng)的，也成為了中東地區(qū)最穩(wěn)定有效的水資源合作治理模式。雙邊合作的典型是以色列和巴勒斯坦對(duì)于約旦河流域的合作治理。長(zhǎng)期以來，巴以雙方一直在水資源利用上開展合作。雙方彼此協(xié)調(diào)立場(chǎng)和政策，共同采取措施治理共同流域內(nèi)的水資源；彼此借鑒治理經(jīng)驗(yàn)和提供技術(shù)支持。

在雙邊合作的基礎(chǔ)上，中東國(guó)家在水資源治理方面，也開展了各種形式的多邊合作。中東國(guó)家的多邊水合作主要有兩種形式：流域內(nèi)合作和跨流域的水貿(mào)易。在流域內(nèi)合作方面，尼羅河流域的合作最為持久和廣泛。尼羅河流域國(guó)家先后建立了諸如“尼羅河國(guó)家聯(lián)合會(huì)”等一系列組織。1999年，九個(gè)尼羅河流域國(guó)家首次達(dá)成合作利用尼羅河水資源的協(xié)議，在尼羅河水資源共享的理念下，這些國(guó)家水利部門協(xié)調(diào)分工，科學(xué)調(diào)配，初步實(shí)現(xiàn)了尼羅河水資源的科學(xué)利用。②在跨流域水貿(mào)易方面，先后有國(guó)家提出過“友誼管道”“和平管道”等建議。所謂“友誼管道”，是基于水是一種經(jīng)濟(jì)商品的原則，相關(guān)國(guó)家之間進(jìn)行的水商品買賣。比較有代表性的是科威特投資從伊朗進(jìn)口卡爾黑河水以及阿聯(lián)酋從區(qū)外的日本進(jìn)口袋裝雨水?！昂推焦艿馈眲t是規(guī)模更大的輸水工程。由于土耳其水資源異常豐富，因此在其境內(nèi)敷設(shè)兩條輸水管道，分別向敘利亞、約旦、沙特阿拉伯等八個(gè)阿拉伯國(guó)家出口土耳其南部塞伊漢河和杰伊漢河河水[1]171-181。

由于地理、政治和經(jīng)濟(jì)等一系列因素的制約，中東國(guó)家的多邊水合作難以取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，因此吸收區(qū)外國(guó)家參與治理、在國(guó)際層面探尋解決中東水資源危機(jī)問題的途徑顯得極為必要。在這方面，以歐盟為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家起了主導(dǎo)作用。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）與中東北非國(guó)家成立了聯(lián)合治理水資源小組，彼此建立了穩(wěn)定的聯(lián)系，經(jīng)合組織為中東國(guó)家提供資金支持，以幫助其更好地利用和管理水資源[3]。

三、中東水資源治理中的障礙性因素分析

包括中東國(guó)家在內(nèi)的國(guó)際社會(huì)為解決中東水資源問題進(jìn)行了許多嘗試，在不同層面開展了較為廣泛的合作。針對(duì)中東水問題的治理取得了一定成效，一定程度上緩解了中東地區(qū)的水危機(jī)。但是圍繞中東水問題的國(guó)際合作困難重重，至今國(guó)際社會(huì)仍沒有找到解決這一問題的根本出路，中東仍面臨嚴(yán)峻的水威脅。阻礙中東地區(qū)國(guó)際水合作的因素主要有以下幾方面。

第一，中東政治格局復(fù)雜，國(guó)家間對(duì)立思想嚴(yán)重。反映在水合作上就是互相指責(zé)對(duì)方的水資源政策，缺乏政治互信。以色列和巴勒斯坦雖然在利用水資源方面建立了長(zhǎng)期的合作關(guān)系，但是這種關(guān)系卻是極不穩(wěn)定的。雙方經(jīng)?；ハ嗯険魧?duì)方的政策：巴勒斯坦政府聲稱以色列不僅從約旦河西岸山地蓄水層中瘋狂取水，還在加沙周邊地區(qū)大量開鑿水井，意圖從巴勒斯坦盜取水源；以色列方面則針鋒相對(duì)地指出巴勒斯坦當(dāng)局默許其居民私自開采小水井，導(dǎo)致河床下陷，已經(jīng)嚴(yán)重威脅了整個(gè)地區(qū)的水環(huán)境[4]。另外，在中東地區(qū)存在水資源分享和利用依據(jù)各國(guó)實(shí)力強(qiáng)弱判定的情況。有分析指出，中東國(guó)家在地理優(yōu)越性、資源占有、經(jīng)濟(jì)和軍事實(shí)力方面差距巨大，這種實(shí)力的懸殊導(dǎo)致了水利用的不公平性，使得平等地分享水資源成為一種政治空談[5]。以色列憑借其強(qiáng)大的國(guó)家實(shí)力往往在水資源分配中獲取更多的利益，故有人稱之為“水霸權(quán)”（Hydro-Hegemony）[6]。

第二，國(guó)際參與的程度較低。聯(lián)合國(guó)作為全球治理的重要主體，在中東水危機(jī)的治理中沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。盡管聯(lián)合國(guó)建立了水機(jī)制以實(shí)施世界可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)和《千年宣言》確定的與水有關(guān)的各方面議程，但在中東水治理中，聯(lián)合國(guó)水機(jī)制卻沒有提供實(shí)質(zhì)性的建議。此外，美國(guó)作為對(duì)中東地區(qū)最有影響力的大國(guó)，在中東水治理中卻表現(xiàn)出了一種“超脫”的姿態(tài)。美國(guó)擁有足夠強(qiáng)大的技術(shù)和能力幫助中東國(guó)家處理水糾紛、利用水能源，然而美國(guó)卻沒有這么做的意愿，而將相關(guān)的協(xié)商談判問題留給了中東國(guó)家自行解決[7]。

第三，中東國(guó)家的水資源利用率低下。除以色列外，中東國(guó)家普遍存在水資源使用不充分的情況。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中東地區(qū)70%的水資源被用于農(nóng)業(yè)灌溉，然而這70%的水資源卻只有一半最終流向農(nóng)作物[3]。水資源利用率低一方面是由于科技能力欠發(fā)達(dá)，另一方面則是因?yàn)楹芏嗟貐^(qū)的節(jié)水意識(shí)淡薄。中東地區(qū)低下的水利用率嚴(yán)重阻礙了水合作，也影響了國(guó)際水合作的成效。

長(zhǎng)期以來，傳統(tǒng)安全一直是中東地區(qū)安全領(lǐng)域的核心內(nèi)容，非傳統(tǒng)安全威脅相對(duì)被忽視了。其實(shí)中東地區(qū)的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)歷史上一直存在，在近些年來逐漸凸顯。除了以上論述的恐怖主義問題、水資源問題、難民問題，還有經(jīng)濟(jì)安全、能源安全、環(huán)境安全等等。值得欣慰的是，國(guó)際社會(huì)已經(jīng)意識(shí)到中東非傳統(tǒng)安全威脅的嚴(yán)重性，并將其納入全球治理的框架內(nèi)。國(guó)際社會(huì)為應(yīng)對(duì)中東非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)，在不同層面進(jìn)行了合作，其治理取得了一定的成效。然而，中東非傳統(tǒng)安全問題的產(chǎn)生有其深刻的歷史和社會(huì)根源，這些根源短時(shí)間內(nèi)不會(huì)消失。另一方面，現(xiàn)行的治理方式也存在嚴(yán)重的弊端，這就使得全球治理面臨重重阻礙。因此，針對(duì)中東非傳統(tǒng)安全的全球治理必然要經(jīng)歷一個(gè)漫長(zhǎng)的、不斷完善的過程，探尋新的治理路徑也是一個(gè)必然的選擇。

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