時偉

摘 要：黨的十八大報告首次大篇幅闡述協(xié)商民主，將其由一種民主形式上升為一種制度形式，成為我國國家政治制度層面上的目標追求。在我國，人民政協(xié)是實行協(xié)商民主最主要的載體和最佳的實踐形式，是具有中國特色的社會主義協(xié)商民主形式。厘清政協(xié)民主監(jiān)督在國家監(jiān)督體系中的定位，對進一步推進中國特色社會主義民主政治建設(shè)具有重要的指導意義。

關(guān)鍵詞：協(xié)商民主；政協(xié)民主監(jiān)督；定位；作用

黨的十八大提出了“健全社會主義協(xié)商民主制度”、“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式”，并強調(diào)指出“堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度，充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用，圍繞團結(jié)和民主兩大主題，推進政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度化建設(shè)，更好協(xié)調(diào)關(guān)系、匯聚力量、建言獻策、服務(wù)大局?！眻蟾嬷嘘P(guān)于社會主義協(xié)商民主的重要論述，不僅為我們研究協(xié)商民主的本質(zhì)屬性、制度要求、實踐載體等問題明確了方向，而且進一步明確了人民政協(xié)在協(xié)商民主制度中的重要地位和作用，賦予了人民政協(xié)在當今時代更重大的責任和更高的要求，為我們進一步深化人民政協(xié)理論研究和實踐探索提供了新的視角和方向。

一、 協(xié)商民主與人民政協(xié)的關(guān)聯(lián)性

協(xié)商民主（deliberative democracy），是上世紀 80 年代以來在西方反思選舉（票決）民主不足的基礎(chǔ)上逐步興起的民主政治理論。它起源于古希臘的雅典城邦時代，學界比較一致的認識是，“協(xié)商民主”一詞最早來自美國學者約瑟夫·畢塞特1981年發(fā)表的一篇論文《協(xié)商民主：共和政府下的多數(shù)原則》?！皡f(xié)商民主”傳入中國，是源于哈貝馬斯2001年訪華。哈貝馬斯在中國社科院、北京大學、清華大學等大學做了8場演講，在北大紀念講堂，作了題為《民主的三種規(guī)范模式：關(guān)于協(xié)商政治的概念》的演講，首次將“協(xié)商政治”一詞帶給中國。此后學術(shù)界開始了解讀“協(xié)商民主”理論的進程。關(guān)于協(xié)商民主在中國的實踐和發(fā)展，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度無疑是馬克思主義基本原理與我國人民的政治實踐相結(jié)合的一個創(chuàng)舉，也是協(xié)商民主在我國的具體實踐形式。黨的十八大報告首次大篇幅闡述協(xié)商民主，將其由一種民主形式上升為一種制度形式，成為我國國家政治制度層面上的目標追求。至此，人民政協(xié)的政治協(xié)商已經(jīng)提升為國家政治制度層面的行為。那么，作為最早組織化、制度化的協(xié)商民主渠道，人民政協(xié)理應(yīng)在健全社會主義協(xié)商民主制度中發(fā)揮更大作用，真正成為協(xié)商民主的重要渠道，成為社會主義協(xié)商民主制度中的基本制度和重要載體。

（一）人民政協(xié)與協(xié)商民主的關(guān)系

第一，從人民政協(xié)的性質(zhì)看，人民政協(xié)除了作為最廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織之外，還是多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)，是我國政治生活中發(fā)揚民主的重要形式。在一定意義上，它就是一個民主協(xié)商的機構(gòu)。毛澤東早在1954年就明確指出：“政協(xié)不僅是人民團體，而且是各黨派的協(xié)商機關(guān)，是黨派性的機關(guān)?！?/p>

第二，從主體的平等性和廣泛性來看，二者具有一致性。協(xié)商民主是為避免選舉民主過程中少數(shù)服從多數(shù)的程序規(guī)則，倡導每個公民平等參與公共政策的決策或制定，每個人政治參與的機會都是平等的，強調(diào)主體的平等性，這是協(xié)商民主開展真正的對話、辯論、協(xié)商的前提條件，這一前提不成立，也就談不上真正的協(xié)商民主。人民政協(xié)由34個界別組成，由中國共產(chǎn)黨、各民主黨派、無黨派民主人士、人民團體、各少數(shù)民族和各界代表、香港特別行政區(qū)人士、澳門特別行政區(qū)人士、臺灣同胞和歸國僑胞的代表以及特別邀請的人士構(gòu)成，而且它隨著社會的發(fā)展進步還會不斷調(diào)整其組成單位或界別。它涵蓋了全體社會主義勞動者、社會主義建設(shè)者、擁護社會主義的愛國者和海外廣大擁護祖國統(tǒng)一的愛國者。這個陣容，一方面體現(xiàn)出政協(xié)組織具有廣泛的代表性和包容性，與協(xié)商民主強調(diào)的主體廣泛性非常契合，生動地體現(xiàn)了新世紀愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的擴大，體現(xiàn)了中華民族大團結(jié)的精神。

第三，從遵循的原則來看，二者在“求同存異”的基礎(chǔ)上尋求結(jié)果的包容性和一致性。協(xié)商民主理論的興起除了應(yīng)對選舉民主的不足外，也是針對文化社會多元化導致社會價值利益追求的異質(zhì)性加大，避免加劇利益沖突和社會分裂的危險而發(fā)展起來的，主體涉及到不同社會階層、不同利益分殊的公民，就某個問題經(jīng)過協(xié)商想要達到結(jié)果的一致性，代表不同利益的群體堅持“求同存異”的原則是一個必然要求。人民政協(xié)廣泛的協(xié)商主體也決定了它包含了各種不同的群體的利益訴求。為了達成共識，協(xié)商結(jié)果盡可能反映各協(xié)商主體的認識和利益，在“求同存異”基礎(chǔ)上尋求結(jié)果的包容性和一致性也是一個必然選擇。

第四，從職能來看，政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政是人民政協(xié)的三大職能，其中，政治協(xié)商是最基礎(chǔ)的職能，從政協(xié)成立的第一天起就發(fā)揮著作用，政治協(xié)商實質(zhì)也就是民主協(xié)商，與協(xié)商民主的職能存在著共同性。

（二）發(fā)揮人民政協(xié)作為社會主義協(xié)商民主的重要渠道作用

第一，體制上獨特的優(yōu)勢。西方協(xié)商民主更多還是一種理論上的設(shè)計，而人民政協(xié)作為中國特色的社會主義協(xié)商民主形式，早就已經(jīng)嵌入中國的政治體制并成為實際運行的制度安排。對于協(xié)商什么和如何協(xié)商已經(jīng)有了體制層面的規(guī)定，例如《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》著重指出，人民政協(xié)的政治協(xié)商是黨和國家實行科學民主決策的重要環(huán)節(jié)。把政治協(xié)商納入決策程序，就國家和地方的重要問題在決策之前和決策執(zhí)行過程中進行協(xié)商，是政治協(xié)商的重要原則。各級黨委要高度重視人民政協(xié)的政治協(xié)商，統(tǒng)一部署和協(xié)調(diào)，并認真組織實施。黨的十七大報告也強調(diào)指出：“把政治協(xié)商納入決策程序，完善民主監(jiān)督機制，提高參政議政實效；加強政協(xié)自身建設(shè)，發(fā)揮協(xié)調(diào)關(guān)系、匯聚力量、建言獻策、服務(wù)大局的重要作用?！币簿褪钦f，涉及到國家和地方的重要問題，必須通過人民政協(xié)的制度平臺進行協(xié)商。這就為充分發(fā)揮人民政協(xié)的作用提供了重要的體制平臺，也成為人民政協(xié)的一大體制優(yōu)勢。[7]

第二，性質(zhì)上獨特的優(yōu)勢。人民政協(xié)不屬于國家機關(guān)，但是又作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度，是我國政治體制中的一個重要部分，它的這種特殊性使人民政協(xié)在履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政過程中，沒有自身利益的局限性，在面對紛雜的利益訴求，能夠做到客觀、公正、中立、理性，同時又擁有體制上的保障，能夠使協(xié)商結(jié)果得到最大程度的反饋和執(zhí)行。

第三，組織上獨特的優(yōu)勢。人民政協(xié)具有其他組織所不具有的政治特點，如組織上的廣泛代表性、政治上的巨大包容性、黨派的合作性等。它以界別為基礎(chǔ)構(gòu)成愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，各界別人士都有自己的專業(yè)領(lǐng)域和學科背景，這種界別優(yōu)勢增強了協(xié)商的專業(yè)性和針對性，提高了協(xié)商的實效性。同時，參加政協(xié)的各黨派、團體和界別，都可以以本黨派、團體和界別的名義在政協(xié)大會上發(fā)表意見和主張，可以按照界別提出提案，也可以由界別自主開展調(diào)查研究和反映社情民意等活動。這種活動方式，寓民主于多黨合作，有黨派性卻無黨競爭，這是任何一個組織都沒有的特點和優(yōu)勢，這種獨特優(yōu)勢進一步保證了政協(xié)作為社會主義協(xié)商民主的重要渠道作用的發(fā)揮。

二、 政協(xié)民主監(jiān)督在國家權(quán)力制約和監(jiān)督體系中的定位

第一，政協(xié)民主監(jiān)督不是核心層面的監(jiān)督。社會主義監(jiān)督體系中核心層的監(jiān)督，是執(zhí)政黨的黨內(nèi)監(jiān)督，執(zhí)政黨的黨內(nèi)監(jiān)督不僅包括對黨的領(lǐng)導干部和黨內(nèi)事務(wù)的監(jiān)督，而且包括對在國家機關(guān)、企事業(yè)單位任職的黨員干部和國家、社會事務(wù)的監(jiān)督。由于中國共產(chǎn)黨在國家的各個領(lǐng)域中均居于政治中樞和領(lǐng)導核心地位， 因此，執(zhí)政黨的黨內(nèi)監(jiān)督實際是涵蓋了整個國家社會政治生活各個層面的。在目前我國政治生活中， 這種監(jiān)督無疑是最重要的監(jiān)督， 也是最權(quán)威、最有效的監(jiān)督。

第二，政協(xié)民主監(jiān)督不屬于權(quán)力監(jiān)督。權(quán)力監(jiān)督主要是由專職的監(jiān)督機構(gòu)運用國家權(quán)力集中行使監(jiān)督職權(quán)，具有強制性、權(quán)威性、法定程序性等特點，如人大監(jiān)督、行政監(jiān)督等。政協(xié)民主監(jiān)督并非運用國家權(quán)力進行監(jiān)督，主要以政治協(xié)商的方式進行，不具有強制性、權(quán)威性，但是監(jiān)督的范圍非常廣泛，包括國家、社會經(jīng)濟、政治各個層次和各個領(lǐng)域，是一種“自下而上”的非權(quán)力監(jiān)督。

第三，政協(xié)民主監(jiān)督不屬于法律監(jiān)督。法律層面的監(jiān)督是國家專門機關(guān)的監(jiān)督，包括立法監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督。這種監(jiān)督是有明確的法律規(guī)定和嚴格的制度設(shè)計與程序設(shè)計的，是法律化、制度化、規(guī)范化、程序化的權(quán)力監(jiān)督。政協(xié)民主監(jiān)督雖然是在遵守我國憲法和法律政策基礎(chǔ)之上的監(jiān)督，但是人民政協(xié)不屬于國家機關(guān)，依照政協(xié)章程進行監(jiān)督，不屬于法律監(jiān)督。

第四，政協(xié)民主監(jiān)督屬于人民的民主監(jiān)督中的政治性監(jiān)督。首先，政協(xié)監(jiān)督屬于民主監(jiān)督的范疇，民主是政協(xié)民主監(jiān)督的實質(zhì)和核心。在社會主義監(jiān)督體系中，人民政協(xié)和民主黨派的民主監(jiān)督、社會團體的民主監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督和人民群眾的直接監(jiān)督等都屬于人民的民主監(jiān)督。民主監(jiān)督體現(xiàn)了我國民主政治制度的優(yōu)點和特點。但是，政協(xié)民主監(jiān)督與一般的社團監(jiān)督、輿論監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督等一般非權(quán)力監(jiān)督不同，是一種與黨的基本政治制度即中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度相聯(lián)系的，屬于我國政治民主的一種政治性監(jiān)督，不能以一般的社會監(jiān)督代替政治監(jiān)督。人民政協(xié)對國家權(quán)力的監(jiān)督不是權(quán)力對權(quán)力的制衡，而是民主對權(quán)力的制約和限制。

三、 發(fā)揮政協(xié)民主監(jiān)督在國家權(quán)力制約和監(jiān)督體系中的作用

第一，堅持以最新的理論成果為指導，發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主的重要渠道作用。

黨的十八大報告首次確認協(xié)商民主概念并提出社會主義協(xié)商民主制度，進而對健全社會主義協(xié)商民主制度進行規(guī)劃和部署，集中體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨對社會主義民主政治的實踐創(chuàng)新、理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨人在中國民主制度選擇上的道路自信、理論自信和制度自信。發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主的重要渠道作用，要繼續(xù)堅持以馬克思主義為指導思想，以黨的最新理論成果作為具體指導，發(fā)揮政協(xié)優(yōu)勢，推進民主建設(shè)。

第二，進一步推進政協(xié)民主監(jiān)督的制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)。

政協(xié)民主監(jiān)督在實際生活中處于一種“軟”監(jiān)督狀態(tài)，缺少制度規(guī)范與政協(xié)章程及有關(guān)文件規(guī)定的民主監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督形式相配合。增強民主監(jiān)督的實效，首先要高度重視制度的作用，把建立健全政協(xié)民主監(jiān)督的制度放在首位，規(guī)范民主監(jiān)督的程序，明確民主監(jiān)督的責任。如政協(xié)監(jiān)督公開制度：人民政協(xié)的監(jiān)督情況通過網(wǎng)絡(luò)、報紙、自媒體等方式定期向社會公布，使公眾及時了解監(jiān)督的過程、結(jié)果以及黨政部門的反饋情況；監(jiān)督跟蹤反饋制度：把政協(xié)提案、建議案工作中的答復及時率、建議采納率、解決落實率、委員滿意率等，列入黨政部門年度工作的考核目標，并定期向政協(xié)的主席會議、常務(wù)委員會會議和全體委員會議作匯報等。

第三，逐步推進政協(xié)民主監(jiān)督的法律化建設(shè)。

一個民主法治的社會，必須實現(xiàn)國家社會生活各個領(lǐng)域的法制化，政協(xié)民主監(jiān)督，自然也應(yīng)當納入到憲法和法律的框架內(nèi)來建設(shè)。缺乏專門法律的保障，人民政協(xié)的民主監(jiān)督在相當程度上就會受到制約和影響，對此，加大立法的力度，使民主監(jiān)督有法可依。強化民主法制化建設(shè)中，要把政協(xié)民主監(jiān)督以法律的形式確立下來，納入整個監(jiān)督體系之中。同時以法律的形式確保委員發(fā)表批評建議的權(quán)利，保護監(jiān)督者權(quán)利的實施和正常的民主監(jiān)督免受不應(yīng)有的干擾和侵害。

第四，充分重視民主黨派、無黨派人士在政協(xié)民主監(jiān)督機制中的作用。

鄧小平同志曾指出：“黨外的民主人士能夠?qū)τ谖覀凕h提供一種單靠黨員所不容易提供的監(jiān)督，能夠發(fā)現(xiàn)我們工作中的一些我們所沒有發(fā)現(xiàn)的錯誤和缺點，能夠?qū)τ谖覀兊墓ぷ髯鞒鲇幸獾膸椭?。”[8]一方面要加強民主黨派的自身建設(shè)，提高民主監(jiān)督的能力和水平，因為民主黨派自身的理論水平、政治敏銳性和社會責任感直接決定了監(jiān)督的深度和效力。另一方面，高度重視民主黨派中的政協(xié)委員的提案及大會發(fā)言，對以黨派名義提出的提案應(yīng)專項處理，重點對待，對所提建議、批評及時反饋，調(diào)動他們的積極性，形成監(jiān)督的良性循環(huán)。

參考文獻：

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