賀淑芳　歐陽仁根

摘 要：本文通過農(nóng)民工市民化進程中居住權(quán)保障的應(yīng)然狀態(tài)和實然狀態(tài)的對比，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工住房時面臨的種種困境，經(jīng)深入剖析知其源于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制約、政策落實不到位、群體性排斥和集體無意識等原因。為化解這些困境，本文借鑒了美國、德國和日本的經(jīng)驗，從制度完善、政府職能轉(zhuǎn)變、社會力量引入、農(nóng)民工法律意識提高等角度闡述了破解之道。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；市民化；居住權(quán)；群體性排斥；權(quán)益保障

自1978年我國開始實行改革開放以后，城市經(jīng)濟發(fā)展對勞動力產(chǎn)生了巨大的需求，相應(yīng)地農(nóng)村勞動力則普遍過剩，這樣的差距直接導(dǎo)致了1989年“民工潮”的爆發(fā)，加上后期政府對戶籍政策的些許放寬，出現(xiàn)了大量從農(nóng)村地區(qū)流向城市的遷徙者[①據(jù)統(tǒng)計，2014年全國農(nóng)民工總量為27395萬人，其中外出農(nóng)民工16821萬人。參見國家統(tǒng)計局：《2014年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，http：//www.lwzb.cn/pub/gjtjlwzb/sjyfx/201505/t20150506_2638.html. 2015年9月30日訪問]。本文就將從農(nóng)民工市民化進程中的居住權(quán)保障的角度，探討農(nóng)民工所遭遇的困境以及破解之策。

一、 農(nóng)民工市民化進程中居住權(quán)保障的必然性分析

（一）居住權(quán)的內(nèi)涵

居住權(quán)是有關(guān)公民居住行為的權(quán)利的統(tǒng)稱。居住權(quán)一詞濫觴于羅馬法，屬于人役權(quán)的一種，后來相繼被歐陸各國法律所承襲。居住權(quán)的英語表述是“Housing Right”或“The Right to Adequate Housing”，兩者意思相近，但“ The Right to Adequate Housing”更強調(diào)“適足”的住房權(quán)，在擁有住房權(quán)的基礎(chǔ)上強調(diào)適宜的、足夠的住房權(quán)利，并將獲得“體面的住房”作為一項最終的神圣目標。國內(nèi)因為翻譯的緣故產(chǎn)生了三種譯法來描述這一概念：一是“居住權(quán)”，將居住權(quán)作為一項基本人權(quán)，強調(diào)獲得住宅的權(quán)利；二是“住宅權(quán)”，是指獲得適足和充分住房的權(quán)利；三是“適足住房權(quán)”，意義基本與住宅權(quán)相同。[ ②廖丹：《居住權(quán)概念辨析》，載《嶺南學(xué)刊》2011年第3期。]實際上上述三種翻譯所表達的都是同一個意思，即為住房弱勢群體提供適當住房的權(quán)利。

居住權(quán)主要由四個方面構(gòu)成。第一，住所選擇權(quán)，又被稱為定居的自由，指的是公民一定區(qū)域內(nèi)任意選擇地點定居的自由，而不被強制定居某處或被驅(qū)逐。第二，住宅所有權(quán)。保護住宅所有權(quán)首先體現(xiàn)的對私有財產(chǎn)權(quán)的不得侵犯，這一點一般在《憲法》中有明文規(guī)定，而且通過《物權(quán)法》等法律法規(guī)加以細化。第三，住宅不受侵犯的權(quán)利，住宅是一個人不受公權(quán)力干涉的私人空間，目的就是為了獲得住房安寧，保護個人隱私。第四，獲得住房的權(quán)利，這是其他住房保護權(quán)益的基礎(chǔ)，但由于現(xiàn)在房價居高不下，很多人依舊無家可歸，所以從某種程度上來說公民獲得住房的權(quán)利是政府的一項義務(wù)[③參見廖丹：《居住權(quán)概念辨析》，載《嶺南學(xué)刊》2011年第3期]。

（二）居住權(quán)作為一項基本人權(quán)應(yīng)受到必然保障

1996年召開的聯(lián)合國第二次人居大會正式確立了居住權(quán)為基本人權(quán)。在隨后的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》（1966年）、《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》（1966年）、《關(guān)于獲得適當住房權(quán)的第四號一般性意見》等國際公約對居住權(quán)進行了進一步明確。[④孫林：《農(nóng)民工居住權(quán)視角下城中村改造問題的思考》，載《城市觀察》2015年第1期。]人權(quán)是人之為人所應(yīng)該享有的權(quán)利，其核心價值在于維護人的尊嚴。

（三）新型城鎮(zhèn)化“以人為本”的理念必然要求保障農(nóng)民工居住權(quán)

黨的十六大率先提出了“新型工業(yè)化”戰(zhàn)略，在黨的十八大中明確地提出了“新型城鎮(zhèn)化”，指明了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)在當今中國經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要地位。新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)要求是堅持以人為本，促進人的全面發(fā)展，只有這樣才能使城鎮(zhèn)處于良性發(fā)展態(tài)勢，加快小康社會的全面建成。[ ⑤參見王婧翱：《中國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與人的發(fā)展的思考》，載《改革與戰(zhàn)略》2013年第9期。]

以人為本的城鎮(zhèn)化，需要促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，以此達到提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量的目標。

二、 農(nóng)民工市民化進程中居住權(quán)保障的現(xiàn)實困境與產(chǎn)生原因

農(nóng)民工作為社會生活中的弱勢群體，現(xiàn)今他們的基本居住權(quán)利仍然沒有得到充分的尊重和來自外界的保護，多數(shù)農(nóng)民工因為沒有充足的資金不能進入商品房市場，也因為身份等限制無法滿足獲得廉租房和經(jīng)濟適用房的條件，因此不少農(nóng)民工居住在“城中村”、 “棚戶區(qū)”、“違章建筑”等一些非法地帶，現(xiàn)實生活中農(nóng)民工的居住權(quán)受到了種種羈絆。

（一）農(nóng)民工市民化進程中居住權(quán)保障的現(xiàn)實困境

農(nóng)民工的居住狀況陷入令人堪憂的困境[ ⑥參見周彤：《論農(nóng)民工居住權(quán)保護》，載《新鄉(xiāng)學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版）》2009年第1期。]。這些困境主要體現(xiàn)在如下五個方面：

第一，居住條件十分簡陋。其中最為突出的一個問題就是擁擠，根據(jù)建設(shè)部統(tǒng)計，農(nóng)民工的人均房屋面積只及城市居民的三分之一。其次，農(nóng)民工的住房質(zhì)量指數(shù)也遠遠低于城市居民，所以在城市中精美市民公寓、別墅與擁擠破敗的工棚“相伴成景”，十分不和諧。

第二，居住基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)不齊。一般住房基本配套設(shè)施包括廚房、衛(wèi)生間等，但是據(jù)統(tǒng)計仍有不少農(nóng)民工的住房內(nèi)無廚房，而是用一個簡易灶臺草草了事，在廁所中安裝了抽水式馬桶的農(nóng)民工也只是占了很少的比例。但是如果按照聯(lián)合國關(guān)于居住條件的要求，就有不少流動人口生活在類似“貧民窟”的環(huán)境中。

第三，住房支出費用昂貴。首先，多數(shù)農(nóng)民工進城從事的職業(yè)并不是高薪職位，相比較于收入和其他費用支出，住房開銷所占比例較大；其次因為受到戶口的限制，農(nóng)民工不能像城市居民一樣享受到低價購買經(jīng)濟適用房或者申請廉租房的優(yōu)惠政策。

第四，在文化生活上，外界供給匱乏，不能滿足農(nóng)民工的需求。農(nóng)民工在離開農(nóng)村之后便不能享受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府所提供的各項文化工程，在城市中下里巴人的文化形式又比較罕見，因而他們只能在擠在街邊小店看電視或者三五成群地在街上閑蕩。

第五，居住地段或者環(huán)境令人堪憂。其次，有些農(nóng)民工為了租房便宜選擇在郊區(qū)居住，因此喪失了很多接受城市公共服務(wù)的機會。

（二）農(nóng)民工居住權(quán)缺乏保障的原因剖析

筆者認為出現(xiàn)上述困境的根源在于以下四個方面。

1.城鄉(xiāng)二元體制是農(nóng)民工市民化進程中居住權(quán)無法得到保障的根源

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的管理體制在改革開放的背景下已經(jīng)無法跟上時代的步伐，在許多現(xiàn)實方面皆有比較突出的問題，例如傳統(tǒng)社會管理體制下的戶籍制度，曾一度是公民遷徙自由的重大阻礙，但是如今戶籍制度的放寬并沒有從根本上使得農(nóng)民工享有其應(yīng)得的、平等的權(quán)利。突出顯現(xiàn)在：同工不同酬、安全衛(wèi)生條件差、社會保障普遍缺失等。[⑦參見張怡恬：《農(nóng)民工與居住權(quán)》，人民網(wǎng)，http：//theory.people.com.cn/n/2013/0726/c367084-22343327.html... 2015年9月30日訪問。]農(nóng)民工“欠薪糾紛”屢見不鮮，有的甚至“跳樓討薪”，同時有調(diào)查顯示，農(nóng)民工的月平均工資還不及城鎮(zhèn)職工平均工資的60%，工資的增長相較于物價的增長顯得微不足道。從上述分析可知，農(nóng)民工由于戶口的無法轉(zhuǎn)變，在城市生活中應(yīng)得的權(quán)益仍舊無法兌現(xiàn)，進而侵害到農(nóng)民工的經(jīng)濟利益，在此種情況下實現(xiàn)居住權(quán)倍加艱難。

2.政府出臺的相關(guān)政策落實不能到位是主要原因

早在2007年，住建部、發(fā)改委等五部門就出臺了《關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的指導(dǎo)意見》等政策性文件，但落實效果不佳。解決住房問題往往有兩種途徑，其一是通過市場途徑購買商品房，其二是通過保障房政策。農(nóng)民工由于自身經(jīng)濟能力有限，往往傾向選擇后者，但是保障房政策真的能保障農(nóng)民工的居住權(quán)嗎？

廉租房是指政府通過補貼或者配租的方式，向具有城鎮(zhèn)長住戶口的低收入家庭提供的保障性住房。第一，廉租房覆蓋對象狹窄，沒有達到預(yù)期效果，而且隨著社會的轉(zhuǎn)型，產(chǎn)生大量類似農(nóng)民工的新型社會群體，這些住房弱勢群體的住房權(quán)沒有受到重視。第二，廉租房源和資金來源都不穩(wěn)定，其中政府在資金來源方式中起著重要作用，但僅靠政府財力恐將難以長久維系。[⑧參見徐嘉輝：《構(gòu)建我國城鎮(zhèn)弱勢群體住房保障體系的思考》，載《東北農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2009年第4期。]⑧

經(jīng)濟適用房則是指由政府組織房地產(chǎn)商或者集資建房單位建造，向城鎮(zhèn)中低收入家庭以微利價格出售的一種商品住房，具有社會保障性質(zhì)。但是作為一種新型住房形式，國內(nèi)對此尚無一個的明確界定，仍然有待政府切實加強相關(guān)方面的政策規(guī)定。[⑨參見張世清、劉雪：《農(nóng)民工的權(quán)利訴求及社會政策回應(yīng)》，載《學(xué)習(xí)與實踐》2011年第12期。]⑨

3.農(nóng)民工在城市居住中因受到群體性排斥而使居住權(quán)無法得到保障

農(nóng)民工在城市生活往往會受到群體性排斥，而此種群體性排斥在城市改造的動拆遷過程中表現(xiàn)得尤為突出。外來人員因其自身流動性大，在城市改造拆遷時，他們被理所當然地認為應(yīng)該直接搬走。農(nóng)民工的居住權(quán)在城市社會中受到殘酷漠視。

4.農(nóng)民工自身對居住權(quán)認識不足并且缺乏維權(quán)意識

農(nóng)民工在自己的居住權(quán)被侵害時常常處于一種無意識狀態(tài)，自身缺乏對居住權(quán)的認識和表達意識導(dǎo)致農(nóng)民工在權(quán)益受侵害時扮演著“沉默者”的角色。

農(nóng)民工市民化進程中會遇到許多問題，諸如欠薪、工傷等，對此他們會選擇“上訪”、“鬧事”等一些比較激烈的手段表達訴求，但對于居住權(quán)被侵害時他們的想法往往是“再找一個地方住就好了”、“實在沒有辦法，大不了回老家”。這種“沉默不表達”的現(xiàn)象并非是訴求渠道被封堵，而是更為可怕的“集體無意識”[⑩參見趙曄華：《“居住權(quán)”與市民待遇：城市改造中的“第四方群體”》， 載《社會學(xué)研究》2008年第2期。農(nóng)民工對自身所享有的權(quán)利渾然不知，故而在農(nóng)民工遭到群體性排擠之后又由于自身主動選擇的沉默，使得居住權(quán)的排斥表現(xiàn)得更加含蓄且不易發(fā)覺。

三、 域外居住權(quán)保障制度的經(jīng)驗與借鑒

西方早在在古羅馬時期就已經(jīng)出現(xiàn)了居住權(quán)制度，據(jù)史料記載，優(yōu)士丁尼一世時有大量的奴隸被解放，另外無夫權(quán)婚姻的出現(xiàn)和增加，使得一時間這些被解放的奴隸和沒有繼承權(quán)的女人無家可歸，生活無著。因此居住權(quán)保障制度在國外有悠久的發(fā)展歷史，制度也相對完善，其中美國、德國和日本住房保障制度體系比較典型，對我國包括農(nóng)民工在內(nèi)的住房保障事業(yè)具有良好的借鑒意義。

（一）美國住房保障制度體系

首先，在住房保障機構(gòu)上，美國的住房保障機構(gòu)主要是住房與城市發(fā)展部（以下簡稱HUD）。1965年美國在原有基礎(chǔ)上，合并了多個住房保障機構(gòu)，設(shè)立了HUD，對城市和住房事務(wù)進行統(tǒng)一指導(dǎo)。

其次，在融資制度上，美國融資模式從原先的以政府補貼、稅收返還為主，拓寬到發(fā)行住房建設(shè)債券和建立住房抵押一級和二級市場。每年，美國的居民住宅建設(shè)在美國政府的財政預(yù)算中都占有較大比例，并且政府還積極引導(dǎo)社會私人力量參與住房建設(shè)。

（二）德國住房保障制度體系

德國根據(jù)不同時期居民住房狀況和收入水平，適時地調(diào)整住房政策和法律保障，并輔之以住房儲蓄制度，讓盡可能多的低收入家庭住房得到保障。[ ]德國住房政策可以分為三個時期：第一，戰(zhàn)后重建期。第二次世界大戰(zhàn)后，德國國內(nèi)房屋滿目瘡痍，居民住房問題急需解決，此時的政府充分發(fā)揮宏觀調(diào)控職能，向社會私人力量提供極低的貸款利息，支持廉住房的建設(shè)。第二，平穩(wěn)發(fā)展期。德國國內(nèi)住房需求在20世紀60年代后進入基本持平的階段，但住房的需求呈現(xiàn)出多樣化的態(tài)勢，因此政府適時地調(diào)整了相關(guān)住房保障政策。第三，市場調(diào)控期。1998年后德國居民收入以達到較高水平，政府逐漸退出廉租房建設(shè)，越來越放權(quán)由市場機制來解決住房供給問題。

（三）日本住房保障制度體系

在日本，國土交通省住宅局是主要的住房保障機構(gòu)，它負責對住房建設(shè)的過程和管理進行統(tǒng)籌和監(jiān)管。為保障住房融資和政策性住房的順利進行，日本還專門成立了住宅金融公庫，由政府全額注資成立，專為致力建房購房的組織和個人提供長期、低利率貸款的民間融資的機構(gòu)。

日本的住房保障融資模式是“郵政儲蓄-住房金融公庫”。“郵政儲蓄”能夠為住房保障制度提供穩(wěn)定的、長久的資金來源，緩解政府財政支出的壓力?！白≌鹑诠珟臁眲t可以儲蓄系統(tǒng)中的資金低息貸款給弱勢住房群體。

（四）域外保障居住權(quán)制度的借鑒

通過對域外居住權(quán)保障制度的分析，可見域外的經(jīng)驗對我國保障農(nóng)民工居住權(quán)的制度完善具有較強的借鑒意義。

第一，需要區(qū)分農(nóng)民工的“社會性”居住權(quán)和“投資性”居住權(quán)并且設(shè)計不同的保護制度?！吧鐣浴本幼?quán)側(cè)重保護社會弱勢群體，這一點與本文探討的農(nóng)民工居住權(quán)的保障有著較為緊密的聯(lián)系，結(jié)合我國國情將居住權(quán)的享有主體擴大到進城的農(nóng)民工，此時我國在物權(quán)法中怎樣更好地設(shè)計居住權(quán)時可以適當借鑒域外經(jīng)驗。

第二，我國可以成立專門服務(wù)農(nóng)民工等住房弱勢群體的住房保障機構(gòu)，對全國的住房保障進行統(tǒng)籌，形成有效管理。此外我國還可以在適當?shù)臅r候利用市場這只“無形的手”調(diào)控社會資金的流動，保證住房保障政策背后具備充足的資金。

第三，在農(nóng)民工住房保障制度的安排上需要注重制度的創(chuàng)新與發(fā)展。德國的住房保障制度在每一個階段都會做符合社會實況的調(diào)整，所以我們在保障農(nóng)民工市民化過程的住房權(quán)益時不能一成不變，傳統(tǒng)的“候鳥遷徙型”的農(nóng)民工關(guān)注更多的是住房的獲得，而新型農(nóng)民工的出現(xiàn)則對“適足居住權(quán)”提出更高要求。

第四，建立完善的農(nóng)民工住房保障金融體系。政策性金融支持體系是落實公民居住權(quán)的基礎(chǔ)，因此在我國基本完成保障性房屋建設(shè)后，就需要憑借住房保障金融體系提高農(nóng)民工等低收入者的購買力或者承租能力。同時，當住房市場穩(wěn)定后，可以引入了類似儲蓄的住房金融模式，鼓勵民間力量融入住房市場，之后低收入家庭便可選擇長期低息貸款服務(wù)。

四、 保障農(nóng)民工市民化進程中居住權(quán)的路徑分析

（一）完善農(nóng)民工居住權(quán)保障的法律制度

首先，逐步廢除城鄉(xiāng)二元體制，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)戶籍制度。如前面所述，戶口的限制導(dǎo)致農(nóng)民工在許多方面不能與城市居民享有平等的權(quán)益，而且取消城市戶口和農(nóng)村戶口的差別也是大勢所趨。

其次，完善最低工資制度。農(nóng)民工居住權(quán)的保障很大程度上直接受制于其所擁有的財富，由于城市經(jīng)濟發(fā)展和物價的飛漲，最低工資標準也要做相應(yīng)的調(diào)整。

再次，完善居住權(quán)配套法律制度。全國人民代表大會應(yīng)盡快出臺住房保障法，將公民的住房權(quán)進行統(tǒng)一保護，避免農(nóng)民工從一種非法住房形式輾轉(zhuǎn)向另一種非法住房形式。通過法律法規(guī)的形式細化居住權(quán)的相關(guān)規(guī)定，在微觀上詳細規(guī)定住房保障具體事宜，切實保障農(nóng)民工的居住條件和不被排擠、驅(qū)逐，逐步實現(xiàn)公民安居樂業(yè)的法治社會。

（二）政府承擔起保障農(nóng)民工居住權(quán)的職能

住房屬于準公共物品，為轄區(qū)內(nèi)生活工作的農(nóng)民工提供住房保障是城市政府不容推卸的責任。

首先，進一步完善保障性住房政策，將農(nóng)民工與城市居民一起納入住房保障范圍。農(nóng)民工因不能達到廉租房和經(jīng)濟適用房的供給條件而被排除在現(xiàn)行保障性住房政策的大門之外，政府應(yīng)根據(jù)實際調(diào)整相應(yīng)政策，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制約，嚴格界定住房保障的對象，使廉租房和經(jīng)濟適用房政策真正惠及的農(nóng)民工等住房弱勢群體。

其次，應(yīng)當明晰政府的責任，將農(nóng)民工住房保障情況與績效考核掛鉤。避免在城市動遷中政府只從一方利益出發(fā)而忽視了造福百姓的職責所在，并且在執(zhí)法環(huán)節(jié)沿革把關(guān)，比如嚴厲打擊侵害農(nóng)民工權(quán)益的不良中介機構(gòu)等。

再次，政府應(yīng)該結(jié)合當?shù)厍闆r規(guī)定多元化的住房供給渠道，促進解決農(nóng)民工居住權(quán)問題。譬如，政府應(yīng)允許有條件有能力的企事業(yè)單位自行籌集資金建房，在此政府可以通過減免相關(guān)稅費、給予政策補貼等方式鼓勵單位集資建房，讓住房困難戶可以以優(yōu)廉的價格享受住房。

（三）充分調(diào)動多種社會力量參與解決農(nóng)民工居住房建設(shè)

農(nóng)民工市民化進程中的住房問題是一個社會問題，需要社會各界的積極努力和配合。

首先，明確企業(yè)的社會責任?，F(xiàn)在的許多企業(yè)都會為勞動者提供員工宿舍或者住房補貼，這很大程度上為農(nóng)民工的住房問題提供了幫助。同時在推廣公租房時，需要有社會責任的企業(yè)提供資金參與建設(shè)。

其次，由金融機構(gòu)為此提供支持。金融機構(gòu)是一種特殊的企業(yè)形式，也需要承擔企業(yè)的社會責任。

再次，加強對農(nóng)民工等住房弱勢群體的社區(qū)管理工作。那么為了改善農(nóng)民工居住條件，就需要動員“城中村”的村委會或社區(qū)居民廣泛參與其中，摒棄政府統(tǒng)管一切的現(xiàn)狀，積極發(fā)揮社區(qū)的自主性。

（四）切實維護農(nóng)民工居住權(quán)益

由于戶籍制度改革的不可能一揮而就，在循序漸進的改革過渡階段，農(nóng)民工依舊屬于農(nóng)村，仍然擁有其在農(nóng)村居住的權(quán)利。無論他們在何處務(wù)工，都應(yīng)該在較長的一段時間里為他們保留其在農(nóng)村的宅基地，不能因為農(nóng)村新規(guī)劃而直接沒收或者侵占他們的宅基地。在農(nóng)民工有返回農(nóng)村居住的意愿時，應(yīng)該提供和傳統(tǒng)農(nóng)民相同的優(yōu)惠和補助。通過對農(nóng)民工的宅基地使用權(quán)的保護，能夠使他們在外漂泊時身后還有退路，在內(nèi)心上還有一份歸屬感。