摘 要：城市的發(fā)展是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所必需的，但耕地?cái)?shù)量是卻是有限的，如何處理好兩者的關(guān)系是一個(gè)具有重大實(shí)踐意義的課題，關(guān)系著我國(guó)的國(guó)計(jì)民生。文章分析了我國(guó)城市化發(fā)展與耕地保護(hù)保護(hù)問(wèn)題，并提出了一系列應(yīng)對(duì)策略，希望此粗淺研究能對(duì)解決我國(guó)耕地利用和保護(hù)存在的問(wèn)題有所裨益。

關(guān)鍵詞：城市發(fā)展；耕地保護(hù)；經(jīng)濟(jì)發(fā)展

隨著近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展、城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，城鎮(zhèn)建設(shè)用地不斷擴(kuò)張，居民財(cái)富和收入的增長(zhǎng)促進(jìn)人們對(duì)城市土地需求的增加，主要表現(xiàn)在需要更舒適的住房、更優(yōu)美的生活環(huán)境等，相繼出現(xiàn)了各種建設(shè)用地大量侵占耕地的現(xiàn)象，以及在占用過(guò)程中存在的一些除耕地?cái)?shù)量減少以外的新的問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)大都市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地管理和耕地保護(hù)最佳統(tǒng)一，是保持土地等資源永續(xù)利用的必然要求。

一、我國(guó)城市化發(fā)展與耕地保護(hù)保護(hù)問(wèn)題分析

城市商圈的形成與發(fā)展是一把“雙刃劍”，它帶來(lái)了人口、產(chǎn)業(yè)的集聚和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就業(yè)率升高，土地利用效益從低向高轉(zhuǎn)化。它對(duì)改善局部人居環(huán)境，提高人們生活水平，加速工業(yè)化進(jìn)程、促進(jìn)現(xiàn)代化教育和社會(huì)的發(fā)展，樹(shù)立國(guó)家形象有一定的積極作用。但同時(shí)它又帶來(lái)了廢棄物排放增加，污染增多，耕地減少，加劇溫室效應(yīng)和全球氣候變暖，給生態(tài)環(huán)境帶來(lái)了一定的消極作用。

（1）城市空間發(fā)展呈“攤大餅”形態(tài)，造成城市邊緣高質(zhì)量、肥沃的耕地被大面積蠶食。

（2）部分土地利用率低、集約化程度低，造成市郊大批高產(chǎn)農(nóng)田被侵占；對(duì)郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏統(tǒng)一的科學(xué)管理，對(duì)分散的村落和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的布局和遷移未能妥善處置。

（3）工業(yè)化導(dǎo)致大量廢棄物的產(chǎn)生，我國(guó)當(dāng)前對(duì)很多廢棄物的處理能力有限，且有些部門(mén)或單位對(duì)環(huán)境和耕地保護(hù)不夠重視，將垃圾堆放在郊區(qū)附近的農(nóng)田邊上，導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量減少和耕地污染。

（4）拼地保護(hù)意識(shí)不夠，某些部門(mén)或官員一味盲目追求城市形象，大搞城市廣場(chǎng)，占用耕地；某些工程由于領(lǐng)導(dǎo)換屆或資金原因而荒棄不用，導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量減少。為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些地方政府大量招商引資，對(duì)耕地的保護(hù)只停留在書(shū)而上的簽訂，過(guò)度重視經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)而忽視了耕地保護(hù)的重要性，沒(méi)有足夠的保護(hù)意識(shí)。對(duì)于耕地的使用者，短期來(lái)看他們認(rèn)為農(nóng)作物種植的經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)低于征地獲得的補(bǔ)償，我國(guó)土地征收補(bǔ)償費(fèi)用平均每畝標(biāo)準(zhǔn)為1500-3000元。而種糧的耕地每畝年平均收人一般為45-75元。就玉溪的農(nóng)民而言最近的年平均收入也只是5747元，而土地被征收獲得的補(bǔ)償款相當(dāng)于農(nóng)民30-40年種地的收人。受經(jīng)濟(jì)效益的驅(qū)動(dòng)，很多農(nóng)民對(duì)征地表現(xiàn)出了很高的積極性，對(duì)耕地保護(hù)的概念比較薄弱。

（5）保護(hù)耕地的相關(guān)法律法規(guī)不完善，打擊違法用地制度不完善在城市建設(shè)過(guò)程中由于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使出現(xiàn)了違法用地的現(xiàn)象，主要是非法占用土地、非法轉(zhuǎn)讓土地的行為，少批多用、未批先建、以租代征、以招商引資為名亂圈、亂開(kāi)發(fā)的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。

二、城市化發(fā)展過(guò)程中耕地保護(hù)對(duì)策

（一）制定嚴(yán)格的土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃并嚴(yán)格執(zhí)行

土地利用總體規(guī)劃規(guī)定了土地用途，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特別保護(hù)。按照土地利用年度計(jì)劃不超標(biāo)執(zhí)行耕地總量將是一個(gè)常數(shù)，然而，耕地保有規(guī)劃屢次被打破，土地利用總體規(guī)劃對(duì)抑制土地濫用、保護(hù)耕地沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果。指標(biāo)下達(dá)后缺乏后續(xù)監(jiān)督能力，土地規(guī)劃編制定下的基調(diào)“以供給引導(dǎo)和制約需求”在地方難以奏效，當(dāng)前和今后都必須嚴(yán)格執(zhí)行土地利用規(guī)劃。首先，從嚴(yán)控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的總量和速度。嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)模，強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃對(duì)新增建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)和時(shí)序安排的調(diào)控。其次，嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度。不符合土地利用總體規(guī)劃確定用途的建筑物、構(gòu)筑物，不得重建、擴(kuò)建，集體建設(shè)用地使用權(quán)不得流轉(zhuǎn)；嚴(yán)禁未經(jīng)批準(zhǔn)將規(guī)劃確定的農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地；需轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，必須符合土地利用總體規(guī)劃，并納入土地利用年度計(jì)劃和先行做到耕地占補(bǔ)平衡。

（二）改革征地制度，完善征地程序

現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度存在很大缺陷，由于征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)都普遍較低，得到土地成本的降低使得開(kāi)發(fā)商更積極的獲得土地，而使大量耕地很快被占用，征地規(guī)模不斷擴(kuò)大。在征地補(bǔ)償方面不應(yīng)有固定的征地價(jià)格，應(yīng)該對(duì)被征收土地的質(zhì)量進(jìn)行價(jià)值評(píng)估而確定其相對(duì)應(yīng)合理的價(jià)格，政府在出讓土地的時(shí)候也應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分公益性和經(jīng)營(yíng)性兩種不同性質(zhì)的用地，這樣一來(lái)可以維護(hù)耕地使用者的權(quán)益，二來(lái)可以在某種程度上遏制房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)濫用耕地的現(xiàn)象。

（三）提高拼地保護(hù)的意識(shí)，積極推廣地方創(chuàng)新性做法

現(xiàn)如今群眾對(duì)耕地保護(hù)的意識(shí)很薄弱，不知其中的厲害關(guān)系，有關(guān)部門(mén)應(yīng)及時(shí)向群眾普及耕地保護(hù)的重要性和意義，做好耕地保護(hù)的宣傳，如通過(guò)懸掛標(biāo)語(yǔ)的方法、廣播的方式進(jìn)行宣傳，利用輿論的監(jiān)督作用，建立廣泛的群眾監(jiān)督機(jī)制和暢通的溝通機(jī)制，使群眾監(jiān)督法制化、規(guī)范化，更主要的是要是群眾看到耕地保護(hù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益及價(jià)值，使其認(rèn)識(shí)到進(jìn)行耕地轉(zhuǎn)讓所獲得的收益只是暫時(shí)的。將農(nóng)村集體建設(shè)用地納入正式的市場(chǎng)管理。首先，重視嘗試?yán)糜欣诟乇Ｗo(hù)的市場(chǎng)機(jī)制，激勵(lì)更多參與者積極參與耕地保護(hù)，尤其調(diào)動(dòng)農(nóng)民出自內(nèi)在動(dòng)力對(duì)耕地的愛(ài)護(hù)，是極其重要的，也是值得政策制定者給予考慮的政策選擇。如果有利于耕地保護(hù)的市場(chǎng)機(jī)制得到制度化，對(duì)扭轉(zhuǎn)當(dāng)前耕地保護(hù)嚴(yán)重依賴中央調(diào)控管制和不大現(xiàn)實(shí)地指望地方政府按照中央的意圖來(lái)操辦的局面，是非常有幫助的。其次，我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模龐大，但不能進(jìn)入市場(chǎng)交易。而目前集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租等行為已經(jīng)很普遍。在東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，用集體建設(shè)用地修建廠房或打工樓出租的很多。農(nóng)村龐大的存量集體建設(shè)用地沒(méi)有正式的市場(chǎng)管理，將不利于土地節(jié)約集約利用。如果將農(nóng)村集體建設(shè)用地納入正式的市場(chǎng)管理，這部分土地的節(jié)約集約利用潛力將得到釋放，公開(kāi)的價(jià)格機(jī)制將可約束土地使用者的用地需求，并能實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)優(yōu)化配置土地資源，有利于土地節(jié)約集約利用。

（四）科技創(chuàng)新提高勞動(dòng)者素質(zhì)、集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、提高土地的質(zhì)量

一方面，通過(guò)教育來(lái)提高勞動(dòng)者的素質(zhì)，對(duì)于人多地少，勞動(dòng)力素質(zhì)相對(duì)較低的中國(guó)來(lái)說(shuō)具有特別重要的意義；另一方面，土地集約化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系主要包括同一地塊土地資金投入量、人均用地、建筑物容積、土地利用率、土地產(chǎn)出率、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用邊際效益、土地價(jià)格水平等。土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾整理是提高土地資源利用的有效途徑，我們要逐漸提高技術(shù)水平，適量開(kāi)墾荒地和未利用的土地，從而緩解城市化發(fā)展對(duì)耕地造成的壓力，最后，必須加強(qiáng)耕地保護(hù)資源的同時(shí)加大對(duì)糧食生產(chǎn)的科技投入，積極開(kāi)展耕地質(zhì)量方面的科學(xué)研究，通過(guò)發(fā)展農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，加大中低產(chǎn)田。

（五）學(xué)習(xí)借鑒其它國(guó)家有關(guān)對(duì)耕地的利用和保護(hù)制度

在加拿大，其耕地的保護(hù)和利用包括某些省份劃分農(nóng)地保護(hù)區(qū)，有效保護(hù)農(nóng)地，如在農(nóng)地保護(hù)區(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)變土地用途，必須經(jīng)過(guò)復(fù)雜的法律和行政程序方可轉(zhuǎn)變。法國(guó)1960年制定農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法，決定哪些土地可以提供給非農(nóng)利用，并規(guī)定所劃入農(nóng)業(yè)區(qū)域的土地保證至少在土地規(guī)劃公布十年內(nèi)，不會(huì)受到非農(nóng)化的威脅。日本為保障農(nóng)地有效利用，分別在1967年和1974年制定了《農(nóng)業(yè)振興區(qū)域整備法》和《國(guó)土計(jì)劃法》，宗旨是劃定農(nóng)業(yè)振興區(qū)域，并在區(qū)域內(nèi)劃定農(nóng)用地區(qū)和其他用地區(qū)，規(guī)定農(nóng)業(yè)用地要集中連片，不允許轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)利用，如果農(nóng)用地區(qū)于劃定的市街化調(diào)整區(qū)相重復(fù)，也要優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)。韓國(guó)劃分農(nóng)業(yè)地域，包括耕地地區(qū)和聚落地區(qū)，作為土地用途管制的依據(jù)，可以看出，這些國(guó)家對(duì)耕地的利用的保護(hù)主要是通過(guò)土地立法來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

三、結(jié)語(yǔ)

從近期趨勢(shì)來(lái)看，在實(shí)現(xiàn)城市化快速發(fā)展的進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，非農(nóng)建設(shè)絕對(duì)不占用耕地是不可能的。事實(shí)也證明，不管實(shí)行多么嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，中國(guó)的耕地面積都在不斷地減少。但是為了更好地保護(hù)糧食安全，穩(wěn)固農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，處理好城市化發(fā)展和耕地保護(hù)之間的關(guān)系，在認(rèn)清我國(guó)耕地資源面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)的基礎(chǔ)上，只要采取合理措施，通過(guò)各種方式充分挖掘現(xiàn)有土地的潛力，節(jié)約集約用地，優(yōu)化城市用地結(jié)構(gòu)和布局，提高耕地生產(chǎn)力，相信一定能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)耕地資源的保護(hù)目標(biāo)。

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作者簡(jiǎn)介：李娜，玉林市國(guó)土資源規(guī)劃測(cè)繪信息院。