劉洋

摘 要：社會中介組織腐敗是一種牽涉廣泛、表現(xiàn)形式復雜的新型腐敗形式。按照社會中介組織腐敗中主體性與實施主動性的差別，社會中介組織腐敗可以被劃分為尋租型、衍生型、輔助型和合謀型四類。行政權力復雜介入、信息不對稱和影響力是社會中介腐敗主體性的形成原因，而組織自利性需求、正式制度乏力、非正式制度異化則對其實施腐敗的主動性造成影響。要改善治理現(xiàn)狀，需要從完善獨立主體地位、加強信息公開、建立信用管理制度、推進法治水平、改善監(jiān)管制度和推進職業(yè)倫理培養(yǎng)幾個方面共同入手，形成有效治理的多元合力。

關鍵詞：社會中介組織；腐敗類型；影響因素；治理

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2016）03-0063-09

社會中介組織是指依托專業(yè)知識、技能與服務在推動市場經(jīng)濟有序開展，溝通市場與政府關系方面承擔特殊作用的社會組織機構。當代中國的社會中介組織是市場經(jīng)濟改革和政府職能轉變的產(chǎn)物。然而，近年來，人們也越來越不得不面對社會中介組織腐敗的嚴峻現(xiàn)實，不得不正視其腐敗給經(jīng)濟發(fā)展和社會治理所帶來的挑戰(zhàn)。社會中介組織腐敗則是指社會中介組織利用其特殊地位、專業(yè)知識與專業(yè)技能非法牟利，從而背離其社會功能與社會責任的失范行為。國內(nèi)學術界在2006年后開始關注該問題，張展[1]、林躍勤[2]、過勇[3]、莊德水[4]、中國行政管理學會課題組[5]等研究者分別從經(jīng)濟學、管理學和政治學的視角對社會中介組織腐敗的表現(xiàn)、特征和原因予以探討。這些研究豐富了人們對社會中介組織腐敗的認識，然而，當前研究依舊存在著研究成果總量偏少，研究內(nèi)容有待深化等問題。本文試圖以腐敗過程中的主體地位和實施主動性為標準，對社會中介組織腐敗的復雜現(xiàn)象進行類型劃分，并對其關鍵性影響因素進行理論分析。在此基礎上，以提升治理有效性為著眼點，對社會中介組織腐敗的治理提出若干建議。

一、主體性與主動性：社會中介組織腐敗的類型劃分

社會中介組織腐敗是一種牽涉廣泛的新型腐敗形式。社會中介組織腐敗主體往往可以涉及從政府、社會到市場的諸多方面；其手法包括帳目造假、透露信息、行賄索賄、參與洗錢、虛假評估等諸多方式；其載體涵蓋從行會、商會、律所、咨詢公司到招標代理機構等形形色色的組織樣態(tài)。與公權力腐敗和商業(yè)賄賂相比較，社會中介組織腐敗最大的特點就在于腐敗過程中的主體結構和互動關系更為復雜。為了對社會中介組織腐敗形成更為明晰和更具理論概括性的認識，以下從腐敗中的主體性、實施主動性兩方面著眼，將其腐敗形態(tài)劃分為四大類型（見表1）。

第一，尋租型腐敗。所謂尋租型腐敗是指社會中介組織借助壟斷地位或者依附行政權力，掌握社會稀缺資源，從中獲取利益的行為。在尋租型腐敗過程中，社會中介組織具有獨立的主體地位，在實施腐敗過程中具有主動性。尋租型腐敗雖然也發(fā)生在諸如法律、財務和房產(chǎn)、評估等社會中介組織之中，然而最為突出和嚴重的領域是行業(yè)協(xié)會。某些行業(yè)協(xié)會（不僅僅是行業(yè)協(xié)會）雖然名義上是非政府組織，但是現(xiàn)實運作過程中，往往具有某些行政或準行政權限，如審批權、推薦權乃至于行政許可權。這就為其利用自身影響，主動尋租牟利提供了機會。在國家審計署2013年的報告中，社會組織利用行政資源不當謀利的問題被專項指出“至2013年底，衛(wèi)生計生委、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設部等13個部門主管的35個社會組織和61個所屬事業(yè)單位利用所在部門影響，采取違規(guī)收費、未經(jīng)批準開展評比達標、有償提供信息等方式取得收入共計29.75億元”[6]。

尋租型腐敗可進一步細分為個體尋租和機構尋租兩種類型。其一，社會中介組織負責人利用組織的職能權限牟取個人利益。如中國貿(mào)促會汽車分會前會長蔣雷之所以能夠攫取大量不正當利益，并最終攜款潛逃，其根源便在于該會掌握社會稀缺資源，能夠提供車展所必備的批文。[7]而在2010年衢州市建筑協(xié)會會長徐林森受賄案中，其腐敗很大程度上是因為協(xié)會具有評選權，而這又和項目招標等一系列利益鏈條掛鉤。在上述案例中，社會中介組織壟斷的社會資源，成為個人牟取利益的基礎。其二，有些社會中介組織依托壟斷地位和某種形式的行政職能，強制或半強制推行行業(yè)服務，從而大肆收取會員費、評估費、審批費、評審費等等。如很多企業(yè)一旦成立，便自動成為某些具有深厚政府背景的協(xié)會會員，而這些協(xié)會所提供的行業(yè)服務又和行政行為緊密捆綁。在此，原本自愿入會的民間自組織行為被異化為變相的尋租索賄。資料顯示“2010年，廣西查處了9個行業(yè)協(xié)會，涉嫌違規(guī)收費2739.86萬元，……其入會、會員費的收取都與有關主管部門的行政管理或行政許可掛鉤，如與政策審批、證照年檢等行政管理職能掛鉤”[8]。廣西的現(xiàn)象并非個案，社會中介組織尋租腐敗現(xiàn)象已然形成某種常態(tài)化、普遍化趨勢，成為當代中國反腐領域的新現(xiàn)象。

第二，衍生型腐敗。衍生型腐敗是指“權力與私利的無形化交換，……本身不易為外界社會所了解認知并明確判斷的交換行為”[9]。所謂社會中介組織的衍生型腐敗，其操縱主體依舊是行政權力，它通過將社會中介組織作為自身權力的衍生物，從而牟取利益。衍生型腐敗與尋租型腐敗的區(qū)別在于，前者是行政權力腐敗的代理人，而后者則是借助行政影響力，前者是在腐敗過程中是依附的、被動的，而后者則具有獨立性和主動性。衍生性腐敗的根本特點在于將原來相對簡單、直接的權錢交易復雜化、間接化了。社會中介組織在此成為權力斂財?shù)碾[蔽手段。近年來，隨著國內(nèi)反腐高壓態(tài)勢的持續(xù)增強，很多官員為了規(guī)避腐敗暴露風險，指使其親友創(chuàng)辦社會中介機構為其斂財。另外，某些權力部門則將中介業(yè)務直接指定給某些社會中介組織，以明示或者暗示的方式將行政行為與中介服務相互捆綁，從中間接牟利。如某些工商、審計、國土資源部門、環(huán)保部門都會指定專門的機構進行相關的業(yè)務中介辦理，從中收取高額中介費用。在浙江環(huán)保系統(tǒng)腐敗案中，環(huán)保局向環(huán)評中介機構收取30%回扣，而這一比例在瀏陽環(huán)保腐敗案中達到35%。[10]如此一來，在歷次行政改革中被竭力遏制的權力部門不正當獲利，通過社會中介組織改頭換面后又悄然還魂。中介組織成為行政部門之外的專門斂財工具。“有些部門不方便也不敢直接做的事，就讓下屬事業(yè)單位或社會組織去做，早已成了潛規(guī)則。”[11]衍生型腐敗的根源依舊在于行政權力的濫用和自我牟利行為，而社會中介組織在此充當了牟利手段和逃避懲處的擋箭牌。

第三，輔助型腐敗。這是指社會中介組織在腐敗過程并非其它腐敗主體的代理人或依附者，然而卻在腐敗過程中充當協(xié)助其它腐敗主體完成腐敗過程的輔助型角色。此過程中，社會中介組織具有獨立的主體地位，卻不具備實施腐敗的主動性，是幫助其它腐敗主體完成腐敗過程的推動者。腐敗的實施實際上相當復雜，它會涉及到腐敗關系網(wǎng)絡建構、腐敗過程和腐敗獲利處置等諸多環(huán)節(jié)。有些社會中介機構就利用其特殊地位、專業(yè)知識與技能為腐敗交易提供條件，為腐敗行為推波助瀾。首先，在腐敗關系網(wǎng)絡構建方面。有些社會中介組織長期致力于在利益相關者和官員之間穿針引線、腐蝕公職人員、充當腐敗掮客、營造腐敗網(wǎng)絡。如律師代表當事人行賄法官的司法腐敗、公關公司付與相關政府人員高額咨詢費、服務費，咨詢公司為委托人承攬項目大肆行賄主管官員等皆屬此類。其次，在腐敗過程中，由于社會中介組織的介入，使得腐敗過程往往更為不易發(fā)覺、更具反偵查性、腐敗交易更易發(fā)生。有研究表明，在以行賄、受賄為主要方式的交易型腐敗過程中，由于社會中介組織的加入，能夠依托人際網(wǎng)絡節(jié)約腐敗交易成本，從而提升了腐敗發(fā)生率。[12]另外，社會中介機構擁有的專業(yè)技能、專業(yè)地位能夠為腐敗動機到腐敗行為的轉換提供正當性和合理性掩護。如果沒有律所、會計事務所開具的虛假證明，包裝上市、粉飾業(yè)績就無從實現(xiàn)；沒有評估機構刻意低估國有資產(chǎn)，侵吞國有資產(chǎn)的過程也不能如愿展開。最后，在腐敗獲利處置方面，最為典型的是中介組織參與洗錢，從而將大量腐敗收入合法化。能否將腐敗的灰色所得通過種種手段轉化為合法收入是腐敗主體所關注的重要問題之一。當前有很多社會中介組織幫助腐敗分子套取國有資產(chǎn)，或者與國際相關機構勾結，在海外大肆洗錢?！鞍凑諊H貨幣基金組織的統(tǒng)計數(shù)字，中國每年洗錢數(shù)量高達2000-3000億元人民幣。其中，相當部分是貪污腐敗分子伙同中介機構共同‘漂洗出來的”。[13]總之，社會中介組織參與腐敗全程，它在腐敗中的輔助作用是腐敗得以發(fā)生、蔓延的重要原因之一。

第四、合謀型腐敗。這是指社會中介組織作為腐敗主體之一，伙同其他腐敗主體，形成利益同盟，從而相互配合、共同腐敗的行為。合謀型腐敗與輔助型腐敗的區(qū)別在于，社會中介組織在腐敗中所具有的主動性不同。合謀型腐敗中的社會中介組織往往是積極實施腐敗的主體，而在輔助型腐敗之中，社會中介組織往往是負責掩護與技術性處理的角色。合謀型腐敗在現(xiàn)實之中又有兩方面表現(xiàn)：其一，在現(xiàn)實的市場行為之中，社會中介組織因為占據(jù)多元主體交易與互動的特殊地位，具有天然的信息享有與程序操控優(yōu)勢，從而有可能營造灰色利益網(wǎng)絡、構成合謀腐敗。這導致社會中介組織在諸多市場行為中，偏離其原本應該遵從的客觀、中立、公正原則，反而充當組織各方合謀腐敗的中間環(huán)節(jié)。這一問題在諸如政府采購、工程招標、國土資源出讓等利益敏感領域表現(xiàn)得尤為突出。在這些領域內(nèi)，社會中介組織利用其特殊地位，上下聯(lián)絡、居中協(xié)調(diào)、主動編制灰色利益網(wǎng)絡，通過將委托代理、競標評標、監(jiān)管各個環(huán)節(jié)的相關人員相互串通、虛置程序、違背公平競爭原則，從而不當牟利。其二、社會中介組織利用行業(yè)地位，組織行業(yè)壟斷，攫取壟斷利潤，從而從行業(yè)服務機構演變?yōu)榧w不正當牟利的串聯(lián)者。在社會環(huán)境中，“在集團利益與競爭者、客戶利益相矛盾時，集團內(nèi)共謀犧牲他人利益可能成為必然選擇”[1]。如果說，前一種合謀表現(xiàn)還更多地是“見機而動”的話，那么后一種類型則是一種主動出擊，自我制造利益契機的腐敗典型。后一種合謀型腐敗是當前中介組織腐敗發(fā)展的一種新趨勢。[14]

與公共權力相比，中介組織腐敗表現(xiàn)出更為復雜的形態(tài)與特點。社會中介組織腐敗既能夠通過壟斷資源進行尋租，從而獨立地充當腐敗主體，也可以充當公權力腐敗的工具、掩護與推手，還可以成為其它機構或個人非法牟利的組織與協(xié)調(diào)者，成為腐敗網(wǎng)絡的關鍵節(jié)點。從中我們不難發(fā)現(xiàn)，社會中介組織腐敗具有腐敗方式的復雜性、腐敗形態(tài)的復合性、腐敗影響的媒介性、關聯(lián)性、彌散性等特征。這就意味著盡管社會中介組織是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展與社會建設的內(nèi)在需要，但是社會中介組織腐敗則成為侵蝕權力、妨礙社會建設、市場發(fā)展的重要因素。社會中介組織腐敗應當引起人們的高度重視，成為中國腐敗治理的重要領域。對社會中介組織腐敗類型的劃分是為了更為深入地把握這一特殊腐敗現(xiàn)象，而對其腐敗治理設計的前提則在于對其何以構成腐敗主體和緣何能夠?qū)嵤└瘮〉南嚓P因素予以進一步深入挖掘。

二、權力、信息與影響力：社會中介組織腐敗的主體性成因分析

社會中介腐敗的不同類型當中，其腐敗主體往往涉及從公共部門、私人部門到第三部門的多重領域。社會中介組織為什么能夠充當腐敗主體，并且在不同腐敗類型中還能呈現(xiàn)出主體地位差異，這是值得我們深入思考的問題。

首先，行政權力介入為社會中介組織走向腐敗創(chuàng)造了條件，權力介入的差異性塑造了社會中介組織在腐敗中的不同主體地位表現(xiàn)。許多研究者都已經(jīng)指出，正是因為社會中介組織與行政權力之間存在著千絲萬縷的緊密關系，才給其以可乘之機，使之從社會公正、效率的維護者墮落為違規(guī)徇私的腐敗主體。然而，在現(xiàn)實中，行政權力對社會中介組織運行的介入存在著方式與程度差異，這實際塑造了不同的行政權力與社會中介組織之間的地位類型與互動關系。行政權力介入方式的差異影響了社會中介組織作為腐敗主體的地位。在當前，行政權力對社會中介組織的介入主要存在以下四種方式：其一，行政機構直接管理社會中介組織。行政機構作為管理機關，直接對社會中介組織人、財、物進行管理，并且讓渡部分行政許可和評估權限，從而賦予社會中介組織準官方的“二政府”色彩。其二，行政官員充任中介組織領導。行政機構的現(xiàn)任或者卸任領導充當社會中介組織領導，從而使即使名義上的獨立的社會中介組織，其實質(zhì)也是行政權力的變相延伸，是權力滲透的產(chǎn)物。政府官員充當社會中介組織負責人的行為容易模糊二者功能與權力界限，促使二者“結成利益共享體”[18]。其三，行政機構或者官員個人，委托他人設立或者指定特定社會中介組織作為其利益輸送工具。其四，即使在與政府較少直接關聯(lián)的社會中介組織之中，由于受到中國當前的大政府、小社會的結構性制約，社會中介組織為獲得生存資源，競爭優(yōu)勢，也不得不迎合權力，配合主管官員的貪腐要求。以上四種方式之中，前兩種方式，實際上是以正式或者非正式方式為社會中介組織賦權，使之具備社會自治組織原本不應具有的權限與資源，從而為其構成獨立腐敗主體提供基礎。這實際上是尋租型腐敗發(fā)生的根源所在。而在后兩種方式當中，雖然表面上依然呈現(xiàn)出社會中介組織腐敗的現(xiàn)象，然而在本質(zhì)上，社會中介組織不過是行政權力腐敗的偽裝與延伸。社會中介組織在這種腐敗類型中，是公權力尋租的工具與掩護。社會中介組織自身并不具備獨立的腐敗主體地位，在腐敗主體關系之中，它居于從屬地位。這就在很大程度上造成了衍生型和輔助型的腐敗類型。

其次，信息不對稱是社會中介組織成為腐敗主體的內(nèi)在條件。如果說行政權力對社會中介組織腐敗的影響還更多地與體制環(huán)境這類因素相關的話，那么信息資源的影響則更多地與社會中介組織自身的產(chǎn)品和生產(chǎn)特點相關。社會中介組織之所以能夠成為輔助腐敗，或者發(fā)動合謀腐敗，一定程度上和其所占據(jù)的信息優(yōu)勢有關。這一方面表現(xiàn)為，社會中介組織具有專業(yè)信息優(yōu)勢。社會中介組織的服務項目往往需要專業(yè)的知識、工具與技能，這就使其所掌握的信息具有某種相對稀缺性，具有信息優(yōu)勢。而這種信息資源優(yōu)勢在市場經(jīng)濟環(huán)境中往往具備利益交換的價值與潛力，某些社會中介組織正是以此為依托謀取不正當利益。很多時候，社會中介組織也正是憑借這種資源優(yōu)勢，才能夠成為衍生型和輔助型腐敗中的行為主體。這一現(xiàn)象在財務、法務、評估等專業(yè)化較強的領域表現(xiàn)的尤為明顯。另一方面，社會中介組織掌握關鍵信息內(nèi)容，控制信息流向。某些社會中介組織在市場交易行為中處于中間環(huán)節(jié)，其服務過程具有相對封閉性，從而使之有可能掌握利用特殊地位和服務特點掌握關鍵信息，并控制信息流向。這種信息資源是社會中介組織發(fā)動或者參與合謀型腐敗的原因之一。例如在工程建設類招標投標中，社會中介組織往往就是利用透露招標關鍵信息的方式，形成圍標串標，從而影響公平競爭，進而從中牟利。概言之，由于社會中介組織的產(chǎn)品特點的專業(yè)性和服務過程的特殊性使之具有某種相對的信息資源優(yōu)勢，某些不良社會中介組織正是借助這種信息優(yōu)勢，充當腐敗主體，實現(xiàn)腐敗行為。

最后，影響力是推動社會中介組織成為腐敗主體的重要成因。在社會中介組織腐敗中，某些中介組織不依托行政權力，也并不具備特殊的信息優(yōu)勢，依舊能夠成為腐敗主體，這其中，影響力的作用不容忽視。社會中介組織集體腐敗，除了信息優(yōu)勢之外，最重要資源便是影響力。影響力已經(jīng)成為影響社會中介組織腐敗一個重要，但是卻往往被人忽視的因素。所謂影響力是指人類之間一種特殊的相互作用關系。“在這種相互作用中，一個人或更多人通過使他人以特定方式行動而得到了他們所想要的東西，或至少接近了他們所想要的東西?！盵15]就社會領域而言，影響力也意味著資源配置與控制的能力。在現(xiàn)代社會，與權力相比，影響力并不必然依賴于法律規(guī)章和科層制架構，歷史、背景、組織規(guī)模、動員能力、社會網(wǎng)絡節(jié)點位置都可能成為產(chǎn)生影響力的原因。惟其如此，影響力才能夠成為權力與信息資源之外，另一個構成社會中介組織腐敗的重要因素。社會中介組織利用地區(qū)、行業(yè)影響力進行腐敗，盡管在其它領域也有所體現(xiàn)，然而在行業(yè)協(xié)會參與的合謀型腐敗中表現(xiàn)的尤為突出。在國家工商總局2013年公告反壟斷結案的12個典型案例中，有八個涉及行業(yè)協(xié)會的串通與勾連。近年來，在建筑、保險、旅游、食品、化工等領域，行業(yè)協(xié)會屢屢背離組織宗旨，成為協(xié)調(diào)、組織業(yè)內(nèi)企業(yè)，實施價格壟斷，牟取不當利益的重要平臺。在近來曝出的浙江保險業(yè)協(xié)會、上海黃金飾品協(xié)會壟斷案等典型案例中，協(xié)會都存在利用行業(yè)影響力，充當協(xié)調(diào)平臺、協(xié)同利益主體、制造價格同盟、推動價格壟斷的行為。

三、利益自主與制度缺位：社會中介組織腐敗的主動性誘因分析

從腐敗行為過程的角度來看，具備腐敗行為可能性的主體并不一定必然會實施腐敗行為。腐敗行為類型的最終發(fā)生及其主動性與否要受到主觀動機和約束條件等一系列因素的進一步影響。

首先，社會中介組織利益自主性使其具有實施腐敗的潛在動機。公共選擇學派的一個重要理論意義就是將經(jīng)濟理性的分析視角推廣到公共部門，揭示出公共部門具有利益自主性的一面，這對分析介于政府與市場之間的社會中介組織同樣具有啟發(fā)意義。社會中介組織行為同樣是經(jīng)濟理性作用下的產(chǎn)物，社會中介組織具有利益自主性。這一點在中國語境下往往容易受到忽視。由于對既往國家全能主義的反思，人們往往對于社會自治、社會組織報以太多的期許與幻想。社會中介組織之所以具有利益自主性，這一方面是因為社會中介組織成員也受自身利益驅(qū)動。他們?yōu)榱藵M足自身生存、發(fā)展需要，存在著違背組織宗旨、違反法律法規(guī)，實施負外部性行為的可能性。另一方面，正如組織理論家所認為的那樣，任何組織在其公開宣布的目標之外，都存在著“對組織的維護本身會成為組織的目標”[16]的取向。社會中介組織天然地具有維持、發(fā)展組織的內(nèi)在需要，從而形成有別于公共需求的組織利益。在現(xiàn)實中，社會中介組織所具有的自主性利益訴求并不一定與公共利益相一致，這就隱含著誘發(fā)腐敗動機的可能性。這就意味著社會中介組織無論從成員角度，還是組織整體角度都具有與公共利益相左的可能性?！白鳛榉ㄈ诵袆诱叩纳鐣薪榻M織是有自主性的，……其自主性有時與國家意愿相左的，有時也違背市場原則的?！盵17]利益自主性是驅(qū)使社會中介組織腐敗的內(nèi)在動機。對此，尋租、衍生、輔助與合謀四種腐敗類型之間沒有本質(zhì)區(qū)別。這種利益自主性的視角就解釋了，為什么不但更多地受到市場利益驅(qū)動的律所、會計事務所會甘心腐敗，而且標榜公益的行業(yè)協(xié)會、商會也會落入腐敗的泥潭。社會中介組織利益自主性很多時候正是推動社會中介組織參與，乃至于主動發(fā)起腐敗的內(nèi)在動機。社會中介組織并非單純的政府失靈、市場失靈的彌補者，也不是天然的“公平、公正”的捍衛(wèi)者，它們是追逐自身利益的行為主體。這種利益驅(qū)動與走向腐敗之間并沒有不可逾越的鴻溝。

其次，正式制度約束乏力是社會中介組織主動實施腐敗的重要原因。無論是個人還是組織腐敗，都是理性權衡收益與成本之后的產(chǎn)物，與其它人類社會性行為相比而言，腐敗行為具有高理性化特點。這其中，正式制度作為具有界限明確的組織制定與實施的規(guī)則體系，充當了影響腐敗實施和主動性的重要變量。當前正式制度約束的無力與匱乏是導致社會中介組織腐敗行為從潛在可能性走向?qū)嶋H現(xiàn)實性的重要原因。具體來說：其一，制度供給不足。在當下，并沒有統(tǒng)一的社會中介組織發(fā)展法，地方性法規(guī)與行政條例也不完備。民政部、財政部新近出臺的《關于加強社會組織反腐倡廉工作的意見》尚且缺乏必要的實施細節(jié)規(guī)定和落實方法。針對社會中介組織腐敗的預防與懲處存在大量的法律盲區(qū)。即便如此，在僅有的行政法規(guī)、政策規(guī)范和分散的法律條款中，也往往存在著規(guī)定滯后、可操作性不強，甚至內(nèi)容上彼此沖突等問題。尤為值得注意的是，當前法規(guī)中存在著非常嚴重的“重罪輕罰”現(xiàn)象。在輔助型腐敗之中，之所以許多中介機構屢屢鋌而走險，實際上是因為腐敗成本過低。如根據(jù)《公司法》第21條規(guī)定，會計事務所作假承擔的責任僅僅是“處以一萬元以上十萬元以下的罰款。構成犯罪的，依法追究刑事責任”。這和其巨額的收益比起來，顯然不足為戒。其二，制度執(zhí)行主體分散、缺乏協(xié)同，難以形成合力。當前我國并沒有統(tǒng)一的社會中介組織治理官方機構，也沒有明確的官方治理機構協(xié)調(diào)機制。現(xiàn)實中對社會中介組織的官方治理事實上是各自為政，多頭治理。往往同一項目，在不同階段由不同行政部門負責監(jiān)管，這就容易導致治理過程的疏漏與盲區(qū)。而這就給與合謀型腐敗在招標、采購過程中以可乘之機。第三，制度覆蓋存在盲區(qū)。有效的制度約束需要覆蓋社會中介組織運轉的全過程，而當前的監(jiān)管制度主要著力于事前審核，而對事中監(jiān)督、事后檢查關注不足。這就極大地削弱了政府在社會中介組織腐敗治理中的實效性。第四，制度執(zhí)行缺乏長效機制。當下地方政府治理社會中介組織腐敗往往采取集中整頓、突擊清理的運動式治理方式。這種治理方式不能說全無效果，然而卻也存在著治理效果難以持久，種種頑疾周而復始的弊端。

最后，非正式制度異化為社會中介組織主動實施腐敗提供條件。諾斯曾經(jīng)指出以行事準則、規(guī)范、慣例等方式存在的非正式制度是人類行為約束的重要組成部分。從這個視角審視出發(fā)，人們會悖論性發(fā)現(xiàn)，原本應當在規(guī)范人們行為方面發(fā)揮積極作用的非正式制度竟然異化為推動腐敗發(fā)生的推手。這主要表現(xiàn)為：其一，某些腐敗行為已經(jīng)被默認為慣例行規(guī)。在社會中介組織行業(yè)里面，諸如回扣、造假、合謀等腐敗行為，正在以慣例、行規(guī)的方式形成某種業(yè)內(nèi)共識，從而與正式制度形成緊張關系，進而誘使人們走向腐敗。其二，腐敗文化導致人們在價值、信念和觀念上發(fā)生扭曲。在當前，由于受到社會大環(huán)境影響和行業(yè)內(nèi)某些不良現(xiàn)象示范效應的帶動，某些社會中介組織從業(yè)人員對腐敗現(xiàn)象在價值觀上產(chǎn)生扭曲、在態(tài)度上表現(xiàn)曖昧、在認知上偏離正確的軌道。正是這種腐敗文化的產(chǎn)生和擴散，才為社會中介主動介入腐敗營造了社會氛圍。一方面，腐敗文化擴大人們對于腐敗的容忍度。在腐敗文化之中，從業(yè)人員對于社會中介組織的種種違規(guī)、越界，乃至于違法亂紀行為視若無睹、麻木不仁，視為理所當然的常態(tài)。研究表明，越是這樣的文化氛圍，就越是“可能為腐敗者營造安全感，使其無所顧忌”[18]。另一方面，腐敗畢竟是違法，至少是不道德的行為，從心理學的角度而言，個體在進行腐敗時候照常會形成認知與行為失衡，從而導致心理緊張。然而腐敗文化卻可以調(diào)整人們對于腐敗的認知，降低人們的羞恥感和負罪感，進而使個體更為積極主動地謀求腐敗?！爱敻瘮〕蔀橐环N‘文化被廣泛接受時，個體對腐敗的免疫力將迅速下降?！盵19]

四、對策與建議：多元合力促進社會中介組織腐敗的有效治理

由于社會中介組織腐敗出現(xiàn)的時間相對比較晚，而且其行為隱蔽，人們對社會中介組織腐敗的重視程度始終不足。這一局面近年來得以扭轉。這不僅表現(xiàn)在越來越多的學者開始關注到社會中介腐敗問題，而且黨和政府也將社會中介腐敗治理納入到國家反腐敗治理體系的整體視野當中。十八屆四中全會則強調(diào)，“深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理”。民政部、財政部聯(lián)合下發(fā)了《關于加強社會組織反腐倡廉工作的意見》，其中明確指出“社會組織反腐倡廉工作，既是改革社會組織管理制度、促進社會組織健康有序發(fā)展的必然要求，又是加強和創(chuàng)新社會治理、建立健全覆蓋全社會的懲治和預防腐敗體系的重要內(nèi)容”[22]。這表明，無論是學界還是實務界，對社會中介組織腐敗治理的重要性與迫切性認識已經(jīng)進入一個新階段。從上文分析中，我們能夠發(fā)現(xiàn)社會中介組織腐敗是多種因素共同作用的結果，故而，對其進行有效治理也應當從多個角度齊頭并進，從而形成合力。然而，不論如何設計措施，最為核心的問題就是如何防范社會中介組織成為腐敗主體，如何增加其實施腐敗主動性的成本。從這個角度著眼，以下幾個方面是未來努力的方向。

（一）防范社會中介組織成為腐敗主體的建議

1.進行行政權力“消磁”，確立社會中介組織獨立地位。行政權力對社會中介領域的涉入與控制，是導致社會中介組織功能異化、走向腐敗的結構性根源。行政體制改革的目標在于，通過厘清政府與社會中介組織的地位、功能與關系，使社會中介組織成為產(chǎn)權獨立的法人主體。在政府與社會中介組織的地位與功能明確的基礎上，將二者分離是實現(xiàn)社會中介組織腐敗治理的基礎。首先，堅決推進社會中介組織與相關行政部門徹底脫鉤，破除政社不分、權力依附的現(xiàn)狀。社會中介組織應該取消行政級別和人員的行政待遇，并在人、財、物等方面從行政部門中分離出來。社會中介組織應該真正做到產(chǎn)權獨立、行為自主。其次，需要改變當前中介組織管理體制的某些規(guī)定，社會中介組織需要主管部門、掛靠、代管的現(xiàn)狀需要改變。這樣可以切斷行政控制社會中介組織和社會中介組織行政化的可能渠道。第三，嚴格禁止現(xiàn)任公職人員直接或者間接充任社會中介組織的負責人。探索“職后就業(yè)限制”等防范利益沖突制度，嚴禁卸職官員利用社會中介組織實施“準行政權力”進行期權腐敗。第四，不斷推進行政改革、減少行政權力對市場和社會的干預環(huán)節(jié)，實施公共項目公開招標制度，使權力在“陽光下運行”，締造社會中介組織公平競爭環(huán)境。第五，積極與國際接軌，引入國際相關機構競爭，通過競爭提升社會中介組織的信譽感和獨立意識，“倒逼”行政體制的進一步權力下放。

2.完善社會中介組織信息公開制度，實施“陽光中介”。積極探索社會中介組織的信息公開制度，從而為新聞媒體、社會公眾參與對社會中介組織的全方位監(jiān)督提供基礎，為行業(yè)自律提供動力。首先，在制度上明確社會中介組織的信息公開義務，并對信息公開的主體、方式和機制予以明確。其次，要改變當前社會中介組織信息公開簡單、滯后的現(xiàn)狀，對信息公開的程度和范圍予以規(guī)定，包括業(yè)務內(nèi)容、收費標準、招標投標信息、投訴渠道等關鍵信息一律應當予以公示。第三，鼓勵社會中介組織，運用多種形式、多種載體，面向管理機構、社會大眾和同行公開信息，接受監(jiān)督。

3.建立社會中介組織信用管理制度，規(guī)范影響力運用。國際國內(nèi)經(jīng)驗表明，實施信用管理、加強違信成本是規(guī)范社會中介組織行為，防范其腐敗較為成功的經(jīng)驗之一。首先，根據(jù)我國當前的實際情況，應當以省為單位盡快建立社會中介組織信息采集、分類和管理的基礎平臺，并努力實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)。其次，信用管理過程中，在借鑒國際經(jīng)驗的基礎上，確立科學的信用評估指標體系、評估流程。第三，對于信用評估結果予以定期公示，對于誠實守信、遵規(guī)守紀的社會中介組織和個人予以表彰鼓勵，對于違規(guī)失范的組織或個人予以警告、降級乃至解散的處罰。這里尤其值得注意的是，應當將信用管理落實到個人，建立社會中介個人信用失范“黑名單”。對于情節(jié)惡劣者應當實施行業(yè)準入限制，防范其利用重新注冊的方式逃避規(guī)制。

（二）增加社會中介組織實施腐敗主動性成本的建議

1.加強法治化建設，提升正式制度水平。法治法規(guī)的缺乏、法治化水平低下不僅導致社會中介組織腐敗層出不窮，而且增加了政府監(jiān)管的不確定性和管理成本。提升法治化水平、構筑法規(guī)體系是治理社會中介組織腐敗的必由之路。從當前實際情況和現(xiàn)實需要的角度出發(fā)：一方面，根據(jù)新的犯罪方式及特點，完善現(xiàn)有法律法規(guī)。要轉變立法思路，重視行賄和輔助行賄的犯罪性質(zhì)，明確對中介組織參與行賄受賄的懲處標準與方式。另外，現(xiàn)有的刑事、民事和專門性法律法規(guī)中，對社會中介組織違法認定、懲處標準和訴訟程序作出明確規(guī)定，以此形成具有威懾力的法律網(wǎng)絡。另一方面，加快立法進程，適時頒布包括《社會中介組織組織法》在內(nèi)的新的法律法規(guī)，填補法律空白。通過新的立法規(guī)范，將社會中介組織從行業(yè)從業(yè)資格到退出機制都納入到法治軌道。在立法方面尤其要加強立法中的可操作性環(huán)節(jié)、問責制度建設。與此同時，應考慮規(guī)定社會中介組織承擔連帶賠償責任，大幅度提升懲戒力度，提升腐敗成本。

2.改善監(jiān)管機制，強化反腐敗的過程治理。倡導政社分離，并不意味著政府對社會中介組織的發(fā)展放任自流，只有有效的政府監(jiān)管才能保證社會中介組織的健康發(fā)展。當前社會中介組織監(jiān)管制度完善，在過程上就是要將事前、事中與事后的社會中介組織運行全過程全部置于監(jiān)管之下，不留容易滋生腐敗的監(jiān)管死角。另外，在監(jiān)管主體方面，針對當前監(jiān)管主體分散化的現(xiàn)狀，應該加強諸如工商、稅務、審計、行業(yè)主管部門在內(nèi)的監(jiān)管主體之間的事件通報、信息共享和協(xié)同作業(yè)機制，探索聯(lián)合監(jiān)督、共同執(zhí)法的有效途徑。針對不同地區(qū)的特點和發(fā)展情況，可以考慮設置協(xié)調(diào)跨區(qū)域、跨行業(yè)的社會中介組織監(jiān)管機制。同時，積極謀求社會監(jiān)督與政府監(jiān)管的有機結合。鼓勵大眾、新聞媒體、第三方參與監(jiān)督，探索發(fā)掘網(wǎng)絡輿論監(jiān)督的形式與方法。政府與社會監(jiān)督之間建立制度化的采集與回饋渠道，從而形成對社會中介組織監(jiān)督的立體化合力。最后，在監(jiān)管方式方面，變運動式治理方式為常態(tài)化、規(guī)范性、可執(zhí)行性的制度建設，探索專門化的社會中介組織監(jiān)管機構，并通過機構設置、人員安排、工作規(guī)范方面予以保障。

3.培育行業(yè)倫理，挖掘非正式制度廉潔潛力。對于反腐敗而言，單純的外部控制不僅成本高昂，而且效果也不理想。通過廉潔教育，改變文化氛圍，提升自律意識是社會中介組織防范腐敗的長久任務。廉潔教育不是空洞的道德說教，而是以職業(yè)倫理為核心，通過適當方法與形式，試圖對受教育者價值、態(tài)度與認知進行影響的活動。在當前，可以考慮建立國家指導、行業(yè)推動和個別實施的三級廉潔教育體系。從中，聯(lián)系社會中介組織的行業(yè)特點，有針對性地、利用多種方式對從業(yè)人員進行廉潔教育。通過廉潔教育使從業(yè)人員在價值層面認識到“公平、公正、公開”對于行業(yè)整體發(fā)展和單個中介組織成長的長遠意義；在態(tài)度上使從業(yè)人員樹立崇尚廉潔、反對腐敗的榮辱觀念；在認知上使得從業(yè)人員都能夠清楚地知道職業(yè)行為的倫理邊界以及違背后所付出的代價。努力通過多層次、多種形式的廉潔教育，使從業(yè)人員樹立正確的職業(yè)倫理，形成廉潔自律的行業(yè)風氣，這是治理中介組織腐敗的治本之道。

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責任編校 王學青

Study on the Types of Corruption by Social Intermediary Organizations and Their Management

LIU Yang （School of Law Studies， Shandong University （Weihai）， Weihai 264209， Shandong， China）

Abstract： New forms of corruption by social intermediary organizations involve extensively and come in complicated forms. According to differences found in the subjects of corruption and of implementation， corruption in such organizations can be divided into four types， namely rent-seeking， derivational， auxiliary and conspiring. Complicated intervention of administration powers， unequal share of information and influential powers are influencing factors contributing to such corruption. Self-profiting tendencies of such organizations， weakness of formal institutions， alienation of informal institutions impact on initiatives in corruption. To improve the current status， something must be done to define their independent subject positions， to strengthen information disclosure， to establish credit management systems， to facilitate the rule of law， to improve the supervisory system， and to cultivate professional ethics so that multiple forces can join hand to form an effective governance.

Key words： social intermediary organization； type of corruption； influencing factors； governance