史玉方
摘要:隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的快速回落,地方政府的債務(wù)危機(jī)問(wèn)題開(kāi)始浮出水面,并受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。文章在對(duì)地方債務(wù)現(xiàn)狀、形成原因進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上,提出了解決地方債務(wù)問(wèn)題的措施和辦法。
關(guān)鍵詞:中國(guó);地方政府;債務(wù)危機(jī);原因;措施
2013年以來(lái),由于我國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變等原因,我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)出現(xiàn)放緩,前幾年伴隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而產(chǎn)生的巨額地方債務(wù)成為當(dāng)前和以后必須解決的重要問(wèn)題。本文針對(duì)地方債務(wù)的特點(diǎn)進(jìn)行了剖析,提出了我國(guó)地方債務(wù)形成在制度等層面的原因,提出了一系列的解決對(duì)策。
一、中國(guó)地方債務(wù)現(xiàn)狀
2013年之前,由于我國(guó)政府沒(méi)有系統(tǒng)公布過(guò)全國(guó)的地方債務(wù)情況,因此,雖然對(duì)我國(guó)地方債務(wù)數(shù)額眾說(shuō)紛紜,但是始終缺乏可靠的權(quán)威數(shù)據(jù)支持。直到2013年12月30日,國(guó)家審計(jì)署發(fā)布了《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》公告,對(duì)地方債務(wù)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)才有了一個(gè)可靠來(lái)源。根據(jù)該報(bào)告顯示的數(shù)據(jù),截止2013年6月底,全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為20.69萬(wàn)億元,負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為2.93萬(wàn)億元,可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)為6.66萬(wàn)億元。三項(xiàng)合計(jì)高達(dá)30.27萬(wàn)億元。從負(fù)債率來(lái)看,截至2012年底,全國(guó)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與當(dāng)年GDP(518942億元)的比率為36.74%。同時(shí),該報(bào)告還顯示,省市縣鄉(xiāng)四級(jí)政府分別負(fù)償還責(zé)任的債務(wù)占據(jù)的比例對(duì)應(yīng)為16%、45%、36%、3%;在地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中,銀行貸款占比達(dá)50.8%,BT占到11.2%,發(fā)行債券占10.7%,信托融資占7%,證券、保險(xiǎn)和其他金融機(jī)構(gòu)融資占1.8%。在地方政府債務(wù)的舉債主體中,地方融資平臺(tái)舉債占負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)比例為38%,政府部門和結(jié)構(gòu)占比28%,經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位占比16%,這三類舉債主體累計(jì)占比82%。如果將債務(wù)規(guī)模和地方政府的財(cái)務(wù)相比較,至2013年6月,負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率為52.25%,如果將負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)全部轉(zhuǎn)化為政府償債責(zé)任,債務(wù)率為70.45%,低于100%的國(guó)際警戒線。
根據(jù)以上數(shù)據(jù)分析,我國(guó)的地方債務(wù)具有負(fù)債金額高但是風(fēng)險(xiǎn)可控、多數(shù)集中在市和縣一級(jí)、主要來(lái)源于銀行貸款等特點(diǎn)。雖然我國(guó)地方債務(wù)率低于國(guó)際警戒線,債權(quán)人多為國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)及個(gè)人,與歐債相比,處理的難度要小得多,整體風(fēng)險(xiǎn)可控,但是,從我國(guó)地方債務(wù)負(fù)債總金額來(lái)看,高達(dá)30.27萬(wàn)億,而且地方債務(wù)在各地區(qū)之間的分布并不均衡,這一巨額債務(wù)的形成對(duì)我國(guó)地方來(lái)說(shuō),仍然是一個(gè)較為沉重的經(jīng)濟(jì)包袱,如果不引起重視,及時(shí)采取措施,很可能對(duì)我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生非常不利的影響。
二、中國(guó)地方債務(wù)危機(jī)的形成原因
(一)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)依靠地方投資拉動(dòng)
我國(guó)作為人口大國(guó),各地的發(fā)展并不均衡,全國(guó)整體呈東部地區(qū)發(fā)達(dá),西部地區(qū)欠發(fā)達(dá),中部地區(qū)居于兩者之間的態(tài)勢(shì)。就全國(guó)整體情況而言,具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、財(cái)力雄厚的地區(qū)始終只占少數(shù)。而我國(guó)自從實(shí)行改革開(kāi)放以來(lái),一直把經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為中心任務(wù),因此,抓經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是每一個(gè)地方政府必須實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)任務(wù)。這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)而言并不困難,但是對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)甚至貧困地區(qū),就非常困難。我國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期依靠出口、投資、消費(fèi)“三駕馬車”拉動(dòng),落實(shí)到地方,主要依靠的就是投資。投資對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有立竿見(jiàn)影的效果,地方政府為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo),在借貸上面具有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī),通過(guò)大額借貸來(lái)建設(shè)工業(yè)園區(qū)以吸引外資,達(dá)到拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目的。這也是我國(guó)地方債務(wù)形成的主要原因之一。
(二)地方主政官員的短期行為
地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為我國(guó)各級(jí)政府主抓的一個(gè)重要目標(biāo),長(zhǎng)期以來(lái),也是各級(jí)政府考核官員的重要指標(biāo)。換言之,也就是說(shuō)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況的好壞,決定了地方主政官員的升遷。由于地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)直接與地方主政官員的個(gè)人政治前途緊密掛鉤,所以地方主政官員具有強(qiáng)烈的實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)機(jī)?;鶎拥胤秸賳T的任期一般是三年,縣級(jí)以上的也只有五年,這就不要避免的造成了主政官員的短期行為。不少地方政府官員在任期內(nèi)大肆借貸,以爭(zhēng)取更多的政績(jī),并依靠政績(jī)的烘托獲得升職,在前任官員升職以后,表面的經(jīng)濟(jì)繁榮掩蓋了背后的巨額債務(wù),等到接任官員來(lái)還債,又會(huì)繼續(xù)借債來(lái)填補(bǔ)前任的窟窿并投資拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)。如此惡性循環(huán),造成地方債務(wù)越滾越多。
(三)地方在財(cái)權(quán)和事權(quán)上的不匹配
長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)中央政府與地方政府實(shí)行的是分稅制財(cái)政體系,中央政府與地方政府之間的財(cái)力分配并不均衡。隨著我國(guó)社會(huì)的不斷發(fā)展,地方政府的公共投入日益增長(zhǎng),事權(quán)與財(cái)權(quán)無(wú)法匹配,資金缺口越來(lái)越大,逐漸形成了“財(cái)權(quán)向上集中、事權(quán)向下轉(zhuǎn)移”的局面。在這種情況之下,各級(jí)地方政府的財(cái)力不得不依靠上級(jí)政府進(jìn)行補(bǔ)貼,但是,由于中央財(cái)政對(duì)各級(jí)地方財(cái)政的補(bǔ)貼非常有限,而地方財(cái)政承擔(dān)的任務(wù)卻是剛性的,例如農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)、糧食補(bǔ)貼等各種費(fèi)用必須支出,地方各項(xiàng)建設(shè)的經(jīng)費(fèi)也必須保障,因此地方政府不得不另辟蹊徑,采取借貸、建立融資平臺(tái)、采用BT方式吸引民間資金開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè)等來(lái)吸收資金,經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的累積,這些資金多數(shù)轉(zhuǎn)化成為地方政府的債務(wù)。
(四)地方債制度未建立和健全
根據(jù)我國(guó)的《預(yù)算法》規(guī)定,我國(guó)的地方政府沒(méi)有自行發(fā)債的權(quán)力。這一制度的施行,在一定時(shí)期對(duì)規(guī)范地方政府的管理行為,限制地方政府在財(cái)政資金以外的權(quán)力,避免地方政府亂發(fā)債造成財(cái)政赤字,發(fā)揮過(guò)重要作用。但是,隨著時(shí)間的推移和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,在地方政府需要大量資金以支持工作目標(biāo)完成的時(shí)候,這一權(quán)力的缺失,使得地方政府利用地方債來(lái)籌集資金根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)。各級(jí)政府在走正規(guī)渠道無(wú)法籌集資金的情況下,開(kāi)始尋找其它的辦法來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題。從目前的情況來(lái)看,主要有通過(guò)城投公司、找銀行直接貸款、以政府信用作為擔(dān)保獲取資金等方式,地方政府采取這些方式的后果之一,就是地方債務(wù)的不斷累積和增加。
三、中國(guó)地方債危機(jī)的解決措施
(一)完善分稅制財(cái)政體系,使地方事權(quán)和財(cái)權(quán)得到統(tǒng)一和匹配
目前,地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)沒(méi)有得到統(tǒng)一,財(cái)政上捉襟見(jiàn)肘,行政事務(wù)還要確保完成,長(zhǎng)期以來(lái),造成了地方債務(wù)的累積和增長(zhǎng)。為了從根本上解決這個(gè)問(wèn)題,首先,我國(guó)要對(duì)各級(jí)政府的職能進(jìn)行明確劃分,中央政府和地方政府管理的主要事項(xiàng)必須清晰;其次,在此基礎(chǔ)上,對(duì)目前實(shí)行的分稅制進(jìn)行改革,根據(jù)中央和地方政府管轄的事務(wù)多寡來(lái)分配財(cái)權(quán);最后,每年要對(duì)地方財(cái)政預(yù)算和支出進(jìn)行對(duì)比和考核,同時(shí)要考核地方行政事務(wù)的完成狀況,根據(jù)地方社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展來(lái)合理調(diào)整次年的財(cái)權(quán)分配,避免財(cái)政支出出現(xiàn)不合理增長(zhǎng),造成浪費(fèi)。
(二)建立健全地方政府債務(wù)管理體系
要避免我國(guó)地方債務(wù)的膨脹,化解地方債務(wù)危機(jī),避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成和發(fā)生,必須建立地方債務(wù)管理體系。首先,地方政府要建立地方債務(wù)統(tǒng)計(jì)制度和定期上報(bào)、披露制度,在對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)的過(guò)程中,必須做到應(yīng)統(tǒng)盡統(tǒng),統(tǒng)計(jì)的范圍不僅包括顯性債務(wù),還包括由政府擔(dān)保和負(fù)責(zé)的各類債務(wù),主動(dòng)接受上級(jí)政府和社會(huì)公眾的監(jiān)督;其次,各級(jí)地方政府必須建立嚴(yán)格的負(fù)債決策審核制度和債務(wù)責(zé)任追究制度,對(duì)地方債務(wù)的負(fù)債決策必須經(jīng)過(guò)科學(xué)評(píng)估、由專業(yè)人士組成考察小組進(jìn)行考察、集體研究決策等程序,并且,對(duì)任期內(nèi)負(fù)債的主政官員,在離任時(shí)要對(duì)債務(wù)償還情況進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì),存在重大過(guò)失的要進(jìn)行責(zé)任追究;最后,要對(duì)所有新增債務(wù)資金的使用進(jìn)行全程監(jiān)管,對(duì)貪污挪用的人員和單位,要依法追究責(zé)任,要確保資金??顚S茫瑖?yán)格規(guī)范資金的使用程序。
(三)改變地方政府官員的考核制度,樹(shù)立正確的政績(jī)觀
我國(guó)對(duì)地方政府官員的考核,長(zhǎng)期停留在將GDP增長(zhǎng)作為主要考核指標(biāo)上面,引發(fā)了政府官員強(qiáng)烈而盲目的通過(guò)大量貸款來(lái)吸收資金,加大投資以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。要消除這一誤區(qū),讓政府官員樹(shù)立起正確的政績(jī)觀,必須對(duì)以前的考核制度進(jìn)行改革和優(yōu)化,科學(xué)的建立政府官員的考核體系,并以此來(lái)決定官員的升遷。對(duì)于政府官員任期內(nèi)的債務(wù)問(wèn)題,重點(diǎn)要做好三個(gè)方面的考核,一是要考核政府官員在任期之內(nèi)產(chǎn)生了多少債務(wù),是否經(jīng)過(guò)規(guī)定的決策程序;二是要對(duì)政府官員任期內(nèi)產(chǎn)生的主要債務(wù)進(jìn)行審計(jì),考核債務(wù)資金使用效率;三是考核政府官員任期內(nèi)債務(wù)的收回情況以及形成的資產(chǎn)情況。要讓政府官員真正認(rèn)識(shí)到肩負(fù)的責(zé)任,使其對(duì)任期內(nèi)的債務(wù)問(wèn)題高度重視,避免不計(jì)成本、只有投入不管產(chǎn)出的盲目負(fù)債。
(四)加快地方政府職能轉(zhuǎn)換,規(guī)范政府投資行為
在厘清地方政府職能的基礎(chǔ)上,要進(jìn)一步對(duì)政府職能進(jìn)行科學(xué)定位,堅(jiān)決改變過(guò)去那種一切依靠政府大包大攬的做法。在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題上,必須堅(jiān)持市場(chǎng)的歸市場(chǎng),政府不進(jìn)行過(guò)多干預(yù),將主要精力放到制度建設(shè)和公共管理服務(wù)上面。同時(shí),要盡量縮減政府的開(kāi)支,以事定崗,按崗定員,對(duì)多余人員進(jìn)行分流或精減,避免人浮于事。在實(shí)現(xiàn)地方政府職能的優(yōu)化以后,由于地方政府所管轄事務(wù)的減少,必須會(huì)減少政府大量不必要的開(kāi)支。另外,對(duì)政府投資,也要進(jìn)行規(guī)范,在當(dāng)前地方債務(wù)居高不下、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)加劇的形勢(shì)下,必須嚴(yán)格控制地方政府負(fù)債經(jīng)營(yíng)的規(guī)模。對(duì)一些負(fù)債多、經(jīng)濟(jì)落后、抗風(fēng)險(xiǎn)能力差的地區(qū),債務(wù)規(guī)模要只減不增,并逐漸實(shí)現(xiàn)收支平衡;對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、抗風(fēng)險(xiǎn)能力較強(qiáng)的地區(qū),可以結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要,在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下,可以適當(dāng)增大債務(wù)規(guī)模,以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。除了對(duì)政府舉債進(jìn)行控制以外,值得注意的是,要注意對(duì)事業(yè)單位擅自舉債的情況進(jìn)行監(jiān)控,防止事業(yè)單位管理不嚴(yán),造成債務(wù)的急劇增加,最后轉(zhuǎn)嫁到地方政府。
(五)建立和完善地方政府的債務(wù)融資制度
地方政府的發(fā)債權(quán)一直未能得到落實(shí),這在一定程序上限制了地方政府通過(guò)發(fā)債來(lái)解決資金問(wèn)題。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,建立和完善地方政府的債務(wù)融資制度,不僅能在一定程度上解決地方政府合理的資金需求,同時(shí),還可以盤活民間大量閑置的資金。因此,建立地方政府的發(fā)債制度,非常有必要。建立地方政府發(fā)債制度的關(guān)鍵是要控制好地方政府的發(fā)債規(guī)模,并嚴(yán)格制定相應(yīng)的審批程序,落實(shí)相關(guān)責(zé)任。要對(duì)地方政府的償還能力和舉債規(guī)模進(jìn)行合理評(píng)估,以免出現(xiàn)到期債務(wù)無(wú)法償還、政府信用受到嚴(yán)重影響的情況。
結(jié)束語(yǔ)
對(duì)于我國(guó)當(dāng)前的地方債務(wù),各級(jí)政府必須高度重視,預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí),中央政府應(yīng)從財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的角度,出臺(tái)政策,合理平衡中央和地方的財(cái)力分配。另外,還要改革地方官員的考核制度、拓寬地方政府的籌資渠道(如發(fā)債),切實(shí)解決地方政府的資金問(wèn)題,避免地方債務(wù)惡性膨脹帶來(lái)的諸多風(fēng)險(xiǎn)。
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