支菡箴

摘 要：全國人大常委會《關(guān)于修改〈中華人民共和國國家賠償法〉的決定》，于2010年12月1日開始實施。修改決定共27個條文，對原國家賠償法的35個條文作了比較全面的修改，在一定程度上彌補(bǔ)了修改前《國家賠償法》的不足，但是修改后的《國家賠償法》對于相關(guān)條款的修改力度和深度都尚顯不足，還需進(jìn)一步完善。

關(guān)鍵詞：國家賠償法；歸責(zé)原則；舉證責(zé)任；精神損害

一、我國國家賠償制度的形成與發(fā)展

中國制定國家賠償法的最早設(shè)想可以追溯到1949年之前的中華民國時期[1]，1954年9月，新中國第一部憲法出臺，其九十七條對國家賠償作了原則性規(guī)定。1982年，我國憲法第41條再次出現(xiàn)有關(guān)國家賠償?shù)姆蓷l文，并對比1954年憲法的相關(guān)規(guī)定做出了細(xì)節(jié)上的完善。其后，在1986年的《治安管理處罰條例》、1987年的《民法通則》，以及1989年的《行政訴訟法》等單行法律中相繼出現(xiàn)了有關(guān)于國家賠償?shù)囊?guī)定。1994年5月12日，第八屆全國人大常委會第七次會議審議通過了《中華人民共和國國家賠償法》，并由中華人民共和國主席令第23號公布，自1995年1月1日起實施。

自1995年1月實施以來，《國家賠償法》對推進(jìn)我國法制建設(shè)發(fā)揮了舉足輕重的作用。但是，隨著我國市民社會與市場經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，《國家賠償法》在施行的過程中開始逐漸暴露出許多問題，不同程度地阻礙了賠償請求人及時有效地獲取國家賠償。鑒于此，2010年4月29日，十一屆全國人大常委會第十四次會議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國國家賠償法〉的決定》，對原《國家賠償法》進(jìn)行修改，實現(xiàn)了我國國家賠償法律制度確立以來的第一次跨越式發(fā)展。

二、我國修改后的《國家賠償法》之進(jìn)步

國家賠償法修改決定共27條，修改的內(nèi)容較多，分析修改后的國家賠償法，最為典型的幾個亮點有：

1.國家賠償歸責(zé)原則的進(jìn)步

原《國家賠償法》一直采用違法歸責(zé)原則，無論是行政賠償，還是司法賠償，都必須先經(jīng)過確認(rèn)程序，只有在確認(rèn)了國家機(jī)關(guān)及其工作人員的致害行為屬于違法行為的情況下，才能真正進(jìn)入國家賠償程序[2]。在修改后的《國家賠償法》中，不再使用“違法”一詞針對行政賠償、刑事賠償和司法賠償中各種不同情況，而是實事求是，分則中規(guī)定的是什么情形，就根據(jù)相應(yīng)的歸責(zé)原則來確定賠償范圍，避免在司法實踐中，因?qū)w責(zé)原則的不同理解而影響對具體賠償范圍的確定。

2.調(diào)整國家賠償法的舉證責(zé)任分配

修改后的《國家賠償法》新增了第15條和第26條，分別就雙方當(dāng)事人在行政賠償案件和刑事賠償案件當(dāng)中的舉證責(zé)任進(jìn)行了分配。根據(jù)新法的規(guī)定，賠償請求人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對于自己提出的主張，應(yīng)向法院的賠償委員會提供相關(guān)證據(jù)。在賠償義務(wù)機(jī)關(guān)采取行政拘留或者限制人身自由的強(qiáng)制措施期間，被限制人身自由的人在強(qiáng)制措施執(zhí)行期間死亡或喪失行為能力的，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對于自己的行為與該人的死亡或者喪失行為能力之間是否存在因果關(guān)系提供相關(guān)證據(jù)。新法在探索我國行政訴訟的舉證制度和近年來國家賠償?shù)呐e證實踐的基礎(chǔ)上，明確了兩種國家賠償舉證責(zé)任的分配方式——以“誰主張，誰舉證”為原則，以特殊情況下的舉證責(zé)任倒置為例外。這對于賠償請求人能有效獲得國家賠償，具有極為重要的意義。

3.完善精神損害的國家責(zé)任，規(guī)定精神損害撫慰金

自2001年1月陜西省某縣公安局對19歲少女麻某某作出的荒唐的“處女嫖娼”處罰決定案開始，關(guān)于國家賠償缺乏精神損害實質(zhì)救濟(jì)的爭論不斷。此后，佘祥林案、杜培武案等案件也引發(fā)了對精神損害賠償問題的深刻思考。修改后的國家賠償法直接明確精神損害責(zé)任和精神撫慰金的請求條件，可說是國家賠償法修改的明顯進(jìn)步。明確精神損害可以用金錢的方式予以救濟(jì)，是對精神損害痛苦最為有效的實質(zhì)性救濟(jì)，對于受害人采用替代方式緩解痛苦，穩(wěn)定情緒，迅速面對現(xiàn)實，恢復(fù)正常生活具有極為重要的實質(zhì)效果。

三、修改后國家賠償法的不足與完善

1.歸責(zé)原則仍不夠全面

目前立法確定的仍然是以違法歸責(zé)原則為主，以結(jié)果歸責(zé)和過錯歸責(zé)為輔的一種歸責(zé)體系。在行政賠償領(lǐng)域完全采用違法歸責(zé)原則；在司法賠償領(lǐng)域，對“強(qiáng)制措施、保全措施”采用的是違法歸責(zé)，對“判決、裁定及其他生效法律文書”的執(zhí)行則采用過錯歸責(zé)。刑事賠償領(lǐng)域中，在司法機(jī)關(guān)侵犯人身權(quán)方面：對刑事拘留分違法歸責(zé)和結(jié)果歸責(zé)（但有超越時限的要求）兩種情形，逮捕和判決無罪是結(jié)果歸責(zé)，其他兩種仍是違法歸責(zé)原則。在司法機(jī)關(guān)侵犯財產(chǎn)權(quán)方面也沒有改變：對財產(chǎn)的強(qiáng)制措施采取違法歸責(zé)原則、對財產(chǎn)的執(zhí)行是采取結(jié)果歸責(zé)原則。

雖然，新《國家賠償法》有意將國家賠償?shù)臍w責(zé)原則多元化，以利于對受害人合法權(quán)益的保護(hù)。但是這次修改在歸責(zé)原則方面變動不大，國家賠償作為一種公法救濟(jì)手段，其適用范圍依舊狹窄，不利于對受害人合法權(quán)益的保護(hù)。隨著國家賠償實踐的發(fā)展以及我國法治化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，國家賠償?shù)姆秶鷷饾u擴(kuò)寬，我們應(yīng)當(dāng)在歸責(zé)原則多元化的基礎(chǔ)上，對其以類型化劃分，根據(jù)不同的賠償事項自身特點適用不同的歸責(zé)原則。

2.舉證責(zé)任倒置范圍的規(guī)定十分有限

新《國家賠償法》規(guī)定國家賠償案件的舉證責(zé)任適用“誰主張，誰舉證”的一般規(guī)則，并且考慮到賠償請求人與賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在舉證能力方面的差別，規(guī)定特殊情況下采取舉證責(zé)任倒置的方式，適度加重了賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任，這無疑是立法的一大進(jìn)步。但是，新法對賠償義務(wù)機(jī)關(guān)舉證責(zé)任倒置范圍的規(guī)定十分有限?，F(xiàn)行法第15條和第26條的規(guī)定，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)僅需對受害人在被采取行政或刑事強(qiáng)制措施期間“死亡或者喪失行為能力”的情況是否與賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的行為存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任，而不包括對于受害人造成的一般身體損害或者還不至于“喪失行為能力”的傷殘。但是，現(xiàn)實中因行政或刑事強(qiáng)制措施致使受害人死亡或者重殘的情況較少，需要由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任的案件也就不是很多，所以，新法關(guān)于賠償義務(wù)機(jī)關(guān)舉證責(zé)任倒置的規(guī)定在現(xiàn)實的案件環(huán)境中并不能夠得到廣泛適用。因此，在立法上應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加大侵權(quán)機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任，同時，也應(yīng)將舉證責(zé)任的適用范圍再做拓展，不僅適用于行政賠償訴訟和刑事賠償決定程序，也應(yīng)適用于賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的先行處理以及復(fù)議等程序。

3.精神損害賠償規(guī)定過于簡單

新《國家賠償法》僅在35條規(guī)定了精神損害賠償，但是由于規(guī)定過于簡單，給司法實踐造成諸多不便：第一，對于何為致人精神損害以及什么是嚴(yán)重后果沒有明確規(guī)定；第二，雖然規(guī)定了承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的形式，但是對于應(yīng)在什么范圍、以什么方式進(jìn)行沒有具體規(guī)定，如果賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不給受害人恢復(fù)名譽(yù)、賠禮道歉、消除影響，也缺乏相應(yīng)的救濟(jì)手段；第三，對支付撫慰金的范圍及數(shù)額的規(guī)定仍是空白。在司法實踐中，難免會對該項制度的實施造成不便，也易引起申訴人因?qū)駬嵛拷鸩粷M而引發(fā)四處上訪、鬧訪。基于此，為使涉及精神損害的國家賠償案件在短時間內(nèi)實現(xiàn)有據(jù)可依，應(yīng)當(dāng)通過司法解釋對關(guān)于精神損害國家賠償?shù)倪m用問題作出明確細(xì)化的規(guī)定。與此同時，最高人民法院也應(yīng)當(dāng)繼續(xù)完善其案例指導(dǎo)制度，適時公布典型案例以作指導(dǎo)。

參考文獻(xiàn)：

[1]楊寅.我國行政賠償制度的演變與新近發(fā)展[J].法學(xué)評論，2013，1.

[2]陳校，章志圖.國家賠償歸責(zé)原則與實踐適用探析[J].政治與法律，2009，（10）.

（作者單位：西北政法大學(xué)行政法學(xué)院）