解光穆　謝波

摘要：要優(yōu)化農(nóng)村教師隊伍數(shù)量結(jié)構(gòu)并推動其發(fā)展提高，就應在公平優(yōu)先政策價值取向下，探索實行“基本編制數(shù)+機動編制數(shù)”、按農(nóng)村教育實際確定生師比與班師比、根據(jù)農(nóng)村教師實際工作量確定編制數(shù)以及有效引導畢業(yè)生、城鎮(zhèn)退休優(yōu)秀教師到農(nóng)村任教等政策來推動。

關鍵詞：農(nóng)村教師；編制；政策優(yōu)化

中圖分類號：G451.2 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2921（2016）04-0092-05

作者簡介：解光穆（1962-），男，寧夏海原人，寧夏教育科學研究所教授，主要從事教育發(fā)展戰(zhàn)略、語文課程與教學論等領域的研究；謝 波（1964-），男，北京人，寧夏教育廳人事與老干部處處長，主要從事教師管理政策、教師隊伍建設等領域的研究。 我國教育從“有學上”向“上好學”的重大歷史轉(zhuǎn)型過程中，教育政策研制與學術研究領域的一項重要共識是，現(xiàn)階段我國教育的短板在農(nóng)村，而發(fā)展農(nóng)村教育的關鍵在教師。正因如此，體現(xiàn)對農(nóng)村教師隊伍關注、關懷、關愛的多項政策就不斷制定出臺，眾多教育研究者更將農(nóng)村教師隊伍發(fā)展納入重要探討視野。在這一教育公共政策演變與學術研究推動下，農(nóng)村教師隊伍的數(shù)量結(jié)構(gòu)、學歷結(jié)構(gòu)、職稱結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、學科結(jié)構(gòu)、性別結(jié)構(gòu)等眾多重要評價指標就成為政策制定者與專家學者們高度關注、深入探究與激烈爭辯的重要議題，并因研究的角度有異或依據(jù)的材料有別等因素而出現(xiàn)不同的結(jié)論與看法。由于數(shù)量結(jié)構(gòu)等這些較為集中具體反映農(nóng)村教師數(shù)量供給、基本素質(zhì)等評價指標只有通過縱向變化、橫向?qū)Ρ鹊木氀芯恳约霸谂c生師比、班師比等數(shù)量變化的有機聯(lián)系中才有可能得出較為客觀真實的結(jié)論，也只有在多視角、多維度加以觀照的基礎上才有可能尋找出農(nóng)村教師隊伍發(fā)展的真實困境并進而提出解決對策。

一、寧夏城鄉(xiāng)教師數(shù)量結(jié)構(gòu)與生師比變化實證描述

（一）寧夏全區(qū)初級中學專任教師數(shù)量變化情況。在計劃生育使得人口自然出生率不斷下降與城鎮(zhèn)化進程快速推進的雙重作用下，各地農(nóng)村人口自然增幅近年不斷減少，學齡人口也在逐漸減少。同時，由于城鄉(xiāng)學校間較為顯著的教育質(zhì)量差異，也使得較多數(shù)量的少年兒童持續(xù)不斷地主動或被動流入城市（鎮(zhèn)）學校就讀?！笆晃濉睂幭某擎?zhèn)化引起了城鄉(xiāng)學生在空間分布上的重大變化。農(nóng)村義務教育階段學生每年以2萬人的數(shù)量持續(xù)遞減，城鎮(zhèn)（市）義務教育階段學生每年以2萬人的數(shù)量持續(xù)遞增，且這一趨勢在今后發(fā)展中還將繼續(xù)加快。[1]人口特別是學齡人口在城鄉(xiāng)空間的變化，勢必導致城鎮(zhèn)學校不斷擴張與農(nóng)村學校持續(xù)萎縮，反映在教師配置上則是農(nóng)村學校教師數(shù)量的逐漸減少與城市（鎮(zhèn)）學校教師的逐漸增加。

表1統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2010—2015年，寧夏城市初級中學教師呈現(xiàn)逐年遞增趨勢，年均增長達7.4%。與城市初級中學教師數(shù)量增長基本一致，縣鎮(zhèn)初級中學教師數(shù)雖有增有減但整體趨勢為增加態(tài)勢，年均增長達2.6%。與城市、縣鎮(zhèn)初級中學教師數(shù)量逐年增加相反，農(nóng)村初級中學教師卻在逐年遞減，減幅最大的是2010—2011學年，減少率高達-22.1%。農(nóng)村初級中學專任教師的負增長與同期城市、縣鎮(zhèn)初級中學教師的正增長形成鮮明對比，說明義務教育階段寧夏初級中學教師在總數(shù)有一定增加的基礎上，城市、縣鎮(zhèn)學校專任教師的增加一方面是靠教師總量增加來作為基礎的，另一方面則是以農(nóng)村學校專任教師的不斷減少為前提。

在較為具體了解全區(qū)初級中學專任教師數(shù)量明顯變化后，要從結(jié)構(gòu)上對農(nóng)村初中教師隊伍數(shù)量補充是否充足做出明確判斷，還必須與生師比聯(lián)系起來。在按生師比來核定教師數(shù)量編制政策背景下，在校生數(shù)就成為判斷教師數(shù)量是否充足的重要依據(jù)。就是說，對城鄉(xiāng)初級中學在校生數(shù)的確定，不僅能反映出城鄉(xiāng)教師在數(shù)量上的應然需求，還能反映出城鄉(xiāng)教師的配置以及這一配置對義務教育均衡發(fā)展與教育公平目標實現(xiàn)所具有的深遠影響。

表2數(shù)據(jù)表明，2010—2015年隨著在校生數(shù)量的逐年減少，全區(qū)城市、縣鎮(zhèn)、農(nóng)村初級中學生師比持續(xù)降低。就城市初中來看，2010年與2015年相比，城市初級中學在校生數(shù)由93 116人上升為112 754人，但生師比卻由2010年的18.8降低到2015年的15.7。說明全區(qū)城市初級中學在校生數(shù)雖逐年遞增，但生師比卻在逐年遞減，教師數(shù)量補充及時。在縣鎮(zhèn)初級中學，在校生數(shù)呈先增長后緩慢減少態(tài)勢，但生師比則由2010年的17.1減少到2015年的14.2，教師數(shù)量需求也得到保障。從三個不同維度生師比的變化看，實際上存在著城市初級中學教師長期缺編而農(nóng)村初級中學教師長期超編、縣鎮(zhèn)初級中學則介乎二者之間的現(xiàn)象。如按自治區(qū)最新城鄉(xiāng)學校統(tǒng)一的初級中學的教師編制標準看，也呈現(xiàn)出城市、縣鎮(zhèn)初級中學教師缺編而農(nóng)村初級中學教師超編的現(xiàn)象。要加以說明的是，由于教育統(tǒng)計中缺乏初級中學教職工數(shù)的單獨統(tǒng)計，我們在此是以專任教師數(shù)來計算生師比的。如加上教輔人員數(shù)，農(nóng)村初級中學生師比將會更低。

（二）寧夏全區(qū)小學教職工數(shù)與生師比變化情況。由于小學階段教育在農(nóng)村教育中所占比重更大，因此在對全區(qū)初級中學教師數(shù)量結(jié)構(gòu)變化加以必要分析后，我們還需對全區(qū)小學教職工的數(shù)量結(jié)構(gòu)及變化趨勢做出必要分析研究。

表3數(shù)據(jù)表明，2010—2015年全區(qū)小學教職工數(shù)量緩慢遞減，城市、縣鎮(zhèn)小學教職工數(shù)逐年增加。城市小學教職工數(shù)年均增長達6.5%，2010—2011年增長高達21.4%；縣鎮(zhèn)小學教職工教師數(shù)也由2010年的8 382人增加到2015年的9 960人，增幅較為明顯。與之相反則是農(nóng)村小學教職工數(shù)的減少。全區(qū)農(nóng)村小學教職工年均減少率達5.3%，在2010—2011年減少高達19.1%。城市、縣鎮(zhèn)、農(nóng)村小學教師數(shù)量的不同變化趨勢，也具體說明了在小學教職工數(shù)量緩慢減少情況下，城市、縣鎮(zhèn)小學教職工數(shù)的持續(xù)增加是以農(nóng)村教職工數(shù)的持續(xù)減少為基礎的。自然，農(nóng)村教職工數(shù)的減少還與農(nóng)村學校數(shù)量的減少及農(nóng)村在校生數(shù)的減少有著明顯關聯(lián)。

表4顯示，2010—2015年全區(qū)小學階段學生人數(shù)持續(xù)明顯遞減，從2010年的653 669人減少到2015年的583 509人。在此學齡人口數(shù)量的重大變化之下，全區(qū)小學生師比都在降低，說明小學教師數(shù)量補充得到了切實政策保障。在這期間，全區(qū)城市小學在校生數(shù)呈逐年遞增態(tài)勢，生師比卻沒有明顯遞減，從2010年的20.7減少到2015年的20.2，縣鎮(zhèn)小學生師比則呈逐年緩慢遞減趨勢，從2010年的20.0減少到2015年的18.8。農(nóng)村學校的生師比則在學生數(shù)量快速遞減時（年均減少7.0%）降幅最為明顯，從2010年的18.5降低到了2015年的15.6。城市、縣鎮(zhèn)、農(nóng)村學校生師比的不同變化情況與最終數(shù)量結(jié)構(gòu)結(jié)果說明農(nóng)村小學教師在數(shù)量需求上得到了及時補充，也證明其保障是與城市、縣鎮(zhèn)學校完全一致。

二、寧夏與全國農(nóng)村教師隊伍數(shù)量結(jié)構(gòu)變化對比描述

表5數(shù)據(jù)可知，2007年在城市、農(nóng)村學校兩個維度上，寧夏生師比明顯高于全國與西部地區(qū)平均水平，也高于其它四個自治區(qū)，說明小學階段教師短缺問題明顯。隨后，全國小學生師比從2007年的18.82下降到2013年16.76，城市小學生師比、農(nóng)村小學生師比都有所下降，說明這一時期全國教師數(shù)量補充較快。如把寧夏與全國相比，就可看出全區(qū)小學從2007年21.23的平均生師比降低到2013年的17.70，城市小學生師比則由2007年的21.73降到了2013年的20.21，雖有降幅但不是十分明顯；農(nóng)村小學生師比則由2007年的21.10降低到2013年的16.76，降幅十分明顯。這些變化情況說明這一時期寧夏小學生師比與全國平均水平不斷接近，并低于廣西壯族自治區(qū)，特別是農(nóng)村學校生師比遠低于編制規(guī)定標準，既折射出農(nóng)村學校辦學規(guī)模趨于持續(xù)萎縮，也反映出農(nóng)村小學教師數(shù)量需求還是有著充分政策保障的。在對小學生師比變化對比分析后，我們再看初級中學生師比的變化情況。

表6表明，2013年全國平均生師比由2007年的16.52下降到12.76，其中城市初中生師比由15.76下降到了13.67、農(nóng)村初中生師比則由16.70下降到12.36，農(nóng)村降幅快于城市。從西部各省區(qū)初中生師比看，2007、2013年平均分別為17.91、13.85，其中城市分別為17.00、14.93，而農(nóng)村分別為18.05、13.56，與全國發(fā)展趨勢一致。從寧夏看，2007、2013年生師比平均分別為17.61、14.68，其中城市分別為19.27、17.01，農(nóng)村則分別為17.01、13.41，其比例雖有所降低但在城市、農(nóng)村學校中依然高于全國與西部地區(qū)平均水平，說明初中階段生師比特別是城市學校生師比仍處于一相對較高位置，城市初中教師數(shù)量不足問題依然存在，但農(nóng)村學校卻不缺編。

三、對寧夏農(nóng)村教師隊伍數(shù)量結(jié)構(gòu)優(yōu)化的幾點思考

第一，農(nóng)村教師“超編”與“缺編”矛盾沖突客觀存在。從過去數(shù)年間客觀變化的生師比來看，寧夏在農(nóng)村教師隊伍數(shù)量需求補充上，各級政府與教育部門都有著足夠的重視與持續(xù)的努力，并取得了明顯成效。同時這也說明，一些研究者簡單持有農(nóng)村學校缺編或嚴重缺編之結(jié)論實際是不甚科學的，有著數(shù)據(jù)不準、以偏概全等不足。就農(nóng)村教師數(shù)量補充看，雖然我們不否認在過去很長一段時期內(nèi)各地都不同程度存在著城鎮(zhèn)學校教師優(yōu)先保障的政策偏好，但新世紀以來特別2003年《國務院關于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》頒布后，各地在教育發(fā)展全局中不斷突出了農(nóng)村教育在全面建成小康社會中的重要地位，并以多項政策具體制定與穩(wěn)步實施，確保了農(nóng)村教育重中之重戰(zhàn)略地位的落實。具體講，新世紀國家對農(nóng)村教師隊伍建設有著明確政策要求，在核定編制時，應充分考慮農(nóng)村中小學區(qū)域廣、生源分散、教學點較多等特點，保證這些地區(qū)教學編制的基本需求。多年來農(nóng)村教師隊伍通過“特崗計劃”的實施、事業(yè)單位定向招錄等多種方式得到了及時與大量補充。明確說，如按編制政策標準看，現(xiàn)階段農(nóng)村學校教師實際不存在缺編問題，并在一較長時期還存在著較為明顯的“超編”。

實際上，農(nóng)村教師要實現(xiàn)有效配置的實際難度過大。廣大農(nóng)村地區(qū)較為普遍地存在著校點多、年級多、單班多而學生少、班級少、班額少（?。┑摹叭嗳佟爆F(xiàn)象。就是說，在許多農(nóng)村學校特別是辦學規(guī)模過小學校以及眾多的教學點，受“三多三少”現(xiàn)象影響，如按生師比來看則其比例常常是極高的，譬如一教學點可能只有6名學生但卻是三個年級、三個班級，如果配備2名教師，其生師比自然極高；但如按班師比來看卻可能又是極低的，如6名學生是三個年級、三個班級，那么班師比又是極低的。正由于生師比與班師比尖銳矛盾，使得農(nóng)村小學特別是村小、教學點如要開齊開足國家規(guī)定課程，實際所需的專任教師的數(shù)量要求就多。如此看來，農(nóng)村學校生師比極高與班師比極低“一高一低”矛盾的普遍存在，是造成事實上農(nóng)村學校教師數(shù)量結(jié)構(gòu)不合理的深層次原因。就寧夏全區(qū)來看，雖然除南部山區(qū)九縣（區(qū)）外，其余各縣（區(qū)）大多地勢平坦、交通便捷、人口稠密，教學點與小規(guī)模學校相對較少，但由于城鎮(zhèn)化的強力拉動與城鄉(xiāng)教育差距的客觀存在，使得農(nóng)村義務教育階段學齡人口加速減少，一些原本較大規(guī)模學校逐漸變成了規(guī)模較小學校、規(guī)模較小學校逐漸變成了教學點、一些教學點又逐漸消失。眾多數(shù)量的“麻雀學?！迸c數(shù)量極大“微型班級”的普遍存在，自然在教師配置上時時捉襟見肘。

因此要解決農(nóng)村學校普遍存在著的生師比與班師比矛盾，就要探索農(nóng)村學?！盎揪幹茢?shù)+機動編制數(shù)”的新方式。具體講，就是在現(xiàn)行核編到校編制政策基礎上，足額配置農(nóng)村教師，同時兼顧農(nóng)村學?？陀^存在的“三多三少”及學生流動過快現(xiàn)象，以一定量機動編制數(shù)來保障急需教師并開齊開足國家規(guī)定課程，才能不斷優(yōu)化農(nóng)村教師隊伍數(shù)量結(jié)構(gòu)。

第二，農(nóng)村教師在總量“超編”與實際“缺編”矛盾沖突下的工作負擔過重問題。由于農(nóng)村學?！叭嗳佟爆F(xiàn)象的存在與開齊開足國家規(guī)定課程之間的突出矛盾，就使得農(nóng)村學校與城市、城鎮(zhèn)學校相比，由于班師比過低甚至極低必然使得農(nóng)村教師在教學上面臨著課程科目多、課頭多、課時多的“三多”工作任務，進而加重了他們的教學負擔。就是說，在辦學規(guī)模過小的農(nóng)村學校，教師們常常實際上承擔著語數(shù)外全教、音體美齊扛的實際教學任務與要求。而要使自己真正成為一名名副其實的全科教師，就要在備課、授課時付出比城市、縣鎮(zhèn)教師更多的時間與努力。自然，過多課程任務也使得農(nóng)村學校教育教學質(zhì)量難以得到有效保障，這也是農(nóng)村學生不斷流出的重要原因。

繼續(xù)優(yōu)化中小學教師編制，應在城鄉(xiāng)中小學校編制標準統(tǒng)一的基礎上再前進一步，以生師比與班師比相結(jié)合來配置農(nóng)村教師，適時適量增加農(nóng)村學校教師編制。因為只有適度增加農(nóng)村學校編制，才能解決生師比與班師比的矛盾，才能解決農(nóng)村教師工作任務偏重的問題，才能更好體現(xiàn)政策要求在教師配置中重點向人口稀少的教學點、村小學傾斜，保證教學點師資配備和學生安全，確保鄉(xiāng)村學校開足開齊國家規(guī)定的課程的政策要求。對此，有學者也提出針對農(nóng)村小規(guī)模學校在教師配置中“超編”與“缺編”問題并存和實質(zhì)性缺編導致教師工作負擔重的現(xiàn)象，在解釋配置時除現(xiàn)有編制標準外，還要以教師工作量來配置，“在工作量的研究視角下，學校教師配置數(shù)最終應由學校一周教師工作總量與教師一周標準工作量來決定”[2]。

第三，農(nóng)村教師總量“超編”與實際“缺編”及負擔較重編制管理的科學化問題。農(nóng)村教師總量超編與實際缺編矛盾存在，實質(zhì)是公平與效率矛盾的具體表現(xiàn)。因此，在確保國家促進農(nóng)村教育發(fā)展提高與應對城鎮(zhèn)化對農(nóng)村教育帶來巨大挑戰(zhàn)時，寧夏也應根據(jù)城鄉(xiāng)學校學生變化不斷改進完善編制政策。如2009年中央編辦、教育部、財政部在《關于制定中小學教職工編制標準意見的通知》中明確要求，各地要進一步完善中小學教職工編制動態(tài)管理機制，特別是要及時調(diào)整接收流動人口子女較多學校的編制。這一政策調(diào)整，對區(qū)域內(nèi)特別是縣域內(nèi)中小學教師編制確定起到了積極作用，推動了中小學教師編制管理的精細化與現(xiàn)代化，使中小學師資配置機制更為機動靈活，更加適應學齡人口空間變化的客觀需求。但不可否認的是，在中小學教職工編制實施動態(tài)管理后，雖在統(tǒng)一政策層面有“同一縣域內(nèi)中小學教職工編制可以互補余缺，要注意保證基層特別是農(nóng)村中小學教師力量的配備”之要求，但由于也有著按照突出重點、從嚴從緊的原則核定編制之規(guī)定，再加之一些地方在政策執(zhí)行時由于財政緊張，在編制動態(tài)管理機制下許多地方在教師配置時就出現(xiàn)了效率優(yōu)先、兼顧公平傾向。城市、縣鎮(zhèn)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦學規(guī)模較大，可實現(xiàn)教師配置時的資源最優(yōu)化，于是就出現(xiàn)了教師配置時“先城市（鎮(zhèn)）學校，后農(nóng)村學校”的行為傾向，農(nóng)村教師開始快速流入城市（鎮(zhèn)）學校。同時，在城市（鎮(zhèn)）教育越來越強、農(nóng)村教育愈來愈弱的馬太效應（Matthew Effect）作用影響下，就會出現(xiàn)村小優(yōu)秀教師流入鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)秀教師流入縣鎮(zhèn)學校、縣鎮(zhèn)優(yōu)秀教師流入城市學校的普遍現(xiàn)象，這就是人們形象描述的“骨干教師城市飛，優(yōu)秀教師城鎮(zhèn)擠”。應該說，這是現(xiàn)階段越來越多農(nóng)村孩子到城里就學的深層次原因，也是農(nóng)村教育發(fā)展面臨嚴重挑戰(zhàn)的根本原因。

因此，我們認為現(xiàn)階段在政策層面上已糾正了“實行城鄉(xiāng)區(qū)別對待的編制設置，在總數(shù)上農(nóng)村學校教師編制數(shù)偏少，也沒能考慮到部分地區(qū)農(nóng)村學生減少的現(xiàn)狀”[3]之弊端，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化編制標準。但從農(nóng)村學校與農(nóng)村教師配量實際看，要解決其實際數(shù)量不足特別是優(yōu)秀教師數(shù)量不足的問題，還需要以優(yōu)惠政策促進優(yōu)秀畢業(yè)生、城鎮(zhèn)退休優(yōu)秀教師踴躍到農(nóng)村任教與支教，才能不斷優(yōu)化其數(shù)量結(jié)構(gòu)。明確講，就是要在公平優(yōu)先、兼顧效率價值取向之下，并在推進教育公共服務均等化過程中，根據(jù)農(nóng)村教育點多面廣的現(xiàn)實存在，在農(nóng)村中小學教師編制中實行彈性、靈活與多樣化的編制管理。

參考文獻：

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[3] 王國明.我國農(nóng)村教師編制問題的表現(xiàn)、成因與政策建議[J].教育文化論壇，2012（04）.