張曉萍 代龍蕊

摘 要：當(dāng)代中國正在經(jīng)歷著重大的社會轉(zhuǎn)型，不同的利益矛盾交鋒，當(dāng)代社會經(jīng)濟上呈現(xiàn)新常態(tài)，而在這種新常態(tài)社會下，政治領(lǐng)域、生態(tài)領(lǐng)域和文化領(lǐng)域等卻蘊含著多種風(fēng)險。在這種社會轉(zhuǎn)型背景下，公共資源交易存在的問題也開始涌現(xiàn)出來，傳統(tǒng)的公共資源交易已經(jīng)逐漸不能適應(yīng)轉(zhuǎn)變中的社會結(jié)構(gòu)。

關(guān)鍵詞：社會轉(zhuǎn)型，公共資源，公共資源交易

近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了關(guān)于《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案》（國辦發(fā)[2015]63號），明確提出了在社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟常態(tài)下政府對于公共資源交易改革的問題。在此背景下筆者選擇了在公共資源交易改革方面的先行者——昆明市為例，分析了昆明市公共資源交易中心現(xiàn)狀存在問題及相應(yīng)政策建議。

一、昆明市公共資源交易中心概況

昆明市在政府投資工程建設(shè)項目的招投標(biāo)、政府采購、土地使用權(quán)礦業(yè)權(quán)的交易、國有資產(chǎn)的處置四大類的市場交易中，每年涉及公共資源市場配置的項目大約7000個，交易總額近1000億元。昆明市公共資源交易中心于2010年成立機構(gòu)，主要是作為：公共服務(wù)平臺、交易平臺和監(jiān)督平臺。其中監(jiān)督主要包括三個方面：（1）開標(biāo)前線上監(jiān)督；（2）開標(biāo)中現(xiàn)場監(jiān)督；（3）開標(biāo)事后監(jiān)督。2015年，在全市深化改革的示范、突破和帶動作用下，昆明涌現(xiàn)出除了一批深改典范，其中包括由昆明市公共資源交易監(jiān)管辦牽頭，在全國開創(chuàng)了應(yīng)用PPP模式建設(shè)“公共資源電子化交易”平臺先例，順暢地搭上了“互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算”的快車。采用“PPP”融資方式建立和運營公共資源交易電子化平臺，以電子招標(biāo)為主，通過電子招投標(biāo)把傳統(tǒng)招標(biāo)、投標(biāo)、評標(biāo)等招投標(biāo)過程實現(xiàn)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化的新型招投標(biāo)方式，是一種全流程、全方位、無紙化的公共資源交易方式。

昆明市開啟了“互聯(lián)網(wǎng)+交易+監(jiān)管”的新模式：參與昆明公共資源招投標(biāo)的人士，再也不用擔(dān)心任何壁壘：招標(biāo)文件范本模版化、格式化是昆明市公共資源電子化交易系統(tǒng)中的一大亮點，只要資質(zhì)符合條件，下載標(biāo)書即可報名參與；流程清晰化，所有流程均為電子化系統(tǒng)固定設(shè)置。保證了各方主體權(quán)力平等、機會平等、規(guī)則平等，結(jié)果公平。采用公共資源“互聯(lián)網(wǎng)+交易+監(jiān)管”模式，不僅避免了人為干擾，提高了辦事效率，還降低了交易成本。完善的基礎(chǔ)信息系統(tǒng)管理是這套系統(tǒng)的另一特點，該系統(tǒng)將參與昆明市公共資源交易活動的各方主體基本信息全部錄入系統(tǒng)，建立數(shù)據(jù)庫，并納入誠信體系。

二、昆明市公共資源交易中存在的問題及對策

（一）公共資源交易法律法規(guī)落后于現(xiàn)實需要

公共資源交易市場體系的正常運轉(zhuǎn)與相關(guān)法律法規(guī)的出臺運轉(zhuǎn)息息相關(guān)，目前的《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》，產(chǎn)生于十幾年前，期間我國的社會主義市場經(jīng)濟經(jīng)歷了一系列的變化和深化改革，而公共資源交易市場體系的立法進程卻沒有相應(yīng)的變化。因此出臺公共資源交易市場體系的法律法規(guī)，處理好政府與市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用，發(fā)揮政府宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)的作用，使政府與市場的作用相輔相成。

根據(jù)《昆明市公共資源交易當(dāng)事人不良行為管理辦法（試行）》辦法，交易中心只是交易平臺，并無行政權(quán)力和管理能力。行政處罰缺乏依據(jù)，主要是以道德出發(fā)為主，需要制度創(chuàng)新。涉及與企業(yè)的糾紛時，常常以敗訴告終。

并且在當(dāng)前的中央和國務(wù)院政策文件中，沒有專門針對公共資源交易監(jiān)管的法規(guī)政策，只是在《中央懲防體系》和廉政工作會議中提到深化公共資源交易市場和監(jiān)督管理改革工作，唯一有法規(guī)支撐的是《招標(biāo)投標(biāo)實施條例中》第四條中明確“縣級以上地方人民政府對其所屬部門有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)活動的監(jiān)督職責(zé)分工另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。以至于在實踐中，要實現(xiàn)對公共資源交易市場的綜合監(jiān)管存在一定的難度，同時各個地區(qū)由于沒有統(tǒng)一的法律法規(guī)可以遵從，存在多個部門“交叉管理、九龍治水”的局面，因此加快公共資源交易的監(jiān)管立法，規(guī)范該領(lǐng)域的監(jiān)管主體、職能、權(quán)力和責(zé)任至關(guān)重要。要建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源管理機制，完善公共資源交易法規(guī)制度，確保公共資源交易有法可依，在加快法律政策出臺的基礎(chǔ)上結(jié)合實際，明確公共資源交易實施細節(jié)和交易流程。

（二）公共資源交易綜合監(jiān)管機構(gòu)職能地位尷尬

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然成立了“昆明市公共資源交易監(jiān)督管理委員會及昆明市公共資源交易監(jiān)督管理委員會辦公室”，在一定程度上實現(xiàn)了對全市公共資源交易的管理權(quán)限，但是目前各行業(yè)的監(jiān)管部門也參與進來，因此“多頭監(jiān)管”的局面不可避免，加之目前公共資源交易領(lǐng)域缺乏有關(guān)的制度設(shè)計，綜合監(jiān)管機構(gòu)只能通過地方政府規(guī)范性文件作為支撐，存在著一定的法律風(fēng)險。

昆明市監(jiān)管辦處在發(fā)展和統(tǒng)籌階段，在人員編制和配置上存在不足，因此需要加快人員的編制，優(yōu)化監(jiān)管辦的人力資源配置。具體而言，應(yīng)遵循定職能、定機構(gòu)、定編制原則，推進監(jiān)管辦組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。此外，加快公共資源交易監(jiān)管體制的頂層設(shè)計，也能從一定程度上解決人員編制受限的困境。

（三）現(xiàn)行信用共享機制有待完善

通過對信用評級指標(biāo)要素的研究綜述發(fā)現(xiàn)，目前國際公認的反應(yīng)企業(yè)信用要素主要有5C因素（品德、經(jīng)營能力、資本、資產(chǎn)抵押、經(jīng)濟環(huán)境）、5P因素（個人因素、資金用途、還款來源、債權(quán)保障、還款期限、擔(dān)保物及如何還款）和4F因素（組織、經(jīng)濟、財務(wù)、管理）。政府機構(gòu)較多運用定量與定性相結(jié)合的方法來進行綜合評估，以規(guī)避單一評價方法帶來的缺陷。

陜西省從企業(yè)的三個維度對整體信用狀況進行綜合分析評價，在各維度下均設(shè)置了具體評價指標(biāo)及主要考評內(nèi)容?；拘庞盟刭|(zhì)（基礎(chǔ)信用度評價）占30%，信用保障能力（商務(wù)信用度評價）及信用行為記錄（社會信用度評價）各占35%，各具體評價指標(biāo)按照重要性占有不同的權(quán)重，符合規(guī)定的特殊事項進行加減分調(diào)整，在指標(biāo)級別的設(shè)置上，按照分值共設(shè)定A、AA、AAA、B、BB、BBB、C、CC、CCC九級指標(biāo)。

結(jié)合昆明市公共資源交易中心的現(xiàn)狀來看，目前該中心還未建立對供應(yīng)商企業(yè)的信用評級體系，對于采用何種指標(biāo)進行考核，還有待探討，當(dāng)然這其中又會涉及到數(shù)據(jù)收集和多方利益。

2012年印發(fā)了“昆明市公共資源交易當(dāng)事人不良行為管理辦法（試行）”，以促進信用體系建設(shè)和加強對公共資源交易活動的管理。在調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)該管理辦法在實施過程中遭遇了一些困境，通過該辦法給予某些企業(yè)不良行為記錄期限6個月到24個月，亦或是列入“黑名單”，但是當(dāng)個別企業(yè)受到不良行為記錄時，會通過訴訟程序企圖撤銷監(jiān)管辦對其的記錄，實踐也表明一旦企業(yè)上訴，監(jiān)管辦通常會敗訴，其主要原因是“不良行為記錄辦法”不具有法律執(zhí)行力，從而供應(yīng)商企業(yè)可以通過司法程序減少其損失同時也躲避了監(jiān)管辦的規(guī)制，因此需加快公共資源交易的市場體系和監(jiān)管體制的立法進程。

但是黑名單制度限制手段比較單一，僅通過技術(shù)手段電子化設(shè)置限制。目前黑名單企業(yè)的信息來源包括在“行政處罰、法院判決、行政檔案”等中，不履行有關(guān)義務(wù)或違反有關(guān)的規(guī)章制度，因此諸如行政、司法部門將此類供應(yīng)商企業(yè)名單反饋到公共資源交易中心監(jiān)管辦，試圖通過其失信懲罰機制和黑名單，從源頭上使失信企業(yè)淘汰出招投標(biāo)市場。但黑名單實質(zhì)上屬于一種資格審查，其評價標(biāo)準不一致，并未實現(xiàn)信用共享。

（四）信息的孤立性和局域性

目前昆明和深圳已率先成為全國公共資源電子化交易創(chuàng)新試點城市，同時昆明市公共資源交易中心于2014年3月建成覆蓋市縣兩級的電子化交易系統(tǒng)，市縣兩級各類公共資源交易統(tǒng)一在昆明市公共資源交易網(wǎng)上完成公共服務(wù)；同時該中心于2015年9月實現(xiàn)了與國家公共服務(wù)平臺互聯(lián)互通，并成功實現(xiàn)數(shù)據(jù)推送共享，在縱向上實現(xiàn)了交易信息的共建共享。與此同時，昆明市公共資源交易中心也會與深圳市公共資源交易中心進行電子化交易創(chuàng)新的互接，在橫向上實現(xiàn)交易信息的共建共享。

盡管有了上述基礎(chǔ)性的工作，但由于各地的制度、規(guī)則不統(tǒng)一，國家層面還沒有一個平臺收集、整合各地交易信息，實現(xiàn)資源的共享，現(xiàn)實中各地建立的電子化交易系統(tǒng)還只是一個局域網(wǎng)絡(luò)，信息無法覆蓋到全國范圍內(nèi)。目前昆明市所轄各區(qū)縣以及開發(fā)區(qū)都在使用昆明市公共資源交易中心平臺，昆明市與各區(qū)縣的關(guān)系僅限于業(yè)務(wù)指導(dǎo)，但市縣之間通過專線聯(lián)系（類似于局域網(wǎng)），信息共享到省。此外是企業(yè)不愿公開信息，對于一些涉及企業(yè)運作的機密信息企業(yè)不愿公開。因此實踐上呼喚國家層面上電子化交易平臺的快速建立，實現(xiàn)縱向、橫向的數(shù)據(jù)交換，擺脫信息的孤立性和局域性的困境。要建立全國統(tǒng)一的信用評級體系，實現(xiàn)各省間、各省內(nèi)州市間系統(tǒng)的互聯(lián)互通。

參考文獻

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