田佳昕

【摘要】在鐵路系統(tǒng)改革的大背景下，本文以鐵路土地管理的專業(yè)角度，通過(guò)對(duì)筆者多年從事土地授權(quán)經(jīng)營(yíng)工作中遇到的問(wèn)題、待解決的困難等進(jìn)行綜合梳理，并通過(guò)對(duì)策分析提出一些完善鐵路土地授權(quán)經(jīng)驗(yàn)工作的建議和工作思路。

【關(guān)鍵詞】鐵路土地；授權(quán)經(jīng)營(yíng)；權(quán)屬

近年來(lái)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)飛速增長(zhǎng)，鐵路實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，但由于政企不分、管理機(jī)制落后導(dǎo)致鐵路企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況不佳，因此鐵路系統(tǒng)進(jìn)行公司化改造勢(shì)在必行，這也必然涉及到土地的改制。原鐵路生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性劃撥土地由國(guó)家批準(zhǔn)采取授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式配置，依法盤(pán)活土地資源，通過(guò)土地開(kāi)發(fā)來(lái)增加鐵路的運(yùn)營(yíng)收入，從而實(shí)現(xiàn)“以地養(yǎng)鐵”，緩解鐵路負(fù)債率不斷攀高的困境。本文以北方某鐵路土地管理部門(mén)為例，就鐵路土地授權(quán)經(jīng)營(yíng)工作的開(kāi)展中遇到的問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)要的闡述。

1、鐵路土地概況

1.1權(quán)屬來(lái)源

鐵路用地，包括留用的和征（撥）用的土地，絕大多數(shù)屬于國(guó)家劃撥的用地，是國(guó)家為扶持某些基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)和關(guān)系國(guó)計(jì)民生行業(yè)的發(fā)展，對(duì)其使用的土地按行政劃撥方式供給，即按不向國(guó)家交納土地出讓金的優(yōu)惠條件使用國(guó)有土地，屬于國(guó)家土地類別中的專項(xiàng)用地。而本文中舉例說(shuō)明的北方某鐵路土地管理部門(mén)的土地取得方式還有著特殊性。有清朝俄國(guó)征用并修建的中東鐵路及日偽時(shí)期的留用土地、出讓土地、地方政府負(fù)責(zé)征地并交由鐵路使用的土地。

1.2土地現(xiàn)狀概述

經(jīng)過(guò)土地清查，該土地管理部門(mén)管內(nèi)共有1962宗鐵路用地，總面積39140.92公頃，已取得國(guó)有土地使用證的共1816宗，面積34381.97公頃，領(lǐng)證率為87.84%。其中包含生產(chǎn)用地864宗，面積20823.46公頃，占總面積的53.2%，；混合用地413宗，面積16210.08公頃，占總面積的41.41%；非生產(chǎn)用地685宗，面積2107.38公頃，占總面積的5.38%。

2 鐵路土地管理工作的特點(diǎn)

（1）管理分散：一是指有多家負(fù)責(zé)管理土地的部門(mén)。大部分土地由鐵路局的土地管理部門(mén)管理，少部分由鐵路局下屬的多經(jīng)公司負(fù)責(zé)管理，還有少量鐵路用地征地時(shí)是由相關(guān)單位負(fù)責(zé)土地證辦理工作并未向土地部門(mén)移交。這也是造成土地使用證證載使用權(quán)人復(fù)雜的原因，下文將作具體分析。二是指由鐵路的線狀分布造成的土地跨縣區(qū)、跨城市甚至還有跨省份的情況。（2）土地取得方式多種：鐵路是由國(guó)家扶持的基礎(chǔ)設(shè)施，土地的取得主要為行政劃撥，也有較少部分為出讓或租賃取得。（3）用途多樣：既有鐵路用地、工業(yè)用地，還有商飲服用地、辦公用地、市政設(shè)施用地等。（4）占鐵路資產(chǎn)總量比重大。管內(nèi)用地總面積39140.92公頃，如果都進(jìn)行估價(jià)納入資產(chǎn)總量中將會(huì)減輕鐵路局負(fù)債率。

3、土地授權(quán)經(jīng)營(yíng)管理中的問(wèn)題

根據(jù)土地清查的結(jié)果，發(fā)現(xiàn)影響到授權(quán)經(jīng)營(yíng)高質(zhì)量開(kāi)展的主要有權(quán)屬問(wèn)題、無(wú)證問(wèn)題、資產(chǎn)流失問(wèn)題、資金和時(shí)間問(wèn)題四個(gè)方面。下面將就授權(quán)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題逐項(xiàng)進(jìn)行詳細(xì)的分析。

3.1權(quán)屬不規(guī)范問(wèn)題

（1）土地證使用權(quán)名稱不規(guī)范

以鐵路局營(yíng)業(yè)執(zhí)照名稱為標(biāo)準(zhǔn)，土地證使用權(quán)人名稱非路局營(yíng)業(yè)執(zhí)照名稱的為名稱不規(guī)范。2005年，根據(jù)鐵道部對(duì)某鐵路局管理體制調(diào)整的決定中，對(duì)轄區(qū)內(nèi)三個(gè)土地管理分局進(jìn)行整合，但原辦理的國(guó)有土地使用證并未進(jìn)行完善。由于鐵路機(jī)構(gòu)改革致使土地證登記的土地使用權(quán)人名稱已經(jīng)發(fā)生變更的土地較多。

（2）使用權(quán)類型不規(guī)范

主要是指未登記土地使用權(quán)類型或登記的土地使用權(quán)類型不規(guī)范，如登記的為“征用”、“保留”或“國(guó)有”等等，并沒(méi)有按照授權(quán)經(jīng)營(yíng)的要求登記為“劃撥”的。例如，部分土地證的使用權(quán)類型有登記為“國(guó)有”的，部分土地證使用權(quán)類型登記的為“接收”的，都不符合規(guī)范。

（3）用途不規(guī)范

證載用途不符合《土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T21010-2007）的規(guī)范要求。按照分類標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)登記為一級(jí)類交通運(yùn)輸用地下的鐵路用地。

3.2土地?zé)o證問(wèn)題

（1）原證丟失、被注銷、被公告收回等，但實(shí)物仍存在

鐵路用地用途發(fā)生改變，在年檢過(guò)程中，須經(jīng)地方政府土地部門(mén)辦理變更登記，因未按規(guī)定繳納相關(guān)費(fèi)用，導(dǎo)致一些土地證原件被扣留，但實(shí)物仍在存在。

（2）尚未辦理土地證

主要是指近年來(lái)新建鐵路項(xiàng)目用地，征地后由于不同原因?qū)е陆ǔ苫蛟诮?xiàng)目的土地證尚未領(lǐng)取，由于新建項(xiàng)目較多、工程較大，未領(lǐng)取土地證的土地總面積較多，近千公頃。

3.3土地分割問(wèn)題

主要是指清查結(jié)果中的混合用地，按照授權(quán)經(jīng)營(yíng)的要求，混合用途土地需要進(jìn)行分割辦證后對(duì)生產(chǎn)用地部分進(jìn)行授權(quán)經(jīng)營(yíng)處置。但混合用地的形成比較復(fù)雜，主要有國(guó)家改制政策、歷史遺留、路內(nèi)開(kāi)發(fā)等原因。具體情形有：地上建筑物為房改房、個(gè)人住宅；檢察院、法院、醫(yī)院、學(xué)校，由于政策原因已移交社會(huì)；地上建筑物為公安用地；地方政府已經(jīng)要求（口頭或書(shū)面）換證、重新確權(quán)的；外單位已提出書(shū)面權(quán)利主張或已涉及行政司法程序的；被他人侵占，他人暫未提出權(quán)利要求的，國(guó)土部門(mén)也無(wú)分割要求的等等。這些土地如果在進(jìn)行分割登記和完善權(quán)屬后，一些非生產(chǎn)用地，如住宅用地、經(jīng)營(yíng)用地、地方企業(yè)長(zhǎng)期占用的鐵路用地、存在權(quán)屬糾紛的鐵路用地等，若地方政府不頒發(fā)土地證，將會(huì)造成大量的鐵路用地資產(chǎn)流失。

3.4工作效能和資金問(wèn)題

（1）工作量大

轄區(qū)內(nèi)鐵路用地來(lái)源比較復(fù)雜，有日偽時(shí)期的留用土地、劃撥土地，也有出讓土地，還有地方政府負(fù)責(zé)征地、交由鐵路使用的土地。在權(quán)屬完善時(shí)，不僅要查閱鐵路部門(mén)保存的歷史資料，還需到地方多個(gè)部門(mén)查閱資料，工作量大且復(fù)雜。完成資料的搜集和整理，需花費(fèi)大量時(shí)間。

（2）資金問(wèn)題

轄區(qū)內(nèi)鐵路用地大多為上世紀(jì)80年代領(lǐng)取的《國(guó)有土地使用證》，土地證的附圖均為手工繪制，不僅現(xiàn)勢(shì)性較差，測(cè)繪方法落后，還無(wú)法與地方土地管理系統(tǒng)接軌，且根據(jù)現(xiàn)行的土地登記政策，在開(kāi)展權(quán)屬完善工作時(shí)，不僅需要進(jìn)行地籍測(cè)繪，還要進(jìn)行四鄰指界，土地登記公示等過(guò)程，按照國(guó)家測(cè)繪產(chǎn)品收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等文件規(guī)定，這也必將需要大量資金支持。在此情況下，要在短期內(nèi)以及資金嚴(yán)重緊缺的情況下完成權(quán)屬完善工作存在較大困難。

4、解決對(duì)策分析

通過(guò)筆者多年土地管理工作中形成的思路和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行綜合分析，提出以下對(duì)策方案：

（1）對(duì)于土地證權(quán)屬存在瑕疵的問(wèn)題，可以將土地使用權(quán)人統(tǒng)一規(guī)范為營(yíng)業(yè)執(zhí)照登記名稱；將土地使用權(quán)類型規(guī)范為“劃撥”（出讓、租賃用地除外）；將土地地類（用途）規(guī)范為“鐵路用地”等，直接在原土地證上進(jìn)行備注。

（2）積極組織有關(guān)人員對(duì)收集的相關(guān)材料進(jìn)行分析，在理清無(wú)證原因的基礎(chǔ)上，持相關(guān)歷史權(quán)屬資料與土地管理部門(mén)溝通辦理土地證。對(duì)于無(wú)權(quán)屬來(lái)源文件或權(quán)屬資料不齊全但無(wú)糾紛的土地，按照《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》辦理。對(duì)于新征建設(shè)用地尚未辦理土地證的，鐵路土地部門(mén)配合建設(shè)部門(mén)積極與國(guó)土部門(mén)協(xié)調(diào)，領(lǐng)取土地使用證。

（3）對(duì)于需要分割的土地。協(xié)調(diào)省級(jí)國(guó)土行政主管部門(mén)，取得以下政策支持，使進(jìn)一步工作具有可操作性，簡(jiǎn)化程序，將節(jié)約大量測(cè)繪資金。其一，依據(jù)相關(guān)文件中“對(duì)于該局已有的80坐標(biāo)系測(cè)繪成果，成果質(zhì)量符合《地籍調(diào)查規(guī)程》需要，滿足土地登記發(fā)證要求的，應(yīng)予采用，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)?！钡纫?guī)定，可以利用原土地證附圖或新測(cè)繪圖紙?jiān)谶M(jìn)行分割后換發(fā)新證。其二是依據(jù)相關(guān)文件中 “對(duì)存在爭(zhēng)議的，不能立即解決的，將爭(zhēng)議部分劃定工作界線，對(duì)其余無(wú)爭(zhēng)議的單獨(dú)劃宗后進(jìn)行確權(quán)登記。”等規(guī)定擱置爭(zhēng)議。

5、結(jié)論

綜上所述，在授權(quán)經(jīng)營(yíng)辦理的初期階段急需解決的問(wèn)題是土地證的權(quán)屬完善及混合用地的分割問(wèn)題。從土地清查中所發(fā)現(xiàn)的部分涉及分割的問(wèn)題、圖紙現(xiàn)勢(shì)性差的問(wèn)題，應(yīng)加大地籍測(cè)繪的力度，隨著授權(quán)經(jīng)營(yíng)的初審工作的開(kāi)展，盡快換發(fā)新土地證。

采用授權(quán)經(jīng)營(yíng)的方式處置鐵路土地，可以不用在短時(shí)期內(nèi)繳納數(shù)額巨大的土地出讓金或租金，從而降低了鐵路企業(yè)的改制成本，同時(shí)通過(guò)作價(jià)評(píng)估將原本并未納入企業(yè)資產(chǎn)中的土地資產(chǎn)轉(zhuǎn)作固定資產(chǎn)，減輕負(fù)債。授權(quán)經(jīng)營(yíng)完成后，鐵路企業(yè)可以依法開(kāi)發(fā)土地資源，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)盤(pán)活。

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