王維國(guó) 林昊
一
就世界范圍來(lái)看,對(duì)于預(yù)算收支問(wèn)題,從理論和實(shí)踐方面經(jīng)歷了四次轉(zhuǎn)變:年度預(yù)算平衡到赤字財(cái)政;赤字財(cái)政到周期性預(yù)算平衡;周期性預(yù)算平衡到充分就業(yè)預(yù)算;充分就業(yè)預(yù)算到上限管理準(zhǔn)則。所謂年度預(yù)算平衡是指,在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi),財(cái)政收支相等或大抵相等。預(yù)算年度平衡是18世紀(jì)末至19世紀(jì)初西歐國(guó)家公共預(yù)算形成的重要標(biāo)志。
赤字財(cái)政是基于年度預(yù)算平衡而言的,主要是指政府為克服經(jīng)濟(jì)衰退而間接性或持續(xù)性地采用擴(kuò)張性財(cái)政政策對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行刺激和干預(yù),從而在編制預(yù)算時(shí)在收支安排上就有赤字。周期性預(yù)算平衡主張財(cái)政預(yù)算雖然不需要每年都實(shí)現(xiàn)收支平衡,但對(duì)財(cái)政赤字仍應(yīng)需要有效控制。在經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)期,應(yīng)實(shí)行赤字財(cái)政政策;在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期,則應(yīng)實(shí)行緊縮性財(cái)政政策,以形成預(yù)算盈余,并用以補(bǔ)充經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)期的預(yù)算赤字;從而在一個(gè)經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡。也就是說(shuō),周期性預(yù)算平衡主要是如何對(duì)待政府長(zhǎng)期的債務(wù)問(wèn)題。
政府舉債也不是無(wú)限度的,要對(duì)債務(wù)余額規(guī)模進(jìn)行管理,即要確立財(cái)政預(yù)算上限管理準(zhǔn)則。財(cái)政預(yù)算上限管理就是設(shè)定一個(gè)財(cái)政赤字上限或公共債務(wù)警戒線,只要沒(méi)有達(dá)到上限或觸及警戒線,那么,財(cái)政赤字或政府債務(wù)的規(guī)模就是可以承受的。在財(cái)政預(yù)算史上,盡管經(jīng)濟(jì)學(xué)家和國(guó)會(huì)議員們努力在尋找解決財(cái)政赤字問(wèn)題的合理工具,但財(cái)政赤字問(wèn)題始終沒(méi)能得到有效解決,政府公共債務(wù)余額持續(xù)不斷增長(zhǎng)[1]。
年度預(yù)算平衡在美國(guó)從建國(guó)之初到20世紀(jì)一直在“發(fā)揮作用”。到了1960年代,由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況、政府職能擴(kuò)張以及選舉政治,預(yù)算年度平衡在美國(guó)衰落,逐步轉(zhuǎn)向跨年度預(yù)算平衡。由于美國(guó)巨大的經(jīng)濟(jì)總量,即便是只占國(guó)民生產(chǎn)總值些許的年度赤字,也能積累成規(guī)模令人驚愕的債務(wù),發(fā)展成為威脅國(guó)家財(cái)政和金融安全的重磅炸彈。另一方面,美國(guó)經(jīng)濟(jì)始終處于強(qiáng)勁的運(yùn)行狀態(tài),具有比以往更高的穩(wěn)定性,從而使國(guó)債的炸彈不易引爆。然而,和平不會(huì)消除債務(wù),而經(jīng)濟(jì)衰退卻能成為赤字?jǐn)U張并維持在更高水平的借口[2]。正是基于此,為了應(yīng)對(duì)財(cái)政預(yù)算危機(jī)美國(guó)也會(huì)適時(shí)采用適度從緊的財(cái)政政策。
二
從新中國(guó)來(lái)看,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下,預(yù)算從屬于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃,因此是一種“量入為出”型預(yù)算機(jī)制。這就要求為完成保證國(guó)家建設(shè)計(jì)劃的預(yù)算支出,必須盡可能地增加預(yù)算收入。由于國(guó)家預(yù)算在保障國(guó)家機(jī)構(gòu)運(yùn)行的基礎(chǔ)上,要優(yōu)先保障主要有中央預(yù)算支出的重點(diǎn)項(xiàng)目投資,因而預(yù)算平衡機(jī)制又是一種以中央支出優(yōu)先的年度平衡機(jī)制。因此,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下,我國(guó)實(shí)行了高度集中的財(cái)政管理體制。這種財(cái)政管理體制最大限度地保障了國(guó)家集中有限的資金進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展。但在具體執(zhí)行中,在“左傾”思想影響下,有時(shí)候出現(xiàn)能取得多少收入就安排多少支出,甚至為了多安排支出而殺雞取卵、竭澤而漁的現(xiàn)象。
伴隨改革開(kāi)放,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,我國(guó)實(shí)行了多種形式的財(cái)政包干體制。這一時(shí)期,稅收種類逐步穩(wěn)定,走向法制化、規(guī)范化,以往“量入為出”型預(yù)算機(jī)制越來(lái)越難以為繼。隨著經(jīng)濟(jì)體制市場(chǎng)化取向改革的推進(jìn),國(guó)家財(cái)政開(kāi)始出現(xiàn)連年赤字的情況。這就表明,多種形式的財(cái)政包干體制雖然能夠部分緩解預(yù)算平衡的壓力,但終究不是解決問(wèn)題的根本途徑。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展,它自然而然為新的財(cái)政管理體制所取代。
1993年我國(guó)決定實(shí)行分稅制,以理順中央和地方財(cái)政關(guān)系。分稅制是指將國(guó)家的全部稅種在中央和地方政府之間進(jìn)行劃分,借以確定中央財(cái)政和地方財(cái)政收入范圍的一種財(cái)政管理體制。分稅制的實(shí)質(zhì)是根據(jù)中央政府和地方政府的事權(quán)確定其相應(yīng)的財(cái)力,通過(guò)稅種的劃分形成中央與地方的收入體系[3]。稅收法定也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求,是國(guó)家宏觀調(diào)控的重要手段;同時(shí)也是推進(jìn)社會(huì)主義民主,建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的應(yīng)有之義。
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展,市場(chǎng)機(jī)制盲目性、滯后性等消極影響開(kāi)始顯現(xiàn),不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、貧富分化、工人下崗失業(yè)等問(wèn)題日益凸顯。這就要求政府要擴(kuò)大公共職能,公共財(cái)政隨之產(chǎn)生。所謂公共財(cái)政,是指政府為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,履行政府職能,向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù),以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈狀況的財(cái)政活動(dòng)。1998年,黨中央、國(guó)務(wù)院明確提出了建立公共財(cái)政的改革目標(biāo)。構(gòu)建公共財(cái)政框架的具體思路是:按照政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職能的要求,基于發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要,調(diào)整財(cái)政支出的范圍,優(yōu)化財(cái)政支出的結(jié)構(gòu),強(qiáng)化財(cái)政公共支出的管理,建立規(guī)范的政府預(yù)算管理體制,推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的水平不斷提高,相應(yīng)的,在財(cái)政收入相對(duì)固定的情況下,支出的不斷增加必然引發(fā)財(cái)政赤字。為彌補(bǔ)赤字,保持財(cái)政收支年度平衡,發(fā)行國(guó)債逐漸常態(tài)化,地方政府也通過(guò)各種融資平臺(tái)形成了較大規(guī)模的長(zhǎng)期債務(wù)。中央和地方的長(zhǎng)期債務(wù)問(wèn)題也迫切需要新的預(yù)算解決途徑。
三
當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于下行或蕭條引發(fā)收不抵支,或政府由于突發(fā)事件、戰(zhàn)爭(zhēng)等需要非常態(tài)擴(kuò)大支出時(shí),往往要臨時(shí)擴(kuò)大稅收來(lái)源,甚至擴(kuò)大稅收規(guī)模。對(duì)于這種情況,在政治民主化國(guó)家,作為納稅人代表的議會(huì)或立法機(jī)構(gòu),為了維護(hù)納稅人群體的利益,就要對(duì)政府的臨時(shí)征稅行為加以阻止,對(duì)稅收規(guī)模的擴(kuò)大加以限制,這就是我們熟知的作為政府預(yù)算基本遵循的“稅收法定”原則?!岸愂辗ǘā本褪穷A(yù)算的限度。如果預(yù)算支出超出法定的稅收限度,就會(huì)出現(xiàn)赤字。顯然,稅收法定是預(yù)算法定的邏輯前提,也意味著作為控制和限制手段的監(jiān)督是預(yù)算的固有要求。
在政府預(yù)算支出方面,有關(guān)公共服務(wù)、社會(huì)福利開(kāi)支不斷增加,尤其是社會(huì)保障制度建立發(fā)展,使政府的公共職能不斷擴(kuò)大,預(yù)算支出的一定規(guī)模成為剛性。一旦支出成為剛性,在稅收法定且難以滿足支出的情況下,尤其是經(jīng)濟(jì)下行或蕭條時(shí),如果財(cái)政政策過(guò)于緊縮,那就會(huì)影響經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和就業(yè),從而給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)壓力。因此,收支平衡的途徑只有發(fā)放國(guó)債。當(dāng)然,國(guó)債規(guī)模也要有一個(gè)合理的限度,否則又會(huì)導(dǎo)致財(cái)政安全問(wèn)題。正是在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和保證財(cái)政安全的雙重壓力下,既要約束和限制財(cái)政支出,又要考慮國(guó)債的適度規(guī)模,但預(yù)算收支平衡始終既是原則也是目標(biāo),這就使跨年度預(yù)算平衡機(jī)制成為邏輯必然。
隨著中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展,長(zhǎng)期債務(wù)也成為一個(gè)常態(tài)化問(wèn)題;因而預(yù)算年度平衡只能是形式上的,實(shí)際操作中的預(yù)算平衡只能是跨年度的。正是基于這一現(xiàn)實(shí),2015年開(kāi)始實(shí)施的新修訂的預(yù)算法第十二條明確規(guī)定:“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績(jī)效和收支平衡的原則。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。”第三十四條規(guī)定:“中央一般公共預(yù)算中必需的部分資金,可以通過(guò)舉借國(guó)內(nèi)和國(guó)外債務(wù)等方式籌措,舉借債務(wù)應(yīng)當(dāng)控制適當(dāng)?shù)囊?guī)模,保持合理的結(jié)構(gòu)。對(duì)中央一般公共預(yù)算中舉借的債務(wù)實(shí)行余額管理,余額的規(guī)模不得超過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的限額?!币簿褪钦f(shuō),在中央預(yù)算的層面上,“量入為出”型預(yù)算機(jī)制已轉(zhuǎn)向“量出為入”型?!啊砍鰹槿氩⒉皇且獫M足所有的支出需要,關(guān)鍵是要合理地確定政府的職能范圍,安排支出時(shí)從當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平和人民負(fù)擔(dān)能力等方面綜合考慮。‘入應(yīng)該是按照政府履行職能需要積極組織的收入”。
“從邏輯上說(shuō),政府理財(cái)在收支規(guī)模方面第一個(gè)層次的原則應(yīng)是在明確政府合理職能范圍和必要支出任務(wù)的前提下設(shè)計(jì)籌措財(cái)力的通盤(pán)框架,即‘量出制入”[4]。對(duì)此,預(yù)算法第三十五條規(guī)定:“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制,除本法另有規(guī)定外,不列赤字。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金,可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi),通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模,由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市依照國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù),列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案,報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來(lái)源,只能用于公益性資本支出,不得用于經(jīng)常性支出。除前款規(guī)定外,地方政府及其所屬部門(mén)不得以任何方式舉借債務(wù)?!笨梢?jiàn),對(duì)于地方預(yù)算,仍然要堅(jiān)持以“量入為出”為主、“量出為入”為輔。
對(duì)于“量入為出”型預(yù)算機(jī)制,是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下建設(shè)型財(cái)政理念的一種具體實(shí)現(xiàn)方式。而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件又是以生產(chǎn)資料公有制為前提,國(guó)家財(cái)政收入主要來(lái)源于國(guó)有企業(yè),通過(guò)行政手段基本上可以完成根據(jù)支出需要的收入安排,因而人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督自然而然就只是履行必要的法律程序,成為一種形式化的審查批準(zhǔn)。對(duì)于預(yù)算收入和支出的限制和安排,主要是根據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展情況,由政府進(jìn)行自我約束和限制。
隨著“量出為入”型中央預(yù)算平衡機(jī)制建立,由于收入是相對(duì)固定的,或可預(yù)測(cè)的,因而對(duì)于收支平衡的著力點(diǎn)主要是在支出方面,即為了平衡主要是要對(duì)支出進(jìn)行剛性約束和限制。而支出活動(dòng)的主體是政府,隨著支出規(guī)模的擴(kuò)大,政府自我約束和限制的局限性越來(lái)越突出,人大作為人民的代表機(jī)關(guān)和國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),在對(duì)政府預(yù)算的審查監(jiān)督中,必須是實(shí)質(zhì)性,再不能是形式性的;否則,不僅民生支出可能受到擠壓,而且國(guó)債規(guī)模的風(fēng)險(xiǎn)也越來(lái)越大。無(wú)論是民生投入不足,還是國(guó)債規(guī)模風(fēng)險(xiǎn),都會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家的長(zhǎng)治久安造成消極影響。因此,強(qiáng)化人大預(yù)算審查監(jiān)督就成為邏輯和歷史必然。
事實(shí)上,從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展來(lái)看,無(wú)論是對(duì)于稅收(支出)規(guī)模,還是國(guó)債規(guī)模都要加以適度控制,這既是政治民主化的內(nèi)在要求,也是基于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和財(cái)政安全的需要。也就是說(shuō),在跨年度預(yù)算平衡機(jī)制條件下,預(yù)算監(jiān)督更要加強(qiáng)。我國(guó)實(shí)行分稅制后,在編制預(yù)算時(shí),一方面通過(guò)舉借債務(wù),即國(guó)債來(lái)實(shí)現(xiàn)收支平衡;而另一方面在年終時(shí),往往又會(huì)出現(xiàn)大量超收收入,對(duì)超收收入的安排有時(shí)既不規(guī)范也不科學(xué),從而造成財(cái)政資金的低效,甚至留下腐敗隱患。為了使教育、農(nóng)業(yè)等行業(yè)產(chǎn)業(yè)有穩(wěn)定的財(cái)政投入,人大在制定相關(guān)部門(mén)法時(shí)曾有法定支出的規(guī)定。隨著財(cái)政規(guī)模的擴(kuò)大,也曾出現(xiàn)過(guò)這些行業(yè)和產(chǎn)業(yè)的有些單位財(cái)政專項(xiàng)支出進(jìn)度滯后,年底結(jié)余過(guò)大,造成了財(cái)政基金低效使用等問(wèn)題。對(duì)此,新修訂的預(yù)算法取消了法定支出;但取消法定支出后,如何保證教育、農(nóng)業(yè)等行業(yè)產(chǎn)業(yè)的合理投入問(wèn)題也考驗(yàn)著預(yù)算及其監(jiān)督。而跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的法定化、常態(tài)化,意味財(cái)政赤字出現(xiàn)的常態(tài)化帶來(lái)的問(wèn)題主要就是國(guó)債余額規(guī)模的限度,從而也給人大監(jiān)督帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。
從制度和機(jī)制建設(shè)的完善來(lái)看,首先,要進(jìn)一步發(fā)揮人大預(yù)算審查監(jiān)督的主體地位,加快人大相關(guān)專門(mén)委員會(huì)和人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)的建設(shè),加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督的組織力量和提高預(yù)算審查的能力水平。第二,完善細(xì)化預(yù)算初步審查制度,尊重人大初步審查中對(duì)于預(yù)算調(diào)整的可行性建議。第三,探索建立預(yù)算分項(xiàng)審批制度,強(qiáng)化預(yù)算審查的針對(duì)性,突出不同預(yù)算項(xiàng)目的功能性,優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu);尤其要加大對(duì)重大財(cái)政專項(xiàng)的審查監(jiān)督力度,注重績(jī)效導(dǎo)向。第四,完善預(yù)算追責(zé)機(jī)制。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題的交織,國(guó)債使用的范圍、方向和規(guī)模問(wèn)題變得越來(lái)越復(fù)雜化。這既需要人大賦予政府更大的預(yù)算決策權(quán),更需要對(duì)政府預(yù)算低效和違規(guī)追責(zé)機(jī)制的不斷完善,以保證政府債務(wù)規(guī)模同“改革發(fā)展穩(wěn)定”的總基調(diào)相適應(yīng),助力國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。第五,不斷提高各級(jí)預(yù)算單位對(duì)預(yù)算法治化、民主化、公共化、公開(kāi)化、信息化的認(rèn)識(shí)水平。完善預(yù)算審查制度和監(jiān)督機(jī)制,不僅是人大及其常委會(huì)的職責(zé),更重要的是各級(jí)預(yù)算單位的現(xiàn)代預(yù)算意識(shí)的自覺(jué)和能力逐步提高?,F(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)的步伐要不斷加快,即預(yù)算制度要在更高的水平上實(shí)現(xiàn)法治化、民主化、公共化、公開(kāi)化、信息化。
注釋:
[1]郝宇彪:《財(cái)政預(yù)算理念:演變、影響與重構(gòu)》,載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2014年第6期。
[2]侯一麟:《預(yù)算平衡規(guī)范的興衰》,載《公共行政評(píng)論》2008年第2期。
[3]《關(guān)于北京市2014年預(yù)算執(zhí)行情況和2015年預(yù)算草案的報(bào)告》,北京財(cái)政網(wǎng)(http://www.bjcz.gov.cn/zwxx/czyjsxx/t20150127_521704.htm)。
[4]賈康、余小平、馬曉玲:《財(cái)政平衡與財(cái)政赤字》,載《財(cái)經(jīng)科學(xué)》2001年第1期。
(作者分別系北京聯(lián)合大學(xué)人大制度研究所研究員,北京聯(lián)合大學(xué)人大制度研究所碩士研究生。本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“完善人大及其常委會(huì)預(yù)決算審查監(jiān)督機(jī)制研究”,項(xiàng)目編號(hào):13BZZ034,階段性成果)