張華初, 蘇寧波

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廣州市積分入戶政策：問題與改進

張華初, 蘇寧波

【摘要】運用交叉分析法對廣州市2014年積分入戶微觀數(shù)據(jù)進行分析，結果顯示：積分入戶的申請者呈現(xiàn)年輕化、高學歷和高職業(yè)素質的形態(tài)；積分入戶的申請者和成功入戶者在社保繳納時長、文化程度和職業(yè)技能等方面存在顯著差異；文化程度與社保繳納月份呈反向變化 ，而技術能力、是否為緊缺工種、滿足納稅條件卻同社保繳納月份之間呈現(xiàn)反向相關關系。完善積分入戶政策，從廣州市層面來說，應該將積分入戶與基本公共服務相掛鉤；從國家層面來說，應該解決人口流動時公共服務不能流轉的問題，建立流動人口市民化公共成本在各級政府之間的分擔機制，促進各級經濟社會均衡發(fā)展。

【關鍵詞】積分入戶交叉分析頂層設計

促進流動人口市民化是戶籍制度改革的最重要環(huán)節(jié)。*彭希哲：《中國大城市戶籍制度改革研究》，第71頁，經濟科學出版社2014年版。流動人口中有相當一部分人長期生活在流入地，已經成為事實上的常住人口，他們有著強烈的城市居留意愿和融入城市的利益訴求。但戶口是他們實現(xiàn)上述愿望的最大障礙，解決戶口問題，不僅能保證他們在就業(yè)、社會保障和子女教育等方面獲得公平合理的市民待遇，更能促進他們積極融入城市生活。作為中國開放的門戶、經濟快速發(fā)展的地區(qū)，廣州吸納了大量外來務工人員?！?015年廣州市國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2014年年末廣州常住人口為1 308.05萬人，其中戶籍人口為842.42萬人，流動人口占戶籍人口的55.27%。*《2014年廣州市國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，廣州統(tǒng)計信息網(wǎng)，2015-03-24， http://www.gzstats.gov.cn/tjgb/qstjgb/。但是受資源和財力限制，現(xiàn)階段廣州市無法為所有的流動人口提供基本公共服務，更沒有能力為全部流動人口提供戶口。實行積分落戶制度有助于破解政府所面臨的這種困境。積分入戶有兩個方面的內容：一方面，城市政府根據(jù)經濟社會發(fā)展需要，確定每年入戶的名額，并建立積分指標體系；另一方面，流動人口按指標體系累計積分并根據(jù)積分多少享受不同的基本公共服務等級，當積分達到一定標準時可以申請入戶。積分入戶既滿足了部分流動人口的需求也不會對城市造成巨大壓力，平衡了多方的利益。*鄭梓楨、宋?。骸稇艏母镄抡c務實的城市化新路——以中山市流動人口積分制管理為例》，載《人口研究》2012年第1期?，F(xiàn)今許多學者認為積分入戶政策打破了戶籍壁壘，對戶籍制度改革有積極作用。

積分入戶的實行已有五六年的時間，雖然期間政策不斷調整，但作為一項新生的事物，難免存在不足之處。主要表現(xiàn)在如下幾個方面：(1)計劃指標數(shù)少，未能與公共服務掛鉤；*唐曉陽、鄧衛(wèi)文：《廣東實施農民工積分制入戶政策的效果評價及完善對策研究》，載《廣東行政學院學報》2013年第6期；傅晨、李飛武：《農業(yè)轉移人口市民化背景下戶籍制度創(chuàng)新探索——廣東“農民工積分入戶”研究》，載《廣東社會科學》2014年第3期。(2)宣傳力度不足，辦理手續(xù)繁瑣；*周錦標：《廣州市農民工積分入戶政策的實踐與啟示》，載《信陽農業(yè)高等?？茖W校學報》2012年第4期；蔡龍湖：《農民工參加積分入戶的影響因素及對策分析——以廣州市為例》，載《遼寧行政學院學報》2013年第8期；楊安隊：《政府社會治理政策創(chuàng)新與路徑選擇——以中山市積分入戶、積分入學制度為例》，載《華南師范大學學報(社會科學版)》2015年第3期。(3)入戶門檻高，與普通農民工無緣*韋杏伶、葉小鐘：《“積分入戶”與普通農民工基本無緣》，載《工人日報》,2011-12-08；謝寶富：《論實行居住證積分入戶制應遵循的原則》，載《理論與改革》2014年第5期。。雖然積分入戶制度存在上述不足，但作為戶籍制度改革的探索，積分入戶政策意義還是值得肯定的。*丁凱：《為什么指標用不完?——中山市流動人口積分制的實踐與思考》，載《中國農業(yè)大學學報(社會科學版)》2013年第4期；侯慧麗：《積分入戶制在城市化進程中的風險分擔——以深圳市為例》，載《新視野》2014年第6期；王曉雅：《“積分入戶”的探尋之路》，載《決策探索(上半月)》2014年第5期；陳景云：《流動人口積分制管理的價值、限度與展望——以深圳市為例》，載《嶺南學刊》2014年第1期。還有一些研究者針對積分入戶制度存在的問題，提出了完善措施。*劉小年：《農民工市民化與戶籍改革:對廣東積分入戶政策的分析》，載《農業(yè)經濟問題》2011年第3期；唐曉陽、鄧衛(wèi)文：《廣東實施農民工積分制入戶政策的效果評價及完善對策研究》，載《廣東行政學院學報》2013年第6期；江立華、谷玉良：《城市流動人口積分入戶政策——戶籍制度改革的“中山經驗”》，載《社會建設》2014年第1期；傅晨、李飛武：《農業(yè)轉移人口市民化背景下戶籍制度創(chuàng)新探索——廣東“農民工積分入戶”研究》，載《廣東社會科學》2014年第3期。這些研究對完善積分入戶的政策具有重要的參考價值，但他們大多為定性分析，缺乏定量分析。積分入戶申請者與入戶者之間到底有哪些差異？各個指標對入戶的重要程度如何？積分入戶政策的完善需要定量分析的結果作為支撐。而相比于中山、深圳和東莞的積分入戶制度，研究廣州市積分入戶更有意義。一方面，2015年2月廣州被列為國家新型城鎮(zhèn)化試點城市，廣州的積分入戶政策有一定的典型意義；另一方面，《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》和《居住證管理辦法(試行)》都提出了城區(qū)人口500萬以上的城市要完善積分落戶制度的要求。從2011年開始廣州積分入戶政策已經實施了5年，有必要對該項政策進行總結和完善。

一、廣州市積分入戶政策的演變

2010年11月廣州市政府頒布實施了《廣州市農民工及非本市十城區(qū)居民戶口的城鎮(zhèn)戶籍人員積分制入戶辦法(試行)》，這是廣州市積分入戶的第一個政府文件。廣州市積分入戶從2011年開始實施，至今已經進行了5年。在這5年中，2011—2013年政策變化較小，只是進行了一些微調；而2014年的政策較前3年有較大的變化，入戶的規(guī)則發(fā)生了改變；2015年政策沒有發(fā)生變化。所以本文著重分析前3年和第4年的差異。

2011年至2014年積分入戶制名額每年都是3 000名，而2015年指標數(shù)增加到5 000名。2011年和2012年指標分上半年和下半年兩批，上半年1 000個指標，下半年2 000個指標。但這種一年分兩次進行的方式在2013年作了調整，2013年、2014年和2015年的指標都安排在下半年。

2011年廣州市外來務工人員必須滿足以下5個條件才能參與積分入戶：(1)不違反計劃生育政策；(2)無違法犯罪記錄；(3)辦理廣州市居住證；(4)繳納社會保險；(5)簽訂一年及以上勞動合同。2012年和2013年在上述條件基礎之上增加了兩個條件：(6)在廣州辦理就業(yè)登記；(7)具有初中以上學歷。2014年又增加了兩個條件：(8)年齡必須在20—45周歲；(9)要有合法的住所。2014年社會保險的條件則變得更加嚴格：要求在廣州地區(qū)(或者廣東省)正在參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險、職工社會醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險，而且5項社會保險已經累計繳費均滿4年。外地轉入社保、補繳社保不計算年限，重復參保期間也不重復計算年限。與社會保險相反，就業(yè)登記的含義則擴大了，不僅包括與用人單位簽訂了1年期及以上勞動合同且已辦理就業(yè)登記的勞動者，還包括在廣州轄區(qū)內辦理了工商登記的企業(yè)出資人和個體工商戶經營者。可以看出積分入戶的條件越來越苛刻，但有些政策的調整也更為合理。總的來講，2014年廣州市積分入戶的政策較前3年的變化主要體現(xiàn)在兩方面。

(一)排名規(guī)則發(fā)生變化

2014年以前的入戶規(guī)則是把所有指標的得分加總得到總得分，然后根據(jù)總得分高低進行排名，選取總分靠前的3 000名申請者準予入戶。2014年積分入戶指標縮減為5項指標(見表1)。這5項指標包括文化程度、技術能力、職業(yè)資格或職業(yè)工種、社會服務和納稅情況。只要申請者的5項指標總分超過60分即可達到“入戶門檻”，之后比拼在廣州繳存社會醫(yī)療保險和失業(yè)保險的時間長短。不再需要每分必爭，也不用再準備諸多的證明材料，這樣既減少了申請者的工作量，也提高了有關部門的工作效率。到達“入戶門檻”后，具體的排名規(guī)則是：先按醫(yī)療保險的繳納月份進行排名，如果醫(yī)療保險參加月份相同再按失業(yè)保險進行排名，最終決出前3 000名準予入戶。從“按分排名”變?yōu)橐岳塾嬂U納社會醫(yī)療保險時間長短排序，著重是為長期在廣州市有穩(wěn)定工作，但學歷、技能資格證尚未達到人才引進等條件的人員入戶打開了通道。

表1　2011—2014年廣州市積分入戶指標

(二)積分入戶的辦理流程大大簡化

從2014年起，廣州市積分入戶工作的統(tǒng)籌協(xié)調和具體實施工作由廣州市來穗人員服務管理局負責。這樣由一個單位負責統(tǒng)籌的工作制度有利于不同部門的合作，提高了工作的效率。從2014年起申請者不用單獨提交“無犯罪記錄證明”，改為由公安機關統(tǒng)一查核。2014年的積分入戶工作改為居住地受理，申請人可在所居住的區(qū)就近選擇窗口提交紙質材料，并且在增城和從化也增加了受理窗口。2014年共設立了25個受理窗口，比前幾年增加了1倍多。并且只要申請者通過積分入戶，其配偶和未成年子女可同時遷入廣州市，而不用再另行申請。這些政策調整的目的是簡化申請流程，減輕申請者的負擔，提高辦事效率。

二、2014年廣州市積分入戶數(shù)據(jù)描述性分析

2014年度廣州市積分入戶的申報時間為2014年8月1日至2014年9月14日(網(wǎng)上填報申請資料截止時間為9月14日12時，遞交紙質材料截止時間為9月14日17時)。共有2萬余人在網(wǎng)絡申請系統(tǒng)進行注冊，提交紙質材料的有4 584人，其中通過紙質材料會審的有4 523人，最終入戶的人數(shù)為3 000人，通過會審人數(shù)和入戶人數(shù)的比例大約為1.5∶1。

(一)積分入戶申請人員基本情況

積分入戶申請人員呈現(xiàn)出年輕化、高學歷、高職業(yè)素質等特點。其中，平均年齡為33歲，社保繳納年限大多在4年以上，相當一部分人居住的時間較長，但自評領取居住證時間較短，說明相當一部分人是為了參加積分入戶才去領取居住證的。除此之外，積分入戶申請人員還表現(xiàn)出以下特點。

1．積分入戶申請人員女性比男性多

在提交材料的4 584申請人員中，女性有2 376人，占申請總人數(shù)的51.83%；而男性僅有2 280人，占總人數(shù)的48.17%。申請人員中女性的人數(shù)超過了男性的人數(shù)，說明女性落戶廣州的愿望比男性強烈。究其原因，可能與積分入戶政策此點規(guī)定有關：只要成功入戶，未成年人子女和配偶也可以隨遷到廣州。

2.積分入戶申請人員絕大部分為已婚人士

申請人員中未婚人數(shù)為733人，占總人數(shù)的15.99%，而未婚中的女性人數(shù)明顯高于男性人數(shù)，未婚女性為513人，未婚男性只有220人?；橐鰻顩r為已婚的在申請者中占的比例最大，有3 645人，占總人數(shù)的79.52%，而在已婚者中男性略高于女性，二者分別為1 917人和1 728人。離異及喪偶者的人數(shù)較少，僅有206人，其中男性有71人，女性有135人。

3.積分入戶申請人員大多具有本科及以上學歷

在眾多申請人員中，只有56人不具高中學歷，僅占申請人員總數(shù)的1.22%。具有中技、中職或高中文化程度的有291人，占申請人員的6.35%。有1 319位申請人員具有大專或高職學歷，占申請人員總數(shù)的28.77%。而本科及以上的有2 918人，占總人數(shù)的63.66%。積分入戶申請人員中90%以上都有大學學歷，學歷越高在積分入戶中的競爭力越強，具體表現(xiàn)在擁有較高的得分，這也說明積分入戶政策有人才偏好。

4．積分入戶申請人員大多擁有產權房

3 327名申請人員擁有產權房，占申請總人數(shù)的72.58%，說明很多人在廣州先購買房屋而后考慮入戶廣州。選擇租房和單位房作為合法住所的有815人和372人，二者分別占申請人員總數(shù)的17.78%和8.12%。而選擇寄宿直系親屬房的人數(shù)最少，僅為70人，占申請總人數(shù)的1.53%。說明那些有產權房的申請人員入戶意愿更強烈。

(二)入戶人員和未入戶人員各指標差異分析

本文把積分入戶申請人分為兩類：取得入戶資格者(入戶人員)和未取得入戶資格者(未入戶人員)，然后比較兩組人員在各個指標上的差異，如表2所示。兩組人員在獻血分數(shù)、義工分數(shù)、志愿者服務分數(shù)和納稅分數(shù)上沒有顯著差異。此外，在性別、年齡、婚姻狀況、社保繳交月份等方面存在顯著差異。

1．入戶人員和未入戶人員在人口學變量存在差異顯著

表2顯示入戶人員和未入戶人員在性別、年齡、婚姻狀況和自評居住證時間存在顯著差異，尤其在年齡和婚姻狀況的差異更為顯著。在未入戶人員中男性占46%，而在已入戶人員中男性占49%，這說明女性比男性更容易入戶成功。入戶人員和未入戶人員在年齡方面也顯著不同，入戶人員的平均年齡為34.05，而未入戶人員的平均年齡為31.97，二者相差2歲左右。入戶人員的婚姻狀況和未入戶人員差異也很顯著，入戶人員中已婚人員的比例要高于未入戶人員。

表2　入戶人員和未入戶人員各指標的差異分析

注：(1)***,**,*分別表示在1%,5%和10%水平上顯著；(2)未入戶2 584人，已入戶3 000人。

2．入戶人員和未入戶人員參加社保月份差異顯著

入戶人員和未入戶人員的養(yǎng)老保險總月份、醫(yī)療保險總月份、失業(yè)保險總月份、工傷保險總月份和生育保險總月份在1%的顯著性水平下都差異顯著。對于養(yǎng)老保險，未入戶人員的平均參加月份為79.36個月，而入戶人員的平均參加月份為118.61個月，二者均值相差39個月左右，也就是說入戶人員比未入戶人員多繳納了近3年半的養(yǎng)老保險。入戶人員參加醫(yī)療保險的平均月份為104.03個月，未入戶人員則為70.68個月，入戶人員比未入戶人員多參加了33.25個月的醫(yī)療保險。入戶人員與未入戶人員參加失業(yè)保險、工傷保險和生育保險的平均月份同樣差異很大，兩者在以上3種保險平均月份分別相差39.34個月、37.81個月和21.43個月。入戶人員和未入戶人員5種保險中，參加失業(yè)保險平均月份差異最大，生育保險差異最小。3．入戶人員和未入戶人員在總分、文化程度分和職業(yè)技能分等方面存在顯著差異

入戶人員的總平均得分為71.45，未入戶人員的總平均得分為66.91，二者差值為4.54，入戶人員的社保繳納月份和總分皆大于未入戶人員。而未入戶人員的平均文化程度得分竟然高于入戶人員的平均得分，這可能由于那些高學歷的未入戶人員因繳納社保月份較少而未能成功入戶。入戶人員的技術能力平均分和職業(yè)工種平均分皆大于未入戶人員的平均分，這說明入戶人員的技術能力和職業(yè)比未入戶人員更有競爭力。

三、積分入戶各指標和社會保險的交叉分析

由于2014年的積分入戶規(guī)則變?yōu)椋荷暾堈呦确e夠60分的“門檻”，然后再按照醫(yī)療保險和失業(yè)保險進行排序。因此，將得分指標和社會保險繳納月份放在一起交叉分析較有意義，更容易看出它們之間存在的內在聯(lián)系。交叉分析的具體結果詳見表3和表4。

1.文化程度同社會保險的交叉分析

社會保險繳納月份同文化程度的高低呈反向變化，即文化程度越高，社保參加月份越少，且二者的變化非常顯著。在醫(yī)療保險方面，高中及以下學歷申請者的繳納月份竟然比本科及以上學歷的繳納月份高10.49個月，二者的差異非常顯著，此外具有中技、中職或高中和大?；蚋呗殞W歷的申請者醫(yī)保繳納月份也明顯比具有本科學歷及以上申請者的繳納月份多。同樣，對于失業(yè)保險、養(yǎng)老保險、工傷保險和生育保險，學歷越高的申請者4種保險的繳納月份越少，且不同學歷之間的差異非常顯著。

表3　醫(yī)療保險、失業(yè)保險與得分指標交叉分析

注：(1)***,**,*分別表示在1%,5%和10%水平上顯著；(2)“—”為參照組。

表4　養(yǎng)老保險、工傷保險、生育保險與得分指標交叉分析

注：(1)***,**,*分別表示在1%,5%和10%水平上顯著；(2)“—”為參照組。

2.技術能力與社會保險的交叉分析

社會保險繳納月份和技術能力總體上呈正向關系，技術能力越高，相應社保繳納月份越多。醫(yī)療保險繳納情況在技術能力之間存在顯著差異，高級工和未評定技術能力者的差異最大且很顯著，未評定技術能力者的醫(yī)保平均繳納月份為90.95個月，而高級工的繳納月份為97.27個月，二者相差6.33個月。而對于失業(yè)保險繳納情況，同樣是高級工和未評定技術資格者之間差異最大，二者相差12.85個月。就養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和生育保險的繳納情況而言，技術能力之間同樣差異顯著，而高級工和未評定技術資格者之間的差異仍然最大。

3.緊缺工種與社會保險的交叉分析

緊缺工種的社保繳納月份明顯比非緊缺工種的社保繳納月份高，二者之間的差異非常顯著。緊缺工種的醫(yī)保平均繳納月份為112.96個月，非緊缺工種的醫(yī)保平均繳納月份為102.9個月，二者相差10.07個月。對于失業(yè)保險，緊缺工種比非緊缺工種的參加月份要多，前者比后者平均多8.90個月。緊缺工種的養(yǎng)老保險、工傷保險和生育保險的參與月份比非緊缺工種分別平均多10.07個月、8.79個月和4.24個月。以上差距說明緊缺工種相對非緊缺工種在社保繳納方面更有優(yōu)勢。

4.社會公益服務同社會保險的交叉分析

社保參與與社會公益服務之間的關系不顯著。這可能與社會公益服務參與的人數(shù)比較少有關。由于公益服務的參與人數(shù)較少，所以參與者與非參與者之間的特征差異不大，反映在社保參與情況方面也不明顯。社會公益服務體現(xiàn)市民對居住城市的關心和熱愛程度，上述分析又間接說明積分入戶申請者對社會公益服務的熱情不足。

5.納稅與社會保險交叉分析

2014年以前連續(xù)3年納稅累計10萬元以上的申請者的社會保險繳納情況明顯比不滿足條件的申請者好。具體表現(xiàn)在滿足納稅條件的申請者醫(yī)療保險、失業(yè)保險和養(yǎng)老保險的繳納月份顯著比未滿足條件的多。而滿足條件的申請者工傷保險和生育保險的繳納情況也比不滿足條件的好，但差異不顯著。一般情況下，納稅額度越高收入越高，相應的經濟能力也越好，因此在社會保險的參與方面也更有優(yōu)勢。

四、完善廣州市積分入戶的思考

通過對廣州市2014年積分入戶數(shù)據(jù)的分析，可發(fā)現(xiàn)積分入戶的申請人存在以下特征：他們大多來自廣東省； 已婚人士占的比例較高；平均年齡為33歲，絕大部分申請者處于青壯年；他們中大多具有高學歷，其中大專及以上學歷占申請者的90%以上。此外，我們還發(fā)現(xiàn)積分入戶政策存在以下特點：積分入戶申請手續(xù)較為繁瑣，隱形成本偏高；積分入戶門檻較高，與真正意義上的農民工基本無緣；入戶者不會為廣州市帶來太多負擔，社會保險的參與情況一定程度上解決了入戶者的后顧之憂；醫(yī)療保險和失業(yè)保險的參與情況對申請者是否入戶起決定性作用，其他因素作用有限；對社會公益服務的重視程度不足，主要體現(xiàn)在獻血次數(shù)、義工服務和志愿者服務對是否入戶的重要性不高。針對上述問題，要完善積分入戶政策，應從以下幾個方面入手。

(一)要正確認識流動人口對流入地的貢獻，給予流動人口基本的公共服務

對于地方政府而言，流動人口的戶籍制度改革不僅有“付出”，也有“所得”。 大多數(shù)流動人口年齡較小，緩解了流入地人口老齡化趨勢。都陽等(2014)利用《城市統(tǒng)計年鑒》、國家統(tǒng)計局城市住戶調查數(shù)據(jù)、2010年全國人口普查等數(shù)據(jù)計算了戶籍制度改革紅利。*都陽、蔡昉、屈小博等：《延續(xù)中國奇跡：從戶籍改革中收獲紅利》，載《經濟研究》2014年第8期。他們的研究表明，低技能的農村勞動力流入城市能夠擴大勞動力市場規(guī)模，強化高技能勞動力的分工和專業(yè)化水平。城市就業(yè)人口中外來勞動力數(shù)量增加對總要素生產率的提升有顯著影響，一般地，勞動力市場越開放的城市其經濟效率越高。楊曉軍(2012)計算出1985—2009年農民工數(shù)量增加對總勞動生產率增長平均貢獻率為19.96%，對總產出增長的平均貢獻率為13.41%；農民工從農業(yè)生產轉移到非農業(yè)部門，勞動生產率提高了，這對總勞動生產率增長平均貢獻率為17.60%，對總產出增長的平均貢獻率為16.58%。然而，農民工對經濟成果平均分享率只有9.65%，對經濟成果平均額外分享率只有5.81%，遠低于其對經濟增長的貢獻。*楊曉軍：《農民工對經濟增長貢獻與成果分享》，載《中國人口科學》2012年第6期?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)》指出：“隨著戶籍人口與外來人口公共服務差距造成的城市內部二元經濟結構矛盾日益凸顯，主要依靠非均等化公共服務壓低成本推動城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的模式不可持續(xù)?！睆墓秸x角度來看，地方政府也應該給予流動人口基本的公共服務。

據(jù)《2015年廣州市國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》所示，廣州市流動人口中80%左右來源于農村，但申請積分入戶的人員中只有20%來自農村。農業(yè)轉移人口將戶口遷到廣州，有可能導致土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權喪失，大多數(shù)流動人口并不愿意。但這并不意味著他們不需要公共服務。《居住證管理辦法(試行)》將公共服務劃分為兩類：一類是居住證持有人在居住地享受與當?shù)貞艏丝谕鹊幕竟卜?，包括基本公共就業(yè)服務、子女免費義務教育、基本公共衛(wèi)生服務、計劃生育服務和獎勵優(yōu)待等9個方面；另一類是國務院各部門和地方政府應該“積極創(chuàng)造條件”，使居住證持有人享受與當?shù)貞艏丝谕鹊臋嗬?，包括中等職業(yè)教育資助、就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老服務、社會福利、社會救助、居民委員會選舉、人民調解員選聘、隨遷子女在當?shù)貐⒓又锌己透呖嫉馁Y格等權利。前者帶有強制性，后者是可選擇的。既然沒有足夠的財力解決所有流動人口的積分入戶，廣州市應該將積分入戶與后者相掛鉤，流動人口可以依據(jù)自己的積分享受一定水平的公共服務。廣州市應該借鑒上海的經驗?！渡虾Ｊ芯幼∽C積分管理試行辦法》第三條規(guī)定：“積分達到標準分值的，可以享受相應的公共服務待遇。”廣州市人力資源和社會保障局、國土資源和房屋管理局、民政局、教育等各級政府職能部門應該根據(jù)廣州市經濟社會發(fā)展需求，制定積分與公共服務掛鉤的具體辦法。

(二)適當增加積分入戶的名額

廣東省發(fā)改委提供的數(shù)據(jù)顯示2013年廣東省農業(yè)轉移人口總數(shù)為2 975萬人?！稄V東省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》(征求意見稿)第二章發(fā)展目標指出：“到 2020 年，全省城鎮(zhèn)化水平和質量穩(wěn)步提升，全省常住人口城鎮(zhèn)化率達73%左右，努力實現(xiàn)不少于 600萬本省和 700 萬外省農業(yè)轉移人口及其他外來務工人員落戶城鎮(zhèn)。”按2013年廣東省農業(yè)轉移人口粗略估計，每10名外來農業(yè)轉移人口中有4.4人要落戶城鎮(zhèn)。2014年年末非廣州戶籍人口為465.63萬人，按照規(guī)劃的要求，廣州市在7年內要讓205萬外來人口落戶城鎮(zhèn)，平均每年約29萬人。雖然外來人口還有人才引進等其他措施，但對于大多數(shù)農業(yè)轉移人口來說，積分入戶還是主要渠道。廣州市每年3 000個積分入戶指標只是規(guī)劃要求的1%，積分入戶指標太少了！

(三)積分入戶政策應該考慮流動人口的居住年限

居住年限應該成為流動人口入戶與享受基本公共服務的一個重要考慮因素。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》提出“根據(jù)綜合承載能力和發(fā)展?jié)摿?，以就業(yè)年限、居住年限、城鎮(zhèn)社會保險參保年限等為基準條件，因地制宜制定具體的農業(yè)轉移人口落戶標準”“全面推行流動人口居住證制度，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制”等要求。《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》也明確提出要“認真落實優(yōu)先解決存量的要求，重點解決進城時間長、就業(yè)能力強、可以適應城鎮(zhèn)產業(yè)轉型升級和市場競爭環(huán)境的人員落戶問題”“以連續(xù)居住年限和參加社會保險年限等為條件，逐步享有與當?shù)貞艏丝谕鹊闹械嚷殬I(yè)教育資助、就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老服務、社會福利、社會救助等權利，同時結合隨遷子女在當?shù)剡B續(xù)就學年限等情況，逐步享有隨遷子女在當?shù)貐⒓又锌己透呖嫉馁Y格”等要求?！毒幼∽C管理辦法(試行)》第16條明確提出，城區(qū)人口500萬以上的大城市在落戶時要考慮連續(xù)居住年限。在修訂廣州市積分入戶政策時，應該優(yōu)先讓在廣州市居住或就業(yè)10年以上的流動人口入戶或者享受基本公共服務。

(四)建立流動人口市民化公共成本在各級政府之間的分擔機制

在當前財政分權情況下，地方政府既沒有強烈的主觀意愿也沒有足夠的財力為所有的外來人口提供基本的公共服務。如果某個城市為所有的外來人口都提供基本的公共服務，其他地方的人會源源不斷地流入，這是任何地方政府都無法承受之重。很多地方政府認為，外來人口的公共服務不能做得太好，就是擔心這種“洼地效應”。目前廣州市外來轉移人口市民化的成本主要由廣州市財政承擔。在義務教育方面，從2012年春季學期起廣州市城鄉(xiāng)免費義務教育公用經費補助資金由中央和廣東省財政承擔20%，其余80%由廣州市承擔。公用經費只是義務教育的一部分，教師的工資福利、教室和實驗室的基建建設成本則全由地方政府負擔。2013年廣州市小學、初中學生的生均公共財政預算經費標準分別為12 523.57元、15 718.83元。2013年非廣州戶籍小學生總數(shù)為48.03萬人，初中生14.91萬人，財政要支付約84億元。在公共租賃住房建設方面，2012—2013年廣州市公共租賃住房建設資金中，中央財政資金投入8.85億元，市財政資金投入46.92億元，中央和市財政資金投入比例約為15:85。2012年廣州市城鄉(xiāng)居民人均基本公共衛(wèi)生服務經費補助標準為40元，其中，中央補助約為3.5元，廣東省不予補助，36.5元由廣州市政府承擔。來自廣州市發(fā)改委的數(shù)據(jù)表明，2013年廣州市外來轉移人口市民化成本中，中央和省財政承擔約0.76%，廣州市財政承擔約占99.24%。數(shù)據(jù)顯示，2013年廣州市財政總收入4 430億元，其中上繳中央和省財政3 288億元，占74.2%，地方公共財政預算收入為1 142億元，只占25.8%?！稄V州市統(tǒng)計公報》2014年年末廣州市外來人口數(shù)量是400多萬，外來人口公共服務所需財政資金壓力巨大。

新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃指出政府要承擔“農業(yè)轉移人口市民化在義務教育、勞動就業(yè)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房以及市政設施等方面的公共成本”。這個規(guī)定很籠統(tǒng)。政府有不同層級，它沒有說明各級政府應該承擔的比率?！毒幼∽C管理辦法(試行)》比城鎮(zhèn)化規(guī)劃前進了一步，提出“完善財政轉移支付制度，將提供基本公共服務和便利所需費用納入財政預算”。目前，國家和省級財政的轉移支付金額主要以戶籍人口為依據(jù)來計算，我們應該逐步建立財政轉移支付與流動人口市民化掛鉤的資金劃撥機制。但該機制只是短期內解決市民化成本不足的權宜之計，從長遠來看，還是要建立流動人口市民化公共成本在各級政府之間的分擔機制，做到各級政府財力與事權相匹配。

(五)積分入戶只是戶籍制度改革的臨時性措施

中國戶籍制度改革的重要目標是讓公共服務與戶籍脫鉤，讓戶籍回歸到人口登記功能。然而，積分入戶存在的諸多問題決定了它只能是戶籍制度改革的一個臨時性措施。

首先，積分入戶存在的前提與結果存在內在性的矛盾。積分入戶存在的前提是戶籍人口和外來流動人口在公共服務待遇上的巨大差異，但是實行積分入戶的初衷與結果卻是縮小這種差異。

其次，積分入戶并沒有解決公共服務的流轉問題。積分入戶的思路延續(xù)了公共服務與戶籍掛鉤的思路。如果積分入戶人員還想去其他地方工作生活，將不能享受到新地方的公共服務。2014年廣州市積分入戶政策規(guī)定必須在廣州地區(qū)(或者廣東省)參加5項社會保險滿4年，外地轉入社保、補繳社保不計算年限。當前戶籍制度存在的主要問題是人口大規(guī)模流動，但公共服務無法隨之流轉。解決這個問題需要制度的頂層設計，地方政府的作用有限。

戶籍制度改革難的根本原因在于附著在戶口本上的地區(qū)之間公共福利差異。越是大城市，附著在戶籍上面的公共服務水平越高。大城市的積分入戶指標競爭激烈，但一些小城市指標卻用不完。2010—2012年，廣東省中山市的入戶指標剩余率分別是28%、17%和15%，積分入讀小學一年級的指標剩余率分別是24%、13%和4%，積分入讀初一的指標剩余率分別是34%、26%和6%。這并非個別現(xiàn)象，廣東省其他城市如順德市也出現(xiàn)了類似情況。地區(qū)均衡發(fā)展才是解決戶籍改革的根本方法。當然中國地區(qū)間經濟社會發(fā)展差異短期內無法得到根本解決，通過轉移支付等手段讓各個地方公共服務水平大致均衡，并且公共服務能夠隨著人口的流動而流轉，是目前中央政府應該做的工作。戶籍制度改革牽一發(fā)而動全身，涉及社會保險、最低生活保障、保障房、財稅制度等多項改革，涉及部門也較多，因而不可能一蹴而就，必將是一個長期的過程。

【責任編輯：于尚艷】

(作者簡介:張華初，江西九江人，經濟學博士，華南師范大學經濟與管理學院、華南市場經濟研究中心、廣東流動人口研究中心教授；蘇寧波，河南駐馬店人，華南師范大學經濟與管理學院碩士研究生。)

【中圖分類號】F061.5;C924.24

【文獻標識碼】A

【文章編號】1000-5455(2016)02-0117-08

【收稿日期】2016-01-05

【基金項目】廣東省社會科學基金項目“廣州市‘積分入戶’政策實施的現(xiàn)狀、問題與對策”(GD14XYJ31)