馬　奔， 李珍珍

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鄰避設(shè)施選址中的公民參與
——基于J市的案例研究

馬奔， 李珍珍

【摘要】公民參與在鄰避設(shè)施選址決策過程中發(fā)揮著重要作用。結(jié)合中國鄰避事件的一般演化模式，將鄰避事件中的公民參與分為三個階段：沒有公民參與階段、公民施壓開始參與階段和公民參與后的政策調(diào)整階段。不同階段的公民參與對鄰避設(shè)施的公眾可接受性存在差異。對S省J市二環(huán)南路高架橋規(guī)劃所引發(fā)的鄰避沖突研究發(fā)現(xiàn)，第一階段決策中公民參與缺失促進了公眾的不滿，隨著第二階段公民抗爭，施壓要求參與決策，事態(tài)走向嚴重，使得政府在第三階段朝著減輕鄰避效應(yīng)的方向修改政策，以此平息沖突。個體特征對鄰避設(shè)施的滿意程度有顯著影響；參與機會缺失降低了公眾對鄰避設(shè)施的可接受度；較低的公眾可接受性更容易導(dǎo)致壓力型參與行為和鄰避沖突；參與行為對決策結(jié)果的公眾可接受性有重要作用。

【關(guān)鍵詞】鄰避設(shè)施公民參與沖突可接受性

根據(jù)聯(lián)合國《世界城市化展望》(2014年版)，中國是世界上城市化速度最快的國家之一，到2020年城市化率將達到60%左右。*參見聯(lián)合國《世界城市化展望》(2014年版)，http://esa.un.org/unpd/wup/Country-Profiles/?？焖俚某鞘谢枰獮樯鐣a(chǎn)和居民生活提供一系列服務(wù)設(shè)施，而某些工業(yè)或公共設(shè)施，比如垃圾焚燒廠、機場、高速公路、火葬場等，可能會使當?shù)禺a(chǎn)生不受歡迎的改變，由此引發(fā)當?shù)鼐用竦呐懦?。他們要求設(shè)施的選址“別在我家后院”(Not In My Backyard， NIMBY)，這種抵制甚至會演化成沖突。2007年廈門反PX項目通常被作為鄰避沖突在中國形成的起始點，在全國范圍內(nèi)有較大影響的有2008年上海反對磁懸浮聯(lián)絡(luò)線、2009年廣州番禺區(qū)抗議垃圾焚燒發(fā)電廠、2011年江蘇無錫東港鎮(zhèn)反對垃圾焚燒發(fā)電廠、2014年杭州余杭中泰居民反對垃圾焚燒廠和一系列的抗議PX項目等。從政策過程的視角看，這些案例有一個共同的特征，就是政府在進行鄰避設(shè)施選址決策時，遵循的是“決策—宣布—辯護”(decide-announce-defend,DAD)的封閉模式[1]，這是一種“政府—專家”主導(dǎo)的精英型決策模式，缺少公民參與。政府在這些鄰避設(shè)施選址決策中，往往未能廣泛征求民意，信息公開不充分或者采取信息封鎖的行為，幾乎所有與公民的互動都是在發(fā)生抗議之后被動與公民溝通等。按照謝爾·阿斯汀的公民參與階梯理論[2]，中國地方政府在制定鄰避設(shè)施政策時，幾乎是從“無參與”出發(fā)，待鄰避沖突形成后，受到自下而上的公眾壓力*像鄰避沖突這種從下而上的壓力被視為一種特殊的公民參與，與正式的制度化參與渠道相比，帶有中國特色的“維權(quán)”甚至“發(fā)泄”活動的非正式壓力型公民參與(如群體性事件和集體抗爭等)，雖然不屬于公民參與的傳統(tǒng)范圍，但卻更加符合中國現(xiàn)實。，才開始被迫引入公民參與，其結(jié)果是這些項目大多延期、遷建或停止[3]。

與不斷發(fā)生的鄰避沖突事件形成鮮明對比的是中國黨政報告和文件中對公民參與非常重視，如2007年十七大報告、2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》、2010年《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》(國發(fā)〔2010〕33號)等都有對公民參與的強調(diào)。特別是2014年《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，要健全依法決策機制，“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策體制科學、程序正當、過程公開、責任明確”。這也從某種程度上反映了，在依法治國的大背景下，公民參與在公共決策中成為一個不可回避的內(nèi)容。本文在回顧?quán)彵苄?yīng)與公民參與相關(guān)文獻的基礎(chǔ)上，從公民參與的角度把中國式鄰避事件分為三個階段，并提出假設(shè)，隨后對案例和調(diào)查數(shù)據(jù)進行分析和討論，期望得出一些有價值的認識，以對中國公民參與、鄰避設(shè)施的規(guī)劃決策實踐有所啟示。

一、鄰避沖突與公民參與：研究綜述與問題假設(shè)

鄰避表示由于LULUs(Locally Unwanted Land Uses，地方上排斥的土地使用)而引發(fā)的地方反對，這種反對在大眾行為層面經(jīng)常表現(xiàn)為公眾的抗爭。[4]因此，“鄰避”通常指鄰避態(tài)度和鄰避效應(yīng)?！班彵軕B(tài)度”是指公眾拒絕具有負外部性的設(shè)施在他們的“后院”修建，但不反對在其他人“后院”選址；“鄰避效應(yīng)”是指由于鄰避態(tài)度導(dǎo)致的有組織的抗爭，突出當?shù)毓姷男袨椤4]常見的鄰避設(shè)施通常伴有污染性和風險集中性(比如垃圾填埋場、有毒廢物設(shè)施、核廢料存儲、高速公路、污水處理廠、PX項目等)，被污名化或者易造成附近居民的心理不悅(包括火葬場、監(jiān)獄、戒毒中心、外形不討好的建筑等)[5]，這些工業(yè)或公共設(shè)施正成為現(xiàn)代社會的潛在沖突源，其選址日益陷入政策困境。從全球各個國家或地區(qū)看，隨著城市化的進程和公眾環(huán)境意識和權(quán)利意識的增強，鄰避現(xiàn)象成為經(jīng)濟和社會發(fā)展到一定程度國家和地區(qū)所必須面對的重要問題。在美國，鄰避相關(guān)研究始于20紀70年代。[6]這時期鄰避問題開始在美國顯現(xiàn)，并在隨后的20年中形成一股研究熱潮，有大量相關(guān)文獻問世，探討鄰避現(xiàn)象的成因及其治理之道。20世紀90 年代以后，鄰避現(xiàn)象開始在日本、韓國、臺灣地區(qū)等亞洲各地出現(xiàn)。[7]中國大陸的鄰避現(xiàn)象逐漸產(chǎn)生于 21 世紀，類似廈門反PX化工項目這樣的集體抗議逐漸變成了中國“社會運動的日常形式”。[8]

鄰避設(shè)施選址經(jīng)常遭遇困境，因為當?shù)毓姴煊X到其自身權(quán)益會因決策而受到損害，包括環(huán)境權(quán)益、健康安全權(quán)益和經(jīng)濟權(quán)益等。為爭取公眾的支持，學者們贊成引入公民參與的開放型選址過程。[9—13]公民參與是一種過程，即個體參與制定那些將對其自身產(chǎn)生影響的制度、項目和環(huán)境的政策[14]，使得公共政策將更能反映公民偏好，贏得公眾理解和支持[15]。如Kuhn 和 Ballard認為選址方法不外乎兩種：封閉的和開放的，前者對應(yīng)“決定—宣布—辯護”(DAD)，后者則是“設(shè)立標準—協(xié)商—篩選—決定”(establish critria-consult-filter-decide，ECFD)。[1]這兩種方法在公民參與和決策權(quán)力下放方面都非常不同。Kuhn 和 Ballard通過考察加拿大四個危險廢物設(shè)施發(fā)現(xiàn)，其中兩個成功的設(shè)施選址都有賴于開放的、基于社區(qū)的選址方法，關(guān)鍵的是要引入公民參與，與社區(qū)結(jié)成伙伴關(guān)系，使其貫穿整個選址過程。這種伙伴關(guān)系意味著公民對決策擁有切實的影響力。Wolsink的研究也發(fā)現(xiàn)，成功的選址采取的是協(xié)作型方式，采納了當?shù)鼐用竦恼鎸嵰庖?。[16]選址過程需要開放性，從上到下、技術(shù)型和層級制的規(guī)劃方式是無效的，要避免從上到下的精英型決策。Rabe用政策合作(Policy cooperation)一詞作為廢棄物設(shè)施選址的成功標簽，政策合作的一個重要因素是從選址過程初期就提供廣泛的公民參與機會，而且這些機會是清晰和實質(zhì)的，這樣的參與同樣體現(xiàn)在實證研究的案例中。[17]

公民參與鄰避設(shè)施選址決策有很多益處。首先，公民參與能給決策者呈現(xiàn)不同公眾的要求與視角，為決策提供工具性和規(guī)范性知識等重要貢獻，促進決策的質(zhì)量。[18]合法性要求不能把成本和收益的凈效益作為決策的唯一標準，而應(yīng)當考慮個體公民的價值和倫理考量等方面。[19]其次，有效的公民參與能使選址過程更加公平，提升公眾對規(guī)劃決策的接受度，從而增加鄰避設(shè)施選址的成功機會。[20]最后，公民參與被認為不僅能促進制定高質(zhì)量的決策和公平，還是取得信任的第一步。[21]信任是有效選址的一個重要原則，公民參與則是建立信任的一種實踐，因為公民參與給利益相關(guān)者發(fā)出他們聲音的機會，使公共決策更能反映公共利益。[22]一個引入公民參與的開放的選址決策過程是讓社區(qū)和居民培養(yǎng)起對政府和企業(yè)信任的重要步驟。[23]

已有文獻指出了公民參與對鄰避設(shè)施選址決策的重要作用，并認為需要從一開始就引入公民參與直至項目建設(shè)結(jié)束。我們的目標是在時間序列上探究公民參與對選址的影響，即研究不同階段公民參與對鄰避事件的不同作用。結(jié)合中國鄰避事件的一般模式，可以把公民參與劃分為三個階段，由此考察不同階段的公民參與和鄰避沖突的關(guān)系：(1)沒有公民參與階段，具體表現(xiàn)為公民參與途徑缺失，鄰避設(shè)施選址決策沒有吸收公民意見；(2)公民施壓開始參與，以他們認為有效的各種渠道試圖影響選址結(jié)果；(3)公民參與后階段，決策者被迫修改和調(diào)整以前的選址。這三個階段的研究重點分別是公民參與的機會、行為和效果。我們用個體公民對規(guī)劃滿意程度來代表設(shè)施的公眾可接受性，對規(guī)劃的滿意度越高，公共可接受性就越高，也就越不可能引發(fā)鄰避沖突，反之亦然。本文作出如下假設(shè)：

H1：公民個體特征(性別、年齡、學歷)與對規(guī)劃滿意程度具有顯著相關(guān)性。

H2：在第一階段，公民參與缺失(參與機會)與對規(guī)劃滿意程度具有顯著相關(guān)性。

H3：在第二階段，公民尋求參與(參與行為)與對規(guī)劃滿意程度具有顯著相關(guān)性。

H4：在第三階段，公民參與的影響力(參與效果)與對規(guī)劃滿意程度具有顯著相關(guān)性。

二、研究設(shè)計

(一)研究案例：J市鄰避沖突

城市化進程的加快和居民生活水平的提高帶來了更大的車流，在過去幾年間，J市機動車保有量從99.59萬輛增至131.87萬輛，增幅超過30%，年均增長8%以上。早在2012年初召開的S省兩會上，在J市建設(shè)二環(huán)南路建設(shè)高架路就被作為議案提出，因為如果不盡快采取措施分流車輛，三五年后J市南部主路段很可能會陷入半癱瘓狀態(tài)。*參見《人大代表建議J市形成環(huán)城高架 破解交通擁堵》，http://news.e23.cn/content/2012-02-21/2012022100003.html。結(jié)合該市未來40年的快速路系統(tǒng)大格局，2012年12月28日，J市市政公用事業(yè)局第一次公示了《關(guān)于二環(huán)南路高架橋工程規(guī)劃方案》。根據(jù)該方案，規(guī)劃中的高架橋全長約12公里，將影響沿線七個居民小區(qū)，其中有一段將橫穿沿線5個小區(qū)。這是此次事件中的第一次規(guī)劃公布，是事件的第一階段，很明顯沒有公民參與。在這一階段，公眾與政府之間存在明顯的信息不對稱，如規(guī)劃方案的形成與通過均未曾通過任何形式吸納公民參與，且公示時間處于2014年元旦放假期間。

第二階段，公民強烈抗議，要求進入政策議程。規(guī)劃公布后，受影響的一些居民開始強烈反對二環(huán)南路高架橋的規(guī)劃方案，他們擔心高架橋與自己的住宅距離太近，并影響山體安全、學區(qū)規(guī)劃，同時質(zhì)疑規(guī)劃中的綠化和污染的環(huán)評不到位。居民的反對態(tài)度和行為在規(guī)劃公布后的幾日內(nèi)迅速發(fā)酵。他們在居民區(qū)內(nèi)掛橫幅、集會抗議、呼吁撰寫公開信，并向市政和規(guī)劃部門遞交了有3 000戶反對建高架橋的業(yè)主簽名和手印的請愿書。沿線部分居民組織前往高架橋項目的指揮處和信訪局等處進行集體上訪抗議。同時，居民還尋求媒體幫助，在網(wǎng)上的論壇和貼吧等處發(fā)表言論進行抗議，要求高架橋規(guī)劃方案改線繞過小區(qū)。

第三階段，也是這次事件中政府的回應(yīng)，以及第二次規(guī)劃決策結(jié)果的公布，體現(xiàn)了政府在壓力型公民參與后進行的政策調(diào)整。在反對的壓力下，2013年3月21日，J市政府網(wǎng)站發(fā)布了《二環(huán)南路建設(shè)工程環(huán)境影響評價第一次信息公示》的公告，這是整個事件中的第二次公示。*參見《二環(huán)南路建設(shè)工程環(huán)境影響評價第一次信息公示》,http://www.jinan.gov.cn/art/2013/3/21/art_1021_430741.html。根據(jù)新的建設(shè)方案，二環(huán)南路穿越小區(qū)部分得到修改，不再建設(shè)高架，而采用地(隧)道和地塹形式。政府還選取了新的環(huán)評機構(gòu)承擔環(huán)境影響評價工作，并公示了機構(gòu)負責人的聯(lián)系方式。同時，政府承諾在環(huán)境工作期間將廣泛征求意見和建議，居民可在10個工作日內(nèi)向環(huán)評機構(gòu)或建設(shè)單位提交意見，以此來安撫附近居民的抗議行為。

2013年7月2日，二環(huán)南路高架橋西段開工，該項目正式進入施工，但仍有零星的個體抗議行為。在J市上演的這次鄰避沖突，典型地體現(xiàn)了中國的鄰避運動產(chǎn)生與演化的一般模式：某鄰避設(shè)施在信息不公開、公民未參與的狀態(tài)下計劃興建，被曝后激起當?shù)孛癖娍棺h，事態(tài)又通過網(wǎng)絡(luò)、媒體等載體進一步擴大，甚至引發(fā)群體性事件和沖突，使得當?shù)卣扔诿褚獾膲毫χ匦乱?guī)劃、遷建或最終取消該設(shè)施。

(二)研究方法和研究樣本

研究方法為問卷調(diào)查和利益相關(guān)者訪談。為衡量個體公民對選址規(guī)劃的滿意程度，問卷采用李克特五分量表法，“1”表示“十分滿意”；“2”表示“滿意”；“3”表示“一般”；“4”表示“不滿意”；“5”表示“很不滿意”，數(shù)值越大，滿意度越低。問卷的目標群體為二環(huán)南路高架橋規(guī)劃線路中沿線七個小區(qū)的居民，由于其中有兩個小區(qū)尚未有居民入住，不好掌握居民的信息，問卷范圍縮小到五個小區(qū)。然后根據(jù)人口學特征，并查閱相關(guān)文本、圖片等信息和根據(jù)事先的預(yù)調(diào)查，了解到各個社區(qū)受影響住宅情況，并據(jù)此設(shè)定在每個居民小區(qū)發(fā)放問卷的范圍與數(shù)量。這次調(diào)查選擇300個樣本量?；厥沼行柧?96份，以此作為我們分析的數(shù)據(jù)來源，這個數(shù)量滿足本次研究對信度和效度的要求。另外，我們選取了20名受影響的普通居民作為深度訪談對象。

本研究用SPSS16.0對所收集到的有效數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析，檢驗相關(guān)變量之間是否存在顯著關(guān)系?；跀?shù)據(jù)結(jié)構(gòu)和問題假設(shè)，主要采用獨立樣本t檢驗，假設(shè)當p<0.05，差異達到顯著。同時輔之以必要的圖表和描述。

三、 分析結(jié)果

(一)公民個體特征

對個體公民的性別、年齡、學歷與他們對第一次公示的《規(guī)劃》的滿意度作分析，經(jīng)過顯著性檢驗，檢驗結(jié)果顯示，性別和學歷與第一次公示的《規(guī)劃》的滿意度達到顯著。男性對第一次規(guī)劃的滿意度平均值是3.24，女性為3.57，t檢驗結(jié)果達到顯著(t(235)=-2.483,p<0.05)。由于數(shù)值越小滿意度越高，可知男性對第一次規(guī)劃的滿意度高于女性。高中及以下學歷居民對第一次規(guī)劃滿意度為3.04，高中以上的則為3.49，t檢驗結(jié)果達到顯著(t(236)=-3.009,p<0.05)，可知較高學歷居民更不滿意第一次規(guī)劃。年齡與滿意度沒有關(guān)系(t(235)=-1.541,p>0.05)。

表1　公民個體特征與對第一次公示滿意度的顯著性檢驗

分析滿意度在不同學歷水平上的分布，可知在學歷為高中以下的居民中，持滿意態(tài)度的約為30%，高中以上學歷居民中這一比例則不到12%。較低學歷者中持不滿意或非常不滿意態(tài)度的人的比例也是約30%，相比之下較高學歷者中這一比例達到41%。

圖1　居民滿意度在不同學歷水平上的分布

究其原因，可能是因為文化程度高者抗爭意識更高，更勇于表達自己對于政府決策的不滿(不論是決策方式還是決策結(jié)果)，并且這部分群體更能認識該設(shè)施建設(shè)的風險以及負外部性；而文化程度較低者反對意見較小，可能是民主參與意識和抗爭意識較低(如在訪談中一位A說：“老百姓怎么能和政府作對呢？政府怎么能聽我們老百姓的話呢？”)，或是對于風險與負外部性認識不足等。

(二)參與機會

為了解參與機會在鄰避沖突中的作用，可以按是否在二環(huán)南路高架橋項目《規(guī)劃》第一次公示之前就聽說過該建設(shè)項目，將受訪者分為知情居民和不知情居民，并對兩個群體對第一次方案的滿意程度進行比較平均數(shù)分析。知情居民對第一次《規(guī)劃》的滿意度平均數(shù)是3.09;不知情居民的滿意度平均數(shù)是3.68。對這兩個樣本進行顯著性檢驗，檢驗結(jié)果未達到顯著(t(232)=-4.712,p<0.05)，說明知情居民與不知情居民在滿意程度上有明顯差異。由于數(shù)值越大表示越不滿意，因此，知情居民對規(guī)劃的滿意度顯著高于不知情居民。

表2　知情與否對第一次公示的滿意度的顯著性檢驗

知情尤其是在決策前對決策及其過程的基本事實和信息的知情，是公民參與的一個重要組成部分，是公民施加影響的一個前提條件，后者被認為是公民參與的核心所在?？梢哉f，公民知情與否在一定程度上體現(xiàn)了政府是否為公民提供了參與機會。公民參與機會對其滿意程度有顯著影響，具體表現(xiàn)為公民不知情導(dǎo)致較低的滿意度和公眾可接受性(知情公民滿意度平均數(shù)是3.09，最接近的是“一般”，即“3”)；不知情公民滿意度平均數(shù)是3.68，最接近的是“不滿意”，即“4”)，更有可能引發(fā)鄰避沖突。這種不滿一個很重要的原因可能是，政府在公示前采取信息不公開或者不完全公開的做法，使得那些不知情的居民有被欺騙的感覺。因為政府在決策結(jié)果公布之前沒有通過各種渠道知會居民有關(guān)決策，居民在非常突然的情況下了解到?jīng)Q策已經(jīng)做出，而自己作為利益相關(guān)者并沒有接收到有關(guān)信息，也就缺失機會施加影響。在訪談小區(qū)居民B的過程中，B就認為：“按常理，應(yīng)該是政府先征求民意，然后再根據(jù)民意設(shè)計項目方案，但是第一次公示完全沒有這樣做，完全反了過來。這樣一來肯定會引起居民的抗爭?！边@些信息表明：政府提供公民參與渠道缺失，會導(dǎo)致居民的不滿意，不滿意代表著較低的公眾可接受性，由此加強了居民的抗議動機。

(三)參與行為

1. 居民對第一次《規(guī)劃》的滿意度與其參與行為

二環(huán)南路高架橋《規(guī)劃》第一次公示后，向政府表達了意見，即做出了參與行為(主要是游行、上訪和請愿等抗議行為)的居民對第一次《規(guī)劃》的滿意度平均數(shù)是3.95，沒有做出參與行為的居民的滿意度平均數(shù)是3.10。而由假設(shè)方差相等的t值與顯著性，發(fā)現(xiàn)檢驗結(jié)果達到顯著(t(233)=6.573,p<0.05)，表示做出參與行為的居民和沒有做出參與行為的居民在滿意度上有明顯差異。由于數(shù)值越小表示滿意程度越高，由樣本的平均數(shù)大小可以看出，做出參與行為的居民對《規(guī)劃》第一次公示內(nèi)容的滿意度比沒有做出參與行為的居民的滿意度要低。

表3　對第一次規(guī)劃的滿意度與參與行為的顯著性檢驗

對政府第一次公示采取抗議行動的居民，其滿意度明顯低于沒有采取行動的居民。對政府公示越不滿意，越容易采取抗議行動，構(gòu)成了鄰避沖突現(xiàn)象，這是一個非常重要卻易于理解的現(xiàn)象。一般來說，行為反映動機，做出參與行為的個體居民表達意見動機較強，而較強的表達意見動機可能是因為其利益(經(jīng)濟利益、生活環(huán)境等)受第一次《規(guī)劃》影響更大。

2. 做出參與行為的居民對第一次《規(guī)劃》和第二次《規(guī)劃》的滿意度

二環(huán)南路高架橋《規(guī)劃》第一次公示后，向政府表達了意見，采取參與行為的居民對第二次公示的《規(guī)劃》的滿意度平均數(shù)是3.18，這部分居民對第一次公示的《規(guī)劃》的滿意度平均數(shù)是3.95。這一次對樣本的檢驗的t值為-5.856，顯著性為0.000，檢驗結(jié)果達到顯著，表示進行了參與行為的居民對兩次規(guī)劃的滿意度有顯著的不同。由于數(shù)值越小表示越滿意，從樣本的平均數(shù)大小可以看出，進行了參與行為的居民對第二次《規(guī)劃》的滿意程度要比第一次《規(guī)劃》的滿意程度高。

表4　做出參與行為的居民對第一次和第二次公示的

采取抗議行動的公眾，對政府第二次公示信息的滿意度顯著高于采取行動之前的第一次公示信息的滿意度。因此可知，采取抗議行動，有助于提升對第二次《規(guī)劃》的滿意度。究其原因，可能是公民采取參與行為，以上訪、游行、聯(lián)系新聞媒體、網(wǎng)上發(fā)帖等方式進行抗議，給決策者施壓。在居民與政府的雙方反復(fù)博弈中，促使政府解決鄰避沖突時朝著可以減輕鄰避效應(yīng)的方向重新決策，由此提高了居民對第二次《規(guī)劃》的可接受程度。

另外，在采取參與行動的89人中，可以針對不同的參與方式進行具體的分析。

由圖1可知，在七種主要方式中，上訪是最為常見的，接下來按照人數(shù)從高到低排序分別是新聞媒體的幫助、網(wǎng)上發(fā)帖、游行(或者堵路)與聽證會(或者是座談會、論證會)并列，最少比例的是法律途徑，僅為3人次。采訪居民也顯示出與問卷調(diào)查一樣的結(jié)果，上訪具有強大的號召力，所以規(guī)模大，參與人數(shù)多。居民C認為:“由年輕人們領(lǐng)頭，帶領(lǐng)對公示結(jié)果不滿意的群眾一起去市政府部門上訪。大家自愿自發(fā)捐錢湊成路費和條幅等費用，確定好參與的時間就走家串戶說一聲，有時間就大家一塊兒，沒時間下次去也成?！绷硗?，一些居民在訪談時時表示，正是因為其他渠道都沒有作用，也打過12345熱線了，也找過有關(guān)部門，都沒有解決只能采取上訪途徑了。

圖2　居民向政府表達意見的方式

(四)參與效果

為研究參與行為的效果是否影響鄰避設(shè)施的公眾可接受性，對認為是否得到了政府的回應(yīng)與他們對二環(huán)南路高架橋建設(shè)方案的第二次公示內(nèi)容是否滿意進行比較平均數(shù)分析。做出參與行為后，認為自己的意見得到政府回應(yīng)的居民對第二次

《規(guī)劃》的滿意度平均數(shù)是2.74，認為沒有得到政府回應(yīng)的人的滿意度平均數(shù)是3.47。對這兩個樣本進行顯著性檢驗，檢驗結(jié)果達到顯著性(t(59)=-3.198，p<0.05)，表示認為得到回應(yīng)的居民的滿意度比認為沒有得到回應(yīng)的居民的滿意度有明顯差異。由于數(shù)值越小表示滿意度越高，所以認為自己的意見得到回應(yīng)的居民比認為自己的意見沒有得到回應(yīng)的公民要更滿意二環(huán)南路高架橋的修改方案。居民越滿意，鄰避設(shè)施的公眾可接受性越高，越有可能平息抗議行為，緩解鄰避沖突。可以說，居民的參與效果與鄰避沖突的化解具有相關(guān)性，參與效果的增強有利于鄰避沖突的化解。

表5　參與效果與對第二次公示的滿意度的顯著性檢驗

參與產(chǎn)生了效果，將更有利于沖突的化解。這可能是因為，當居民認為參與得到了回應(yīng)，政府修改過的《規(guī)劃》在一定程度上體現(xiàn)了居民的偏好，即參與中的輸入影響了政府決策，會使得這部分居民滿意度提高，緩解了緊張狀態(tài)。由此可見，民意的吸納是公民參與的重要環(huán)節(jié)，民意是否產(chǎn)生影響體現(xiàn)參與是否產(chǎn)生效果，進而影響公眾可接受性和鄰避沖突的解決。

表6　參與效果與對兩次公示的滿意度的顯著性檢驗

為進一步了解參與行為的影響，可以考察那些得到回應(yīng)和沒有得到回應(yīng)的公民群體分別對第一次《規(guī)劃》和第二次《規(guī)劃》的滿意程度。在認為意見得到回應(yīng)的居民中，對兩次規(guī)劃的滿意度分別為3.68和2.74，二者t檢驗結(jié)果達到顯著性(t(22)=-6.002,p<0.05)，由于數(shù)值越小表示滿意程度越高，那么認為自己參與有效果的居民的滿意度在第二次規(guī)劃中得到了顯著提高。同時，對那些認為自己的意見沒有得到回應(yīng)的居民的兩次滿意度的t檢驗發(fā)現(xiàn)，他們對第二次《規(guī)劃》的滿意度較之第一次《規(guī)劃》，也得到顯著提高(t(42)=-4.049,p<0.05)。一般情況下，我們傾向于認為，一方面，如果作出參與行動的居民認為政府沒有回應(yīng)自己的意見，認為自己的參與沒有產(chǎn)生影響，相比得到回應(yīng)的居民，不利于規(guī)劃中鄰避沖突的化解，以抗議方式呈現(xiàn)的參與行為將可能在這部分居民中繼續(xù)存在；另一方面，居民心中會產(chǎn)生與政府更深的隔閡。顯然，這種說法在這里是不成立的。為什么認為自己的參與沒有產(chǎn)生效果的情況下，居民的接受度也提升了(雖然t值小于那些認為參與得到回應(yīng)的居民的兩次滿意度檢驗)，可能只能歸功于參與本身的作用。這也更加印證了參與既作為一種影響力也作為一種符號的重要性。

四、討論

學者一般認可公民參與在鄰避設(shè)施選址決策過程中的重要性，本文在此基礎(chǔ)上進一步結(jié)合中國鄰避事件的一般演化模式，將一起鄰避事件中按照公民參與劃分為三個階段：沒有公民參與階段、公民施壓開始參與階段，以及公民參與后的政策調(diào)整階段，由此研究不同階段如何塑造、加劇或緩解鄰避沖突。通過考察發(fā)生于S省J市的鄰避沖突案例，發(fā)現(xiàn)公民參與是鄰避沖突的影響因素，同時也是鄰避沖突的具體體現(xiàn)(通常以上訪、游行等方式呈現(xiàn))，而政府對這種參與的回應(yīng)最終緩解了鄰避沖突。在這起鄰避設(shè)施選址案例中，第一階段決策中公民參與機會的缺失促進了不滿意，隨著第二階段公民抗爭，施壓要求參與決策，事態(tài)走向嚴重化，使得政府在第三階段朝著減輕鄰避效應(yīng)的方向進行決策，以此平息沖突。

首先，通過分析個體特征，驗證了公民性別和文化程度對滿意度有顯著影響。其中，文化程度越高，對政府的規(guī)劃越不滿意(可能是規(guī)劃過程，可能是規(guī)劃結(jié)果)，可能是因為這部分人有更高的民主意識，并且更能了解該設(shè)施建設(shè)的風險和負外部性。

其次，參與機會與對規(guī)劃的滿意度呈顯著相關(guān)。通過對是否在J市二環(huán)南路高架橋項目《規(guī)劃》第一次公示之前聽說過這個建設(shè)項目的兩類居民對第一次公示的規(guī)劃方案滿意度的情況進行對比發(fā)現(xiàn)，前期聽說過該項目的居民，相對于沒有聽說過該項目的居民的滿意度較高，反抗程度較低。公民參與機會缺失更容易導(dǎo)致公民的不滿意，因此易于導(dǎo)向鄰避沖突。公民參與的機會越多，代表了政府同公民協(xié)商的意愿越高，在同等條件下，解決問題的成功率就會提高。雖然有各種規(guī)定要求地方政府在重大事項決策中引入公民參與，但J市這起高架橋決策顯然沒有做到。隨著2014年開始強調(diào)法治和公民參與，這種地方政府的決策模式或許能夠得以改善。

再次，對參與行為的分析表明，一方面，對第一次規(guī)劃方案越不滿意的公民越有可能做出參與行為。因為當居民的利益損失越大，越有可能不滿意，導(dǎo)致較低的公眾可接受性，更易形成以抗議的方式進行的參與行為，甚至導(dǎo)致沖突；另一方面，做出了抗議性參與行為的公眾對政府第二次公示信息的滿意度顯著高于采取行動之前的第一次公示的滿意度。采取抗議行動有助于提升對政府二次信息公示的滿意度和公眾可接受性，是因為居民的抗議使政府解決鄰避沖突時朝著可以減輕抗議的方向進行決策。 同時，在選擇具體參與行為時，上訪是最為常見的方式，然后是求助新聞媒體、網(wǎng)上發(fā)帖、游行等，最少的是采取法律途徑。這體現(xiàn)了當下中國公民參與的困境：缺乏有效的制度化途徑來保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)；另外，在制度化參與形式缺失的情況下，公民缺乏民主參與形式的實踐，還不習慣以談判和協(xié)商的方式來表達反對，而是以激烈的群體行為來表達訴求(如上街堵路和集體上訪等)，甚至演化成暴力抗議。

最后，就參與效果而言，認為自己的意見得到回應(yīng)的居民比認為自己的意見沒有得到回應(yīng)的公民要更滿意二環(huán)南路高架橋的修改方案。這說明當居民認為自己的參與產(chǎn)生了效果，影響了政策，滿意度和公眾可接受性就得到了提高，他們對第二次《規(guī)劃》的反對就減弱了。值得一提的是，在那些認為自己的參與沒有產(chǎn)生影響的公民中，他們對第二次《規(guī)劃》的滿意度也顯著高于對第一次《規(guī)劃》的滿意度，雖然滿意度的提高不如那些認為自身參與產(chǎn)生了影響的公民。這說明了參與行為對決策結(jié)果的公眾可接受性有重要作用，參與本身有其價值，使公民的參與權(quán)利得到重視，因而會在一定程度上提高滿意度。(感謝于夢非等同學為調(diào)研所付出的努力和清華大學CIDEG對調(diào)研提供的部分資助。)

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【責任編輯：于尚艷】

(作者簡介:馬奔，山東單縣人，法學博士，山東大學政治學與公共管理學院副教授、副院長，山東大學風險與治理研究中心主任，清華大學公共管理學院中國應(yīng)急管理研究基地(北京哲社辦資助)兼職研究員；李珍珍，福建福州人，山東大學政治學與公共管理學院博士研究生。)

【中圖分類號】D625

【文獻標識碼】A

【文章編號】1000-5455(2016)02-0022-08

【收稿日期】2016-03-21

【基金項目】廣東省“理論粵軍”重大招標項目“廣東縣域社會管理創(chuàng)新研究”(LLYJ1309)；山東大學青年學者未來計劃(2015WLJH10)；教育部哲學社會科學重大課題攻關(guān)項目“社會穩(wěn)定風險評估與社會矛盾預(yù)防研究”(11JZD029)