王　瀟（南開大學，天津　300350）

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城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度反思

王瀟
（南開大學，天津300350）

摘要：土地是農(nóng)民最寶貴的資源，土地流轉(zhuǎn)市場的繁榮有力地帶動了農(nóng)村的發(fā)展。近年來，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展的不斷加快，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中表現(xiàn)出的問題越來越突出。土地流轉(zhuǎn)制度的不完善造成土地市場的混亂及耕地流失嚴重等現(xiàn)象，能否解決這些問題已成為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的關鍵所在。問題產(chǎn)生既存在國家權力機關的不規(guī)范行政行為的外在原因，也包括農(nóng)民權利缺失的內(nèi)在原因。只有從公權力制約與農(nóng)民權利保障兩方面同步進行改革，才能從根本上解決土地流轉(zhuǎn)制度與農(nóng)村建設之間的矛盾。

關鍵詞：城鎮(zhèn)化；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度；權利缺失；權力控制

引言

城鎮(zhèn)化建設是社會發(fā)展的必經(jīng)過程。城鎮(zhèn)化建設不但能夠推動城鎮(zhèn)的建設和發(fā)展，同時還能帶動農(nóng)民收入增長，推進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，有助于“三農(nóng)”問題的解決，對于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)社會工業(yè)化和現(xiàn)代化建設具有重要而深遠的意義。目前，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展已進入高速發(fā)展階段，2005年我國土地征收面積為445.4萬畝，2010年征收土地面積增長到了688.9萬畝，城鎮(zhèn)化發(fā)展保持著較高的增長速度，城市建設和發(fā)展對土地產(chǎn)生了巨大的剛性需求，土地流轉(zhuǎn)日趨頻繁。盡管農(nóng)村土地在持續(xù)高速流轉(zhuǎn)的過程中創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟價值，但農(nóng)民行使土地權利卻受到多重限制，農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)過程中獲得的經(jīng)濟收益有限，無法充分享受城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果。黨中央在十八屆五中全會中提出“十三五”規(guī)劃建議，并在其中強調(diào)要求推進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，堅持城市支持的農(nóng)村的城鄉(xiāng)發(fā)展策略，加強城鄉(xiāng)一體化建設的體制建設。中央在近年來的文件中多次提及城鎮(zhèn)化發(fā)展，將城鎮(zhèn)化建設置于社會發(fā)展的重要位置，積極地城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設集體納入十三五發(fā)展規(guī)劃。同時，十八屆五中全會報告文件也為我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的改革指明了方向，提出只有穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系，完善土地流轉(zhuǎn)辦法，依法推進土地權利有序流轉(zhuǎn)才能切實保障農(nóng)民利益，推進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。自2004年頒布《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，對土地流轉(zhuǎn)制度進行了初次的改革，放寬農(nóng)民集體所有建設用地使用權的流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地逐漸放寬土地流轉(zhuǎn)途徑，這一制度發(fā)展至今已有十余年，在這十余年中，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在取得了巨大成就，同時也表現(xiàn)出諸多的現(xiàn)實問題，這些問題不僅影響城市發(fā)展，也不利于保障農(nóng)民利益，影響農(nóng)村發(fā)展。至此，如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，在城鎮(zhèn)化過程中有效保證農(nóng)民土地權利和經(jīng)濟收益，防止土地流轉(zhuǎn)過度，成為城鄉(xiāng)發(fā)展過程中的重要問題。

一、農(nóng)村城鎮(zhèn)化：土地流轉(zhuǎn)的社會背景

在社會學的研究中，城鎮(zhèn)化建設被描述為農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋?、農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝诘陌l(fā)展過程，馬克思曾在《資本論》中分析城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然性，城鎮(zhèn)化發(fā)展使得城市和城市之間的土地、勞動力產(chǎn)生了密切的聯(lián)系，城市之間共同發(fā)展，產(chǎn)生了城市職能的分工，每一個城市都在某一方面占據(jù)著發(fā)展優(yōu)勢，城市之間的地域限制逐漸消失，取而代之的是各個城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。城鎮(zhèn)化是人類社會發(fā)展的重要過程，在社會發(fā)展過程中發(fā)揮著不可替代的重要作用，城鎮(zhèn)化建設將農(nóng)村不同類型的生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)要素，實現(xiàn)城鄉(xiāng)利益的同步增值，推動社會現(xiàn)代化和工業(yè)化的實現(xiàn)。

（一）我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程

我國城鎮(zhèn)化發(fā)展起步于新中國成立后，經(jīng)歷了六十余年波動、曲折的發(fā)展，可以將其粗略地分為起步階段、波動發(fā)展階段、停滯階段、穩(wěn)步發(fā)展階段和快速發(fā)展階段五個階段［1］。根據(jù)2011年中國統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)（表1）可以看出，自二十世紀九十年代城鎮(zhèn)化實行撤擴并以來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展速度大大加快，城鎮(zhèn)化建設在這二十余年間實現(xiàn)了“質(zhì)”的飛躍。

表1　我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段

改革開放后，經(jīng)過三十余年的發(fā)展，我國的城鎮(zhèn)化率提高34.7%，根據(jù)第十八屆中央委員會第五次全體會議的報告數(shù)據(jù)，十二五期間我國常住人口城鎮(zhèn)化率擴大到55%，并保持著高速增長。除上圖所反映的人口和城市數(shù)量的增長外，我國城鎮(zhèn)建設面積也實現(xiàn)了迅速地擴張，在2001年至今的十余年中，我國城市建成面積擴大了2.12倍①參見《中華人民共和國國家標準城市規(guī)劃基本術語標準》2.0.6。城鎮(zhèn)化發(fā)展對土地資源表現(xiàn)出巨大的需求，土地頻繁流轉(zhuǎn)，各地流轉(zhuǎn)機制大量創(chuàng)新。十八大報告曾明確指出，“未來幾十年最大的發(fā)展?jié)摿υ诔擎?zhèn)化，城鎮(zhèn)化是中國經(jīng)濟增長的巨大引擎?！备鶕?jù)世界發(fā)展模型理論，當一國工業(yè)化率達到40%時，城鎮(zhèn)化率應在75%以上。目前我國工業(yè)化水平接近40%，而常住人口城鎮(zhèn)化率僅為55%，遠低于發(fā)達國家80%的平均水平，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展仍有很大空間［2］。

根據(jù)不同城鎮(zhèn)化發(fā)展階段的需求，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展理念也經(jīng)歷了幾次重要的發(fā)展和創(chuàng)新，制定不同的城鎮(zhèn)化發(fā)展的指導理念以應對不同的發(fā)展需求。如早期為了追求城市的經(jīng)濟發(fā)展和工業(yè)化建設，城鎮(zhèn)化發(fā)展指導理念重視城市發(fā)展而沒有顧及農(nóng)村建設，至2002年十六大報告首次提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”，隨后在2010年中央1號文件以及2013年十八大報告中，均明確指出中國城鎮(zhèn)化發(fā)展應尋求改革，加強對農(nóng)村建設的政策傾斜，建立“以城帶鄉(xiāng)”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加強城鄉(xiāng)一體化建設。黨在十八大報告中更進一步提出推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的發(fā)展目標，在十八屆三中全會中明確建設以“人”為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，重視提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，讓廣大農(nóng)民和城市居民共享現(xiàn)代化成果，共同參與現(xiàn)代化進程。

（二）城鎮(zhèn)化與土地流轉(zhuǎn)制度的互動關系

土地資源是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要載體，是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必要條件，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度對于調(diào)整農(nóng)村城市土地關系產(chǎn)生了重要的影響。城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的剛性需求帶動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場帶來了發(fā)展機遇。土地流轉(zhuǎn)對我國城鎮(zhèn)化發(fā)展也起到了重要的作用，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)能夠使土地資源實現(xiàn)再分配，解決城鎮(zhèn)化過程中的用地矛盾。兩者之間具體影響表現(xiàn)如下：

1.城鎮(zhèn)化發(fā)展推動土地流轉(zhuǎn)制度改革。城鎮(zhèn)化發(fā)展的不同階段，分別對應不同的土地流轉(zhuǎn)制度。在城鎮(zhèn)化發(fā)展的推動下，各地的城市建設用地都有了大幅增加，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構優(yōu)化，土地流轉(zhuǎn)速率顯著增快。然而土地流轉(zhuǎn)制度所固有的缺陷卻成為城鎮(zhèn)化發(fā)展中的絆腳石，影響城鎮(zhèn)化發(fā)展效果，阻礙其進一步的發(fā)展，無法滿足城鎮(zhèn)化建設對土地和勞動力的需求，發(fā)展需求與制度之間的矛盾促使土地流轉(zhuǎn)制度必須進行改革。

在土地流轉(zhuǎn)過程中，地方政府監(jiān)督有限、土地產(chǎn)權不清、農(nóng)民權益無法保障等問題影響土地市場的正常運營，阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展。為滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度要不斷發(fā)展、變革。為了滿足城市進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、項目升級以及高速流動的人口所帶來的城市住房壓力，都要求推進土地流轉(zhuǎn)系統(tǒng)的完善，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)系統(tǒng)的發(fā)展帶來了巨大的挑戰(zhàn)，也帶來了新的機遇。

2.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度推動城鎮(zhèn)化發(fā)展。在土地流轉(zhuǎn)的過程中，土地實現(xiàn)了重新分配，農(nóng)村土地表現(xiàn)出可處分性和收益性，權利主體通過土地權利的流轉(zhuǎn)實現(xiàn)了土地在農(nóng)民和農(nóng)民之間、農(nóng)民和市場之間的自由流動。土地市場中的自由流動，不但提高了農(nóng)村土地利用率，產(chǎn)生了巨大的市場價值，而且能夠促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，推動實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)代化經(jīng)營模式，為農(nóng)民的生產(chǎn)、生活提供保障。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對城鎮(zhèn)化建設還有著更為深遠的意義。土地流轉(zhuǎn)將勞動力和土地、城市與農(nóng)村緊密的聯(lián)系在一起，對于城鄉(xiāng)全方面發(fā)展具有推動作用。大量的農(nóng)民通過流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權和宅基地提高了農(nóng)民的個人收入。不僅如此，隨著土地的流轉(zhuǎn)，農(nóng)村剩余勞動力有序地向城市轉(zhuǎn)移從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)村勞動力就業(yè)轉(zhuǎn)型提供了機遇。隨著農(nóng)民不斷涌入城鎮(zhèn)的二、三產(chǎn)業(yè)，帶動城鎮(zhèn)新生企業(yè)的產(chǎn)生和發(fā)展，為農(nóng)村剩余勞動力提供了更多的就業(yè)機會，實現(xiàn)土地、勞動力兩類生產(chǎn)要素互相推進的良性發(fā)展，最終帶動城鄉(xiāng)經(jīng)濟建設。農(nóng)民獲得土地轉(zhuǎn)讓費的同時還能獲得勞動報酬，農(nóng)民收入渠道拓寬，收入水平增長，有效推動農(nóng)村建設。

二、權利缺失：土地流轉(zhuǎn)制度的困境

（一）土地流轉(zhuǎn)制度的困境表征

我國現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度在運行初期取得了顯著的成績，推動土地城鎮(zhèn)化發(fā)展，帶動城鎮(zhèn)經(jīng)濟建設，為農(nóng)民集體帶來了豐厚的經(jīng)濟收益。然而，土地流轉(zhuǎn)制度對于社會的影響不僅僅局限在經(jīng)濟建設方面，其在政府行為、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、人口流轉(zhuǎn)、社會福利制度實施等方面產(chǎn)生了諸多消極影響，造成了嚴重的社會問題。

1.政府行政行為不規(guī)范。在傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化建設中，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)主要由政府主導，土地流轉(zhuǎn)的條件、形式及后續(xù)的土地利用等事項往往都由政府決定，政府在土地流轉(zhuǎn)的過程中扮演雙重身份，既是土地流轉(zhuǎn)市場的監(jiān)督者也是公共服務的提供者。政府的雙重身份，使得其對土地市場的監(jiān)督效果大打折扣，行政機關在農(nóng)村土地征收過程中的不規(guī)范操作時有發(fā)生。十一屆三中全會以來，我國確定“以經(jīng)濟建設為中心”的發(fā)展路線，各地方政府逐漸以GDP和城鎮(zhèn)化率作為政績衡量標準。為推進城市經(jīng)濟發(fā)展，相比于城市改造的超高成本，地方政府更多地通過低價征收土地來滿足城市發(fā)展的土地用量，導致出現(xiàn)“土地財政”的畸形發(fā)展模式出現(xiàn)，部分地區(qū)盲目擴大市域面積，配套城鎮(zhèn)基礎設施建設落后，造成城市的不均衡發(fā)展和土地資源的極大浪費。一些地方政府甚至出現(xiàn)為征用土地，強迫農(nóng)民集中遷至樓房，進行土地置換的“被上樓”運動，農(nóng)民無法行使自己的土地權利，自身利益嚴重受損。

2.土地流轉(zhuǎn)市場秩序混亂。除上述的職能部門行政行為不規(guī)范外，土地流轉(zhuǎn)市場本身也存在秩序混亂等嚴重問題。經(jīng)營業(yè)主在大面積租賃農(nóng)村承包地后，對外進行二度租賃經(jīng)營；未經(jīng)報批、備案的情況下違規(guī)自行流轉(zhuǎn)土地；甚至存在私自將耕地流轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地用于招商引資、工業(yè)發(fā)展和房地產(chǎn)項目的開發(fā)，諸如此類的違規(guī)現(xiàn)象亂象叢生。除此之外，土地市場秩序混亂還造成土地流轉(zhuǎn)過程中的土地權屬糾紛、土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)糾紛、承包合同糾紛、農(nóng)地征用補償糾紛等問題，在混亂的土地市場中，農(nóng)民很難保護自己的權益，土地本應是農(nóng)民手中最寶貴的財富，卻在進入流轉(zhuǎn)市場的過程中成為了巨大的麻煩。

3.耕地流失情況嚴重。耕地是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎，是維持人們生產(chǎn)生活的最基本的保障，然而當前我國耕地流失情況十分嚴峻。從1996年到2005年，我國耕地面積從19.51億畝減少到18.31億畝，耕地流失情況嚴重。人均耕地僅達到1.39畝，低水平的耕地情況卻承載了世界22%的人口數(shù)量，影響我國的糧食生產(chǎn)量和糧食安全問題，人多地少已成為我國社會發(fā)展過程中最突出的矛盾。近年來，這一問題已引起中央的重視。為控制我國的耕地保有量，國家多次制定耕地紅線，然而紅線屢屢失守。在2006年的十屆全國人大四次會議中通過“十一五”規(guī)劃綱要，首次明確規(guī)定18億畝耕地是具有法律效力的約束性指標，是不可逾越的一道紅線，為耕地保護提供了制度上的保障。至此，國家對違規(guī)流轉(zhuǎn)耕地加大打擊力度，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的耕地保護提出了進一步的要求。耕地保護與城鎮(zhèn)化發(fā)展之間的矛盾并沒有就此結(jié)束，這一問題將長期影響我國的城鄉(xiāng)發(fā)展。相關學者認為，按照當前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展速度估計，我國將在2020年實現(xiàn)近60%的城鎮(zhèn)化率，而這一過程將產(chǎn)生近1.5億畝的城鎮(zhèn)新增建設用地缺口，若將18億畝耕地紅線視作耕地保有量的最低標準，城市建設用地將會出現(xiàn)1.2億畝的缺口［3］。耕地保護與城鎮(zhèn)化發(fā)展的矛盾，將成為一個持續(xù)困擾我們的問題。

（二）土地流轉(zhuǎn)制度困境之原因

上述土地流轉(zhuǎn)制度的所表現(xiàn)出的現(xiàn)實困境，究其原因，還在于制度本身。在我國的土地權利的設計中，不同于傳統(tǒng)物權中所有權和使用權歸屬于同一權利主體，我國實行土地所有權、使用權分離的制度，形成兩類單獨的物權。按照法律規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，并由集體經(jīng)濟組織代為行使這一集體權利。農(nóng)村土地使用權是指農(nóng)民對集體土地所享有的占有、使用、收益和處分四項具體權能。在實踐中，土地權利在流轉(zhuǎn)過程中均受到了程度不同的限制，部分權能缺乏合法的行使途徑，導致土地權利虛置，農(nóng)民無法從土地權利流轉(zhuǎn)過程中獲取應得的財產(chǎn)收益，從根本上造成了我國土地流轉(zhuǎn)制度的困境。

1.土地所有權主體虛位。我國法律明確規(guī)定農(nóng)村集體土地所有權主體為農(nóng)民集體。其中，《憲法》第六條規(guī)定，“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。《民法通則》第七十四條規(guī)定，“集體土地屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理?！薄锻恋毓芾矸ā返诎藯l規(guī)定“農(nóng)村小組對集體土地享有所有權?！鞭r(nóng)民集體的范圍界定不夠清晰，無法具體落實到每一個農(nóng)民的身上，只能由部門村民組成的村民組織代為行使權利。法律對集體所有權的范圍也做相應的規(guī)定，主要包括三類不同形態(tài)，分別是農(nóng)村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民小組、村民委員會。這三類代表組織在土地流轉(zhuǎn)的過程中代表農(nóng)民集體行使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)權利。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展的不斷加快，農(nóng)村人口流動頻繁，集體經(jīng)濟組織表現(xiàn)出不穩(wěn)定的特征，許多農(nóng)村的集體經(jīng)濟組織難以代表農(nóng)民集體利益，履行行使集體土地流轉(zhuǎn)權利的任務［4］。由于“農(nóng)民集體”這一權利主體范圍的模糊性，很難將集體權利落實到集體中的成員，無法滿足農(nóng)戶的發(fā)展需求，保障每一個農(nóng)戶的利益。由此也產(chǎn)生了許多農(nóng)村土地權利糾紛案件，作為實際權益人的農(nóng)民不具有法律上的權利主體地位，導致其利益受到損害。

目前我國基層組織行使職權的監(jiān)督機制尚不完善，在農(nóng)民小組或村民委員會代表農(nóng)民集體行使土地流轉(zhuǎn)權利的過程中，無法對其進行有效的監(jiān)督和制約，村民委員會或村民小組取代農(nóng)民集體的權利主體地位，造成集體土地流轉(zhuǎn)權利的虛置［5］，造成土地權責不清，地方政府低價收購土地，集體土地粗放經(jīng)營、利用率低等弊端，嚴重損害農(nóng)民權益。

2.土地處分權利缺失。在傳統(tǒng)的民法理論中，物的所有權具有占有、使用、收益、處分四項基本權能，四種權能密不可分。我國在法律中明確規(guī)定農(nóng)民集體享受農(nóng)村土地所有權，卻將土地處分權能抽離，使其形成獨立的權利。《民法通則》中規(guī)定，農(nóng)村土地由農(nóng)民集體所有，而土地使用權則是一項單獨的財產(chǎn)權，歸集體經(jīng)濟組織或村民委員會所有?！锻恋毓芾矸ā芬沧龀隽送瑯拥囊?guī)定。我國法律也對土地使用權與土地所有權進行了分離并規(guī)定其屬于不同的權利主體，《物權法》將建設用地使用權、宅基地使用權、地役權、土地承包經(jīng)營權納入用益物權范疇并進行分別規(guī)定，與集體土地所有權分離。在現(xiàn)行的法律規(guī)定中，農(nóng)民集體不得自由買賣、轉(zhuǎn)讓、租賃和抵押土地，法律法規(guī)對集體土地權能的限制性規(guī)定較多且具體，而保護性規(guī)定則頗為殘缺、模糊。農(nóng)民集體若想實現(xiàn)集體土地處分權，則需要通過嚴格的國家行政審批程序，行政審批制度的存在大大地限制了農(nóng)民集體的土地處分權，土地所有權實際上不掌握在農(nóng)民手中，農(nóng)民的土地使用權和收益支配權在現(xiàn)實中也會受到諸多的限制，農(nóng)民不能按照自己的意愿來使用土地，無法在土地市場中充分利用土地資源獲取經(jīng)濟利益。

3.土地權利流轉(zhuǎn)制度受限。長期以來，我國土地市場以所有制為基礎分割，國有土地所有權在任何情況下都無法轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有；集體土地只能通過國家土地征收而改變其所有權性質(zhì)，土地所有權只能由集體所有向國家所有單向轉(zhuǎn)化，征收則成為了我國集體土地向國有土地正常轉(zhuǎn)化的唯一途徑。各地政府是農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為國有土地的決定者，國家壟斷土地一級市場，既是農(nóng)村土地的“賣家”也是“買家”。在法律規(guī)定中，農(nóng)村土地與國有土地具有相等的地位，然而二者在實際權利上卻無法實現(xiàn)平等。我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)權利整體上表現(xiàn)出逐漸開放的趨勢，逐漸放寬土地使用權流轉(zhuǎn)途徑，允許土地承包經(jīng)營權通過轉(zhuǎn)包、出租、互換和轉(zhuǎn)讓等途徑進行流轉(zhuǎn)。雖然部分土地流轉(zhuǎn)權利的流轉(zhuǎn)途徑已逐漸開放，但是仍然存在嚴格的限制，例如在《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定土地承包經(jīng)營權采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應當經(jīng)發(fā)包方同意［6］。土地權利的流轉(zhuǎn)仍然受到了多重的限制，這些限制嚴重制約了土地市場的發(fā)展。

三、權力控制與權益保障：土地流轉(zhuǎn)制度改革之對策

完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制，不僅能夠滿足城鎮(zhèn)化建設用地的需求，也能推動消除城鄉(xiāng)差距、實現(xiàn)城鄉(xiāng)平衡發(fā)展。我國農(nóng)業(yè)人口數(shù)量接近全國人口的一半，維護農(nóng)民合法產(chǎn)權、使用權和收益權對社會發(fā)展有著重大的意義。如何建立科學、合理的土地流轉(zhuǎn)制度，推進中國城鄉(xiāng)發(fā)展成為了我國發(fā)展道路上的重要問題。十七屆三中全會以來，各地對土地流轉(zhuǎn)制度進行了多種創(chuàng)新和探索，取得了一些成績，總結(jié)出重要的經(jīng)驗。

（一）土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新實踐——以集體建設用地流轉(zhuǎn)為例

雖然我國法律對集體建設用地流轉(zhuǎn)進行了嚴格限制，但自1999年開始，國土資源部依次在安徽、浙江、江蘇、廣東等地進行土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新試點，形成富有特色的新型土地流轉(zhuǎn)模式。

安徽蕪湖是國土資源部第一個批準的創(chuàng)新試點，蕪湖模式加強政府對土地流轉(zhuǎn)的控制，將城鄉(xiāng)土地進行統(tǒng)一規(guī)劃，以政府為核心進行建設用地流轉(zhuǎn)。規(guī)定建設用地流轉(zhuǎn)應符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)一規(guī)劃和開發(fā)，為城鎮(zhèn)工業(yè)化發(fā)展提供土地資源。除嚴格限制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)途徑外，還對農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)獲得的經(jīng)濟收益進行規(guī)范，要求向市、縣人民政府繳納土地流轉(zhuǎn)收益和土地增值收益，按照土地所有者、鎮(zhèn)、縣（區(qū)）、市各2∶5∶2∶1進行分配［7］。

與蕪湖不同，浙江湖州模式的創(chuàng)新重點在于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的土地資產(chǎn)處置進行改革。土地流轉(zhuǎn)過程重點關注土地，以土地資格審查為核心內(nèi)容，嚴格要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制前具有合法的土地使用權，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進行資產(chǎn)評估的同時還應進行土地資產(chǎn)評估。湖州模式放寬土地流轉(zhuǎn)范圍，允許集體存量建設用地流轉(zhuǎn)，并明確規(guī)范其流轉(zhuǎn)適用范圍僅用于工業(yè)園區(qū)和城市重大基礎設施的建設。

昆山模式的制度創(chuàng)新點在于使農(nóng)村集體通過復墾獲得一些非農(nóng)建設用地的“額度”，土地轉(zhuǎn)讓權可不歸集體所有，允許農(nóng)民對轉(zhuǎn)讓權單獨處置，以獲得更多土地增值收益。昆山模式的具體做法是向已經(jīng)復墾的農(nóng)村集體分配非農(nóng)建設用地的“額度”，本村農(nóng)戶再對這些“額度”進行招標，由農(nóng)戶或由農(nóng)民成立的合作經(jīng)濟組織聯(lián)合投資修建標準廠房、商鋪向外來工商投資者出租，昆山模式增加了企業(yè)用地的選擇性，從而適應工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中多種多樣的市場要求，同時減少了土地進入市場中的交易費用，使合約易于執(zhí)行［8］。

廣東模式的產(chǎn)生與上述幾種模式均不相同，廣東的集體建設用地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新是由農(nóng)民集體自發(fā)進行的。以廣東省南?？h為例，南?？h以行政村和村民小組為單位，將集體土地根據(jù)用途不同分為三類：農(nóng)田保護區(qū)、經(jīng)濟發(fā)展區(qū)和商住區(qū)，對這三類土地分別進行規(guī)劃，由集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一向市場進行招商引資。這一規(guī)劃模式的成功之處在于，在避免耕地的大量流失，保證耕地保有量的同時，也能夠有序地、有規(guī)劃地進行土地流轉(zhuǎn)，為集體土地流轉(zhuǎn)提供了較大空間。由于廣東省城鎮(zhèn)化進程速率快，土地流轉(zhuǎn)頻繁，廣東的集體建設用地市場的秩序一度十分混亂，廣東省政府出臺《廣東省集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)管理辦法》，這一辦法的出臺穩(wěn)定了廣東集體建設用地流轉(zhuǎn)市場，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為并保障農(nóng)民利益［9］。

（二）土地流轉(zhuǎn)制度的改革思路

上述的創(chuàng)新制度雖然在一定程度上規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場、使土地流轉(zhuǎn)更加靈活。然而其中也反應出一些問題，如政策過度干預導致市場失靈，配套法律法規(guī)不健全，操作難度大等問題。土地流轉(zhuǎn)制度仍有很大的發(fā)展空間，改革的關鍵在于以下幾點：

首先，切實提升政府的土地管理水平，規(guī)范政府引導與監(jiān)督的行政職能。國家應加強對土地流轉(zhuǎn)市場的監(jiān)管，針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)建立專門的管理部門，將土地流轉(zhuǎn)信息公開化、透明化，及時對監(jiān)測結(jié)果和土地供應結(jié)果進行公示，利用群眾加強監(jiān)管力度。同時，應完善地方土地登記制度，通過土地權屬登記厘清農(nóng)村土地權利主體，解決政府管理部門對土地利用情況掌握滯后的情況，執(zhí)法部門還應強化土地執(zhí)法力度，使土地監(jiān)管落在實處。為緩解城市建設用地需求與耕地保有量之間的矛盾，解決土地“過度流轉(zhuǎn)”的問題，政府還應充分考慮城鄉(xiāng)均衡發(fā)展以及城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展，不能僅憑短期的經(jīng)濟發(fā)展指標對地方土地進行規(guī)劃。除此之外，還要重視行政部門的不規(guī)范行政行為，對政府行為加強監(jiān)督。

第二，應賦予農(nóng)民集體土地的處分權能。如前文所述，農(nóng)民集體土地處分權能缺失，是限制農(nóng)民獲得土地收益的根本原因，若要解決這一問題，應進一步完善農(nóng)民集體土地權能。建立完善的集體土地征用制度，明確規(guī)范“公共利益”項目范圍，嚴格監(jiān)督政府的“公共利益”征地行為，防止政府濫用行政職權，對政府行為進行合理、有效地監(jiān)督，將公共權力限制在合理、合法的軌道內(nèi)，維護農(nóng)民的土地權益。尊重農(nóng)民集體的所有權地位，在土地征用過程中尊重農(nóng)民集體的意志，保證政府與農(nóng)民集體或農(nóng)村土地使用權人平等協(xié)商，避免損害農(nóng)民的財產(chǎn)權益。

第三，應當放開對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的限制。放寬農(nóng)民集體土地使用權的開發(fā)和流轉(zhuǎn)渠道，維護農(nóng)民集體經(jīng)濟的利益，實現(xiàn)了所有者權益。在立法上保證農(nóng)民集體所有土地能夠進入土地交易市場，使土地能夠在市場中流動。2006年，國務院發(fā)展研究中心與世界銀行共同發(fā)布中國土地政策改革報告也明確提出，只有賦予農(nóng)民充分而確定的土地權利，才能改進土地流轉(zhuǎn)市場的治理效果，減少土地流轉(zhuǎn)過程中的法律糾紛，才能從根本上改善土地流轉(zhuǎn)系統(tǒng)的透明性、增加行政行為的問責性；保證農(nóng)民能夠自由進行土地權利的流轉(zhuǎn)是確保土地所有者實現(xiàn)其資產(chǎn)價值和投資價值的關鍵［10］，只有土地流轉(zhuǎn)市場充滿秩序和活力才能從根本上保障土地所有者的利益。

最后，應建立對政府行政權力的制約與防范機制。要從根本上維護農(nóng)民在集體土地流轉(zhuǎn)過程中取得的收益，維護農(nóng)村土地的穩(wěn)定性，必須要明確界定農(nóng)村土地所有權、使用權的私權利與土地管理權的公權力之間的界限［11］，加強農(nóng)民個體權利對公權力的監(jiān)督與制約，分別制定針對國家行政機關及村委會等集體組織權力機關的制約制度。擺正國家在土地流轉(zhuǎn)中所扮演的角色，嚴格行使其公共利益管理權，還權于農(nóng)。限制公權力的行使范圍，使其不能隨意擴大管理范圍，防止職能部門以綜合規(guī)劃、開發(fā)等名義侵害農(nóng)民集體土地權益。而對農(nóng)民集體內(nèi)部管理、處分方式而言，落實集體成員大會制度，做到集體成員大會代表農(nóng)民集體意志，充分考慮每一位農(nóng)民的利益和意見，農(nóng)村集體的土地流轉(zhuǎn)處分公平、公開，也要為農(nóng)民提供對集體經(jīng)濟組織實行監(jiān)督的有效途徑，使農(nóng)民能夠有效維護自己的合法權益。

參考文獻：

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［11］郭莉.農(nóng)村集體土地所有權研究［D］.重慶：西南政法大學，2007.36.

（責任編輯：天下溪）

Introspection of Rural Land Circulating System During Urbanization

WANG Xiao
（Nankai University，Tianjin，300350）

Abstract:Land is the most valuable resource for farmers，the prosperity of the land market has vigorously promoted the development of rural areas.In recent years，with the accelerating of urbanization，more and more problems showed in the process of rural land circulation.Imperfect land circulation system causing the land market confusion and cultivated land erosion，whether these problems can be solved or not has become the key to the construction of rural economy.Government’s non-standard administrative behavior is the extreme cause of these problems，while lack of farmers’rights is the internal causes.Restricting public power and protecting farmer’s rights are the most important aspects of reform，in order to fundamentally solve the contradiction between land system and rural construction.

Key words:urbanization；rural land circulating system；deficiency of rights；power control

作者簡介：王瀟（1992-），女，天津人，南開大學法學院2014級法理學專業(yè)碩士研究生，主要從事法律社會學研究。

收稿日期：2015-12-20

中圖分類號：D902

文獻標識碼：A

文章編號：2095-1140（2016）02-0012-07