◎劉武俊

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加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境公益訴訟的思考

◎劉武俊

摘要：在環(huán)境保護(hù)形勢(shì)越來越嚴(yán)峻和新《環(huán)境保護(hù)法》業(yè)已實(shí)施的情境下，環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)亟待加強(qiáng)。本文從嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法的角度出發(fā)，提出將環(huán)保事業(yè)納入法治軌道需要雙管齊下：一要讓新《環(huán)境保護(hù)法》由“最嚴(yán)之法”變成“最嚴(yán)執(zhí)法”，二要激活環(huán)境公益訴訟的正能量。

關(guān)鍵詞：新《環(huán)境保護(hù)法》；環(huán)境執(zhí)法；公益訴訟

在2015年政府工作報(bào)告中，李克強(qiáng)總理用697個(gè)字詳細(xì)談及環(huán)保和節(jié)能減排，涉及污染防治、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境稅立法、生態(tài)保護(hù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等諸多方面；2016年政府工作報(bào)告中，環(huán)保依然是“十三五”和政府工作的重中之重，李克強(qiáng)總理指出 “治理污染、保護(hù)環(huán)境，事關(guān)人民群眾健康和可持續(xù)發(fā)展，必須強(qiáng)力推進(jìn)，下決心走出一條經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境改善雙贏之路” 。

由“最嚴(yán)之法”到“最嚴(yán)執(zhí)法”

2015年1月1日，被稱為“史上最嚴(yán)”的新《環(huán)境保護(hù)法》正式實(shí)施，全年制訂發(fā)布配套性法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件85件，其中，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等明確了“黨政同責(zé)”。與舊版環(huán)保法相比，新《環(huán)境保護(hù)法》有三嚴(yán)：一是對(duì)企業(yè)要求更嚴(yán)，特別是首次規(guī)定“按日計(jì)罰”的嚴(yán)厲措施，給污染企業(yè)以從未有過的最大違法成本；二是對(duì)地方政府要求更嚴(yán)，明確了環(huán)保直接與干部考評(píng)掛鉤；三是對(duì)監(jiān)管部門要求更嚴(yán)，列舉了九種失職瀆職行為，并規(guī)定了嚴(yán)厲的行政問責(zé)措施。

面對(duì)每況愈下的環(huán)境污染事件，新《環(huán)境保護(hù)法》最為關(guān)鍵的是要讓法律的規(guī)定真正從紙面落到實(shí)處，切實(shí)解決環(huán)保執(zhí)法不力的問題，讓《環(huán)境保護(hù)法》由“最嚴(yán)之法”變成“最嚴(yán)執(zhí)法”。

1.新《環(huán)境保護(hù)法》的嚴(yán)格之處在于規(guī)定了一系列強(qiáng)制性懲罰措施

一是賦予環(huán)保部門按日計(jì)罰、查封扣押等新監(jiān)管手段，地方環(huán)保部門有了新“武器”。二是突出政府主體責(zé)任，改變環(huán)保部門單打獨(dú)斗的狀況。新《環(huán)境保護(hù)法》將其擴(kuò)展增加為“監(jiān)督管理”一章，強(qiáng)化監(jiān)督管理措施，進(jìn)一步強(qiáng)化了地方各級(jí)人民政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任。三是倒逼企業(yè)和社會(huì)提升環(huán)保理念。通過加大宣傳和監(jiān)督執(zhí)法力度，企業(yè)蓄意偷排污染的情況有所減少。

盡管新《環(huán)境保護(hù)法》被賦予剛性執(zhí)法手段，但是不會(huì)查、不敢查和不能查的問題依然存在。因此，亟待明確環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍的身份問題，將環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍明確納入政府執(zhí)法隊(duì)伍序列，統(tǒng)籌解決環(huán)保執(zhí)法人員的身份、處境和人員編制問題，亟待明確環(huán)保執(zhí)法的權(quán)責(zé)范圍。環(huán)保部門要主動(dòng)梳理出責(zé)任清單，明確自身在法律責(zé)任內(nèi)該為、不該為的范圍，同時(shí)加大信息公開和執(zhí)法程序留痕，強(qiáng)化環(huán)保執(zhí)法的程序意識(shí)和證據(jù)規(guī)則，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)的落實(shí)。

2.環(huán)境保護(hù)需要公眾參與，環(huán)保執(zhí)法本身也應(yīng)當(dāng)接受公眾的監(jiān)督

環(huán)保執(zhí)法不能完全由環(huán)保部門唱獨(dú)角戲，而要提高環(huán)境保護(hù)的公眾參與程度，讓環(huán)保執(zhí)法活動(dòng)得到人民群眾的廣泛支持。環(huán)境保護(hù)公眾參與本質(zhì)上是公民的一種權(quán)利，公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)擁有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)。公眾的環(huán)境監(jiān)督權(quán)包括對(duì)違法排污、超標(biāo)排污和惡意排污的監(jiān)督，對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境行為的監(jiān)督，監(jiān)督的方式也有多種，包括舉報(bào)、媒體曝光等。當(dāng)今社會(huì)，公眾參與早已成為環(huán)境保護(hù)不可或缺的重要力量。

■ 燕卷重簾 王全福/攝

讓步履維艱的環(huán)境公益訴訟早日走進(jìn)春天

自新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施以來，被稱為保護(hù)環(huán)境“牙齒”之一的環(huán)境公益訴訟就被寄予厚望。但是，2015年國內(nèi)提起的環(huán)境公益訴訟案件約40起，而真正立案的，只有一、二十起。

1.環(huán)境公益訴訟是維護(hù)環(huán)境權(quán)益的最后一道防線

新民訴法為環(huán)境公益訴訟撐開了法律的保護(hù)傘，明確規(guī)定對(duì)污染環(huán)境等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)、有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。新《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)一步將公益訴訟原告主體資格規(guī)定為“依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上，且無違法記錄的社會(huì)組織”。

2.檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟亟待成為司法新常態(tài)

檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，可以向法院提起民事公益訴訟。由檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)重點(diǎn)領(lǐng)域提起公益訴訟，既能激活公益訴訟的正能量，也能使其法律監(jiān)督職能由虛變實(shí)、由弱變強(qiáng)。

2015年7月1日，全國人大常委會(huì)通過《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，選擇在北京、內(nèi)蒙古和吉林等13個(gè)省（區(qū)、市）開展試點(diǎn)工作。12月16日，山東省慶云縣人民檢察院因慶云縣環(huán)保部門不依法履行職責(zé)，依法向慶云縣人民法院提起行政公益訴訟。這是全國人大常委會(huì)授權(quán)檢察機(jī)關(guān)開展提起公益訴訟試點(diǎn)工作后出現(xiàn)的全國首例行政公益訴訟案件。2015年12月中旬以后，因當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門不依法履行職責(zé)，山東省慶云縣人民檢察院、貴州省錦屏縣人民檢察院和福建省清流縣人民檢察院分別向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ阂婪ㄌ崞鹦姓嬖V訟。

3.環(huán)保組織應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境公益訴訟的主力軍

2015年1月1日，新《環(huán)境保護(hù)法》生效實(shí)施當(dāng)天，民間環(huán)保組織針對(duì)福建省南平市損壞林地的采礦主提起環(huán)境公益訴訟，并得到受理。應(yīng)當(dāng)大力鼓勵(lì)民間環(huán)保公益社團(tuán)提起環(huán)境公益訴訟，擴(kuò)大民間力量對(duì)環(huán)境司法的有序參與，無論是國字號(hào)的環(huán)保組織還是地方公益組織，只要合法登記，都可以納入“有關(guān)組織”的范疇，有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟。

將環(huán)保事業(yè)納入法治軌道依然任重道遠(yuǎn)，特別是要從嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法的角度，讓新《環(huán)境保護(hù)法》由“最嚴(yán)之法”變成“最嚴(yán)執(zhí)法”，激活環(huán)境公益訴訟的正能量，讓環(huán)境公益訴訟早日走進(jìn)春天。

（作者系司法部《中國司法》雜志總編）

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.05.014 ■ 編輯：田佳奇

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