張嚴(yán)鐸 劉吉昌

摘要：近年來，黑龍江省結(jié)合“五大規(guī)劃”的落實(shí)，積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，取得初步成效。適應(yīng)黑龍江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的需要，認(rèn)真分析黑龍江省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)存在的問題，探討推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的有效途徑，對(duì)于進(jìn)一步落實(shí)好“五大規(guī)劃”，提振黑龍江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。本文分析了黑龍江省新型城鎮(zhèn)化在市民化、土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)產(chǎn)品深加工、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市發(fā)展布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面存在的問題，并提出以和諧發(fā)展為特征的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；市民化；土地流轉(zhuǎn)；城鎮(zhèn)布局；對(duì)策建議

中圖分類號(hào)：F062.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2016）03-0044-02

一、黑龍江省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)狀分析

目前黑龍江省經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)出現(xiàn)了停滯趨勢(shì)，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)遇到了前所未有的問題和困難。作為扭轉(zhuǎn)黑龍江省經(jīng)濟(jì)低迷之勢(shì)的重要舉措，從黑龍江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際出發(fā)，積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，就顯得尤為緊迫。加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，對(duì)于推動(dòng)土地集約利用、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、人口市民化與工業(yè)產(chǎn)業(yè)化具有重要意義。雖然黑龍江省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的問題總體上處于可控、可調(diào)節(jié)的范圍，然而傳統(tǒng)發(fā)展方式、傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式已經(jīng)走到了盡頭。

（一） 有序促進(jìn)農(nóng)民工市民化

推進(jìn)了戶籍制度改革，進(jìn)一步放寬了農(nóng)民進(jìn)城落戶的戶口遷移政策，有序地推進(jìn)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。實(shí)施了城鎮(zhèn)居住證制度，并制定了社會(huì)保障銜接等配套政策，積極實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民工的各項(xiàng)權(quán)益權(quán)益，有序促進(jìn)了農(nóng)民工市民化。

（二）積極推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)

黑龍江省農(nóng)村土地制度不斷創(chuàng)新，農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證試點(diǎn)快速推開，建立土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)大廳。黑龍江省土地流轉(zhuǎn)規(guī)模在擴(kuò)大，速度明顯加快，截止到2015年末，全省農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積已超過6507萬畝，規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積已超過5971萬畝，土地流轉(zhuǎn)參與方擴(kuò)大流轉(zhuǎn)規(guī)模意愿強(qiáng)烈。

（三）探索黑龍江省特色現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展之路，筑牢城鎮(zhèn)化建設(shè)之基礎(chǔ)

2015年黑龍江省 “三農(nóng)”工作取得豐碩成果，農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社目前已經(jīng)發(fā)展到現(xiàn)代化農(nóng)機(jī)專業(yè)合作階段。在繼續(xù)抓好“五個(gè)創(chuàng)新”的基礎(chǔ)上，全省特色農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與糧食生產(chǎn)同步發(fā)展，綠色食品產(chǎn)品躋身全國(guó)前列。充分利用國(guó)家和省不斷加大農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目扶持和資金投入政策，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有新加強(qiáng)，農(nóng)業(yè)綜合現(xiàn)代生產(chǎn)能力全面提升，夯實(shí)城鎮(zhèn)化建設(shè)的基礎(chǔ)。

（四）促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級(jí)階段，完善城鎮(zhèn)化建設(shè)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)

黑龍江省的第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展處于結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級(jí)階段。第一產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值占國(guó)民經(jīng)濟(jì)比重下降較快，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)逐漸趨于良性循環(huán)，對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的依賴程度很大，綠色食品產(chǎn)業(yè)迅速成長(zhǎng)為黑龍江省支柱產(chǎn)業(yè)之一。第二產(chǎn)業(yè)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)沒有多大變化，資源型老字號(hào)產(chǎn)品比重在工業(yè)總產(chǎn)值中占三分之一還多。第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展呈穩(wěn)步增長(zhǎng)的趨勢(shì)，但是同第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展的配比來說還是略低一些，文化旅游服務(wù)產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展。黑龍江省自主產(chǎn)業(yè)已經(jīng)形成生產(chǎn)能力，研發(fā)水平和自主技術(shù)含量顯著提升，并處在釋放潛力的關(guān)鍵階段。

（五）公共基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化條件明顯改善，改善城鎮(zhèn)化建設(shè)的硬件條件

建成了黑龍江省橫貫東西、縱穿南北、覆蓋全省、連接周邊的現(xiàn)代化高速交通網(wǎng)絡(luò)；城鎮(zhèn)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施條件明顯改善；全省累計(jì)建設(shè)廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、公租房、限價(jià)商品房、棚改房等合計(jì)超過300萬套；教育、醫(yī)療、安保、金融保險(xiǎn)等公共服務(wù)設(shè)施現(xiàn)代化條件明顯改善。為黑龍江省“八大經(jīng)濟(jì)區(qū)”、“十大工程”、“十大產(chǎn)業(yè)”與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展加上了引擎，為黑土地加快融入國(guó)家經(jīng)濟(jì)大循環(huán)助力。

（六）省域城鎮(zhèn)體系發(fā)展格局初步形成

以建設(shè)哈爾濱、大慶現(xiàn)代化城市帶動(dòng)為核心，以發(fā)展齊齊哈爾、牡丹江、佳木斯等綜合性特大城市為支柱，以發(fā)展雞西、鶴崗、雙鴨山、伊春、七臺(tái)河等資源型城市為重點(diǎn)，以綏芬河、黑河等重要口岸城市為開放窗口，以重點(diǎn)小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，積極穩(wěn)妥逐步地建立起大、中、小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的省域城鎮(zhèn)體系發(fā)展格局。

二、黑龍江省新型城鎮(zhèn)化存在的主要問題

（一）農(nóng)民工市民化存在制度障礙

城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)管理體制、戶籍制度和社會(huì)政策對(duì)農(nóng)民工的排斥是制約現(xiàn)代農(nóng)民工城鎮(zhèn)化的制度性因素，造成了現(xiàn)代農(nóng)民工即使從事的是非農(nóng)工作、即使在城鎮(zhèn)居住，制度上還是將他們的待遇排除在城鎮(zhèn)居民享受的社會(huì)保障之外，導(dǎo)致從事非農(nóng)業(yè)工作的農(nóng)民工的家庭生活重心仍然在農(nóng)村，由此嚴(yán)重制約著農(nóng)民工的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（二）土地流轉(zhuǎn)存在制度問題

土地流轉(zhuǎn)前缺少對(duì)經(jīng)營(yíng)者能力的資格審查和評(píng)估機(jī)制，土地流轉(zhuǎn)過程中缺乏必要的監(jiān)督和約束機(jī)制，土地產(chǎn)權(quán)租賃和交易制度不完善，扶持政策不配套、保障機(jī)制不完善，為一系列的投機(jī)行為創(chuàng)造了可能，降低了農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的積極性。在當(dāng)前全面加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革背景下，黑龍江省迫切需要多措并舉，積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)。

（三）農(nóng)產(chǎn)品深加工處于劣勢(shì)

農(nóng)產(chǎn)品的非轉(zhuǎn)基因、綠色、保健價(jià)值高、味美、食用方便等差異化優(yōu)勢(shì)沒有得到充分的發(fā)揮，缺少知名度高的品牌。食品加工規(guī)模普遍偏小、相對(duì)分散，優(yōu)勢(shì)資源的精、深加工能力較弱，綜合加工型企業(yè)相對(duì)較少，缺少符合與市場(chǎng)對(duì)接的大型農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)。很多企業(yè)有發(fā)展綠色有機(jī)食品加工業(yè)的強(qiáng)烈意愿，但是由于涉及企業(yè)技改、產(chǎn)品認(rèn)證、新模式推廣等眾多環(huán)節(jié)、成本較高，而黑龍江省支持其發(fā)展的政策不足、缺乏資金和政策扶持。

（四）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后

第一產(chǎn)業(yè)并不是優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，第二產(chǎn)業(yè)仍占有很大比重。第二產(chǎn)業(yè)存在重視重工業(yè)、輕工業(yè)重視程度不足的問題，決定了黑龍江省的主要產(chǎn)品大多數(shù)屬于基礎(chǔ)型上游產(chǎn)品；第二產(chǎn)業(yè)存在偏重國(guó)有經(jīng)濟(jì)的問題，而國(guó)有企業(yè)機(jī)制不活，決定了黑龍江省的國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不足；存在輕、重工業(yè)脫鉤的問題，決定了黑龍江省的輕工業(yè)發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)水平。在第三產(chǎn)業(yè)中，酒店和保險(xiǎn)業(yè)等傳統(tǒng)行業(yè)發(fā)展程度較高，服務(wù)業(yè)市場(chǎng)化程度較低，市場(chǎng)資源配置的作用未得到充分發(fā)揮；政府對(duì)教育、醫(yī)療和旅游等民營(yíng)服務(wù)行業(yè)仍存在干預(yù)過多的現(xiàn)象；網(wǎng)絡(luò)、通信等新型產(chǎn)業(yè)，壟斷經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

（五）基礎(chǔ)建設(shè)相對(duì)薄弱

2011-2015年，隨著黑龍江省城鎮(zhèn)化的發(fā)展，全省對(duì)污水和垃圾處理等環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出了更高的要求，然而目前黑龍江省污水處理和垃圾處理等設(shè)施管理體制及產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)缺乏自主性和創(chuàng)新性，多由當(dāng)?shù)厮畡?wù)部門承擔(dān)，從而導(dǎo)致污水處理運(yùn)行管理依舊存在政企不分、權(quán)責(zé)界定不清、效率低下的問題，不能使環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資更好的發(fā)展。投資不足制約了全省的發(fā)展，特別是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資不能適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平改善的需要，農(nóng)田水利、農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)和改造等滯后于農(nóng)村發(fā)展，跟不上發(fā)展規(guī)?；r(nóng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)新技術(shù)應(yīng)用、新品種推廣等新型農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平整體滯后，對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用依然較弱。

（六）城鎮(zhèn)發(fā)展布局失衡、中小城鎮(zhèn)發(fā)展相對(duì)滯后

缺少同步改進(jìn)的城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃，大城市發(fā)展較迅速，中小城鎮(zhèn)比例少、平均規(guī)模小、發(fā)育不夠。受“重城輕鎮(zhèn)”傳統(tǒng)思想的影響，在政策、資金、資源的支持上，仍習(xí)慣傾向于城市，大多中小城鎮(zhèn)缺乏自主發(fā)展活力、潛力無法釋放，中小城鎮(zhèn)在黑龍江省城鎮(zhèn)化過程中的基礎(chǔ)性地位不明顯，帶動(dòng)其他小城鎮(zhèn)建設(shè)的示范效應(yīng)也難以充分發(fā)揮。

三、促進(jìn)黑龍江省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的對(duì)策建議

（一）完善促進(jìn)農(nóng)民工市民化的保障制度

在大城市實(shí)行“雙軌制”落戶政策，放寬非主城區(qū)落戶條件，建立和完善積分落戶制度；主城區(qū)適當(dāng)控制人口規(guī)模，以加強(qiáng)農(nóng)民工的權(quán)益保護(hù)和公共服務(wù)、緩解矛盾為重點(diǎn)。引導(dǎo)農(nóng)民工流入門檻較低的城鎮(zhèn)，賦予和保障他們享受同等的城鎮(zhèn)居民待遇，從而實(shí)現(xiàn)就近就地“市民”化。完善居住證制度，公民離開常住地到其他城鎮(zhèn)生活，可按規(guī)定申請(qǐng)居住證，居住證持有人享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕却龅墓卜?wù)；符合條件的居住證持有人，可申請(qǐng)常住戶口。切實(shí)保障農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口“三權(quán)”合法權(quán)益，不得以退出“三權(quán)”作為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶的條件。

（二）完善土地流轉(zhuǎn)制度

政府部門應(yīng)幫助協(xié)調(diào)解決土地利用規(guī)劃修編問題和用地指標(biāo)不足問題，使用靈活的土地政策支持土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行。加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)越權(quán)頒證，規(guī)避農(nóng)民土地權(quán)屬糾紛；積極探索保底分紅、土地信托等流轉(zhuǎn)方式，保障農(nóng)民的土地收益權(quán)。發(fā)展多形式的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)互助保障組織，積極探索以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)收益換社保等保障模式。建立土地流轉(zhuǎn)信息管理平臺(tái)，完善價(jià)格評(píng)估機(jī)制，加強(qiáng)政策咨詢服務(wù)，建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范制度，完善糧食生產(chǎn)利益補(bǔ)償機(jī)制，建立農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)與補(bǔ)償機(jī)制。

（三）采取政策措施促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品深加工

應(yīng)充分發(fā)揮農(nóng)產(chǎn)品的非轉(zhuǎn)基因、綠色、保健價(jià)值高、味美、食用方便等差異化優(yōu)勢(shì)，打造知名品牌，建設(shè)與市場(chǎng)對(duì)接的大型農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)，提高黑龍江省綠色有機(jī)食品生產(chǎn)的知名度與銷售業(yè)績(jī)。應(yīng)鼓勵(lì)企業(yè)與普通企業(yè)、與科研院所、與國(guó)際知名企業(yè)之間的合作，形成農(nóng)產(chǎn)品深加工優(yōu)勢(shì)、逐步建成綜合加工類大型企業(yè)，增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品深加工的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮政府的積極作用，增加對(duì)綠色有機(jī)食品加工企業(yè)政策上的扶持，給予其在企業(yè)技改、產(chǎn)品認(rèn)證、新模式推廣等眾多綠色有機(jī)食品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)方面的幫助與支持。

（四）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

第一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的主要調(diào)整方向是大力發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)與農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)。引進(jìn)國(guó)內(nèi)外綠色有機(jī)食品知名企業(yè)，開發(fā)優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)產(chǎn)品，進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品深加工，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，打造黑龍江省規(guī)模化的綠色有機(jī)食品加工產(chǎn)業(yè)基地，扶持本地龍頭企業(yè)做大做強(qiáng)。第二產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)調(diào)整方向是繼續(xù)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)激勵(lì)機(jī)制改革，推進(jìn)混合所有制企業(yè)健康發(fā)展，以信息化促進(jìn)工業(yè)化，發(fā)展集約型輕工業(yè)，形成輕工業(yè)與重工業(yè)互相促進(jìn)，相互依存的局面。第三產(chǎn)業(yè)主要的調(diào)整方向是參照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，在政策引導(dǎo)和資金資源投入以及技術(shù)扶持上積極促進(jìn)，建立聯(lián)動(dòng)發(fā)展的市場(chǎng)體系和現(xiàn)代高效的服務(wù)體系，重點(diǎn)發(fā)展好黑龍江省的旅游服務(wù)業(yè)。充分利用國(guó)家“一帶一路”等戰(zhàn)略實(shí)施的機(jī)遇，與國(guó)內(nèi)外進(jìn)行深化的交流與合作，從而促進(jìn)第一、二、三產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

（五）加快全省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

集中力量做好重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。繼續(xù)改善“一帶一路”沿線的基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)支撐現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)建設(shè)建設(shè)，統(tǒng)籌公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快民生工程建設(shè)，建設(shè)市場(chǎng)信息化流通體系。進(jìn)一步發(fā)揮民間資本、社會(huì)投資、外國(guó)資金參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的作用。鼓勵(lì)投資、合資等多元化形式參與公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，允許跨地區(qū)、跨行業(yè)參與公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)，通過招標(biāo)發(fā)包方式選擇公共服務(wù)設(shè)施日常養(yǎng)護(hù)承包單位。

（六）健全城鎮(zhèn)發(fā)展體系，重點(diǎn)發(fā)展中小城鎮(zhèn)

完善城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，構(gòu)建城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局，健全城鎮(zhèn)發(fā)展體系。既要形成城鎮(zhèn)群，有效降低城鎮(zhèn)化發(fā)展成本，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展效率。也要建成全省重要的中心城市與中心城鎮(zhèn)，增強(qiáng)對(duì)周邊地區(qū)的城鎮(zhèn)化輻射帶動(dòng)作用。城鎮(zhèn)建設(shè)要突出地方特色，要與地方文化、自然環(huán)境和諧統(tǒng)一。連接在一起的小城鎮(zhèn)，要適當(dāng)合并，有效避免重復(fù)投資、提高資源的集聚能力。要重點(diǎn)發(fā)展中小城鎮(zhèn)，提升中小城鎮(zhèn)對(duì)轉(zhuǎn)移人口的吸引力。

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[責(zé)任編輯：蘭欣卉]