蔣志華 楊誠(chéng)

摘要：我國(guó)體育公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估目前是建立在政府工作導(dǎo)向基礎(chǔ)上的，而新公共服務(wù)理論等主張公共服務(wù)應(yīng)尊重公民權(quán)和重視人的價(jià)值，我國(guó)政府也要求體育事業(yè)發(fā)展要以人為本，滿足人民群眾不斷增長(zhǎng)的體育需求。因此，體育公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估有必要轉(zhuǎn)向需求導(dǎo)向，從期望值、實(shí)現(xiàn)率和滿意度三個(gè)維度來(lái)構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

關(guān)鍵詞：公共體育；服務(wù)需求；績(jī)效評(píng)估；指標(biāo)體系

中圖分類號(hào)：G80-05 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2016）03-0013-03

體育公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估作為一項(xiàng)基本的管理措施，對(duì)于檢驗(yàn)體育公共服務(wù)水平和進(jìn)一步改善體育公共服務(wù)，具有十分重要的作用。國(guó)務(wù)院印發(fā)的《全民健身計(jì)劃（2011-2015年）》就特別強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)成效評(píng)估”，國(guó)家體育總局還專門制定和頒發(fā)了計(jì)劃實(shí)施情況評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。不少學(xué)者也開(kāi)展了相關(guān)的研究，提出了各自的評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)估方法，還對(duì)一些地方或區(qū)域進(jìn)行了實(shí)證分析。以全民健身計(jì)劃實(shí)施為重點(diǎn)的體育公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估，正引起政府部門和研究者們的廣泛關(guān)注。

一、我國(guó)體育公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估現(xiàn)狀

我國(guó)政府部門的體育公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估，近一二十年來(lái)較為重視的是對(duì)全民健身計(jì)劃實(shí)施情況的總結(jié)和評(píng)價(jià)。國(guó)務(wù)院1995年6月20日印發(fā)的《全民健身計(jì)劃綱要》雖然沒(méi)有要求開(kāi)展計(jì)劃實(shí)施情況評(píng)估，也沒(méi)有提出數(shù)量化的目標(biāo)和任務(wù)，但是國(guó)家體育總局還是于2011年11月發(fā)布了《〈全民健身計(jì)劃綱要〉實(shí)施十五年》白皮書(shū)，公布了居民參加體育鍛煉人數(shù)增長(zhǎng)比例、組織全民健身活動(dòng)次數(shù)、體育社團(tuán)數(shù)及會(huì)員人數(shù)、健身指導(dǎo)站點(diǎn)數(shù)、獲得技術(shù)等級(jí)稱號(hào)的社會(huì)體育指導(dǎo)員人數(shù)等重要統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，并確認(rèn)順利完成了《全民健身計(jì)劃綱要》所確定的奮斗目標(biāo)和主要任務(wù)：城鄉(xiāng)居民體育健身意識(shí)普遍提高，體育健身活動(dòng)廣泛開(kāi)展，群眾體育組織不斷加強(qiáng)，群眾健身的環(huán)境和條件明顯改善，參與體育健身活動(dòng)人數(shù)大幅增加，國(guó)民體質(zhì)顯著增強(qiáng)，具有中國(guó)特色的全民健身體系基本建成。[1]也算是對(duì)1995-2010年我國(guó)全民健身服務(wù)成效，做了一次定量較為模糊而定性相當(dāng)明確的總結(jié)性評(píng)價(jià)。

隨著我國(guó)基本公共服務(wù)均等化、標(biāo)準(zhǔn)化的推進(jìn)，國(guó)務(wù)院2011年2月15日印發(fā)的《全民健身計(jì)劃（2011-2015年）》則有了十分明確的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)要求，如規(guī)定到2015年，每周參加體育鍛煉活動(dòng)不少于3次、每次不少于30分鐘、鍛煉強(qiáng)度中等以上的人數(shù)比例達(dá)到32%以上，比2007年提高3.8個(gè)百分點(diǎn)；全國(guó)各類體育場(chǎng)地達(dá)到120萬(wàn)個(gè)以上，人均體育場(chǎng)地面積達(dá)到1.5平方米以上；50%以上的市（地）、縣（區(qū)）建有“全民健身活動(dòng)中心”；50%以上的街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（行政村）建有便捷、實(shí)用的體育健身設(shè)施；80%以上的城市街道、60%以上的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)建有體育組織；城市社區(qū)普遍建有體育健身站（點(diǎn)），50%以上的農(nóng)村社區(qū)建有體育健身站（點(diǎn)），等等。[2]這就為全民健身計(jì)劃實(shí)施成效的定量評(píng)估提供了基本依據(jù)，半年后，國(guó)家體育總局組織研制的《〈全民健身計(jì)劃（2011-2015年）〉實(shí)施情況評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)（試行）》正式印發(fā)了。該《評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》涵蓋了《全民健身計(jì)劃》所提出的目標(biāo)任務(wù)、工作措施和保障措施的主要內(nèi)容，對(duì)于重點(diǎn)指標(biāo)進(jìn)行了細(xì)分和量化，并劃分為A、B、C三類標(biāo)準(zhǔn)。其中，B類標(biāo)準(zhǔn)代表到2015年《全民健身計(jì)劃》實(shí)施周期結(jié)束時(shí)的全國(guó)平均水平，A類標(biāo)準(zhǔn)高于全國(guó)平均水平，C類標(biāo)準(zhǔn)低于全國(guó)平均水平。

國(guó)家體育總局印發(fā)試行的這個(gè)《評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》，用了57個(gè)指標(biāo)，從體育鍛煉參與率、身體素質(zhì)，到健身設(shè)施、體育組織、健身指導(dǎo)和志愿服務(wù)、健身活動(dòng)，再到組織保障、制度建設(shè)、經(jīng)費(fèi)支持、宣傳教育，幾乎是囊括了全民健身計(jì)劃實(shí)施工作的方方面面內(nèi)容。正如印發(fā)通知所說(shuō)的那樣，這有助于各地科學(xué)合理評(píng)價(jià)自身群眾體育發(fā)展水平，有針對(duì)性地制定政策，采取切實(shí)措施，落實(shí)各地《全民健身實(shí)施計(jì)劃》。而且，為切實(shí)發(fā)揮評(píng)估對(duì)各地體育部門加快發(fā)展群體工作的激勵(lì)作用，體育總局還依照《評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》并結(jié)合年度重點(diǎn)工作任務(wù)，確定年度重點(diǎn)工作評(píng)價(jià)指標(biāo)，以年度評(píng)價(jià)表彰的方式，來(lái)推動(dòng)各地做好群眾體育重點(diǎn)工作，為全面完成《全民健身計(jì)劃》的總體目標(biāo)任務(wù)奠定基礎(chǔ)。[3]

可見(jiàn)，無(wú)論是《〈全民健身計(jì)劃綱要〉實(shí)施十五年》白皮書(shū)，還是《全民健身計(jì)劃（2011-2015年）》實(shí)施情況評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，體育主管部門的總結(jié)或者評(píng)價(jià)，其目的在于推動(dòng)全民健身工作的開(kāi)展，促進(jìn)全民健身計(jì)劃任務(wù)的完成。簡(jiǎn)言之，這是一種政府工作導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)估制度安排。

二、需求導(dǎo)向的體育公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)構(gòu)建

（一）需求導(dǎo)向的體育公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的價(jià)值

體育公共服務(wù)是公共服務(wù)的基本內(nèi)容之一。如今公共服務(wù)這一概念被廣泛使用，但其定義卻五花八門，沒(méi)有統(tǒng)一說(shuō)法。世界銀行在發(fā)布China： Public Services for Building the New Socialist Countryside研究報(bào)告時(shí)，采用的是Paul A. Grout和Margaret Stevens在2003年時(shí)發(fā)表的觀點(diǎn)，即公共服務(wù)是“為大量公民提供的服務(wù)，其中存在顯著的市場(chǎng)失靈（既包括公平，也包括效率方面），使政府有理由參與——不論是生產(chǎn)、融資或監(jiān)管”。[4]看來(lái)Grout和Stevens這個(gè)從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度為公共服務(wù)所做的解說(shuō)，影響的確不小。

那么，在市場(chǎng)失靈即不能保障公民公平而有效率地獲得生存和發(fā)展必要的服務(wù)時(shí)，政府應(yīng)該如何參與呢？新公共服務(wù)理論的代表人物登哈特夫婦指出，公共行政官員在其管理公共組織和執(zhí)行政策時(shí)應(yīng)該著重強(qiáng)調(diào)他們服務(wù)于公民和授權(quán)于公民的職責(zé)；[8]對(duì)于公務(wù)員來(lái)說(shuō)，越來(lái)越重要的是要利用基于價(jià)值的共同領(lǐng)導(dǎo)來(lái)幫助公民明確表達(dá)和滿足他們的共同利益需求，而不是試圖控制或掌控社會(huì)新的發(fā)展方向。[5]他倆認(rèn)為，公民會(huì)去做一個(gè)民主政體中公民應(yīng)該做的事情——他們會(huì)去管理政府，當(dāng)他們這樣做的時(shí)候，他們不僅會(huì)促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步，而且還會(huì)促進(jìn)他們自己作為積極負(fù)責(zé)的人健康成長(zhǎng)。[5]他倆還指出，如果公共組織及其所參與其中的網(wǎng)絡(luò)，基于對(duì)所有人的尊重而通過(guò)合作和共同領(lǐng)導(dǎo)來(lái)運(yùn)作的話，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看就更有可能取得成功。[5]登哈特夫婦十分明確地告訴了我們，在新公共服務(wù)中政府和公民是一種什么關(guān)系。公民不僅是公共服務(wù)的對(duì)象，也是政府在為其提供公共服務(wù)時(shí)的合作者，所以不能讓公民只是被動(dòng)地接受政府所做出的公共服務(wù)安排，公民有權(quán)利決定自己需要什么公共服務(wù)，有權(quán)利選擇通過(guò)何種方式獲得自己所需要的公共服務(wù)。這就是新公共服務(wù)理論所致力主張的尊重公民權(quán)，重視人的價(jià)值。

不過(guò)在我國(guó)，公共服務(wù)作為政府職能之一，往往成為了政府主導(dǎo)甚至包攬一切的事情。有人早年就提出，作為政府職能之一的公共服務(wù)，是一個(gè)國(guó)家在特定的歷史發(fā)展時(shí)期，按照本國(guó)自身的政治決策程序，基于各種原因（效率、公平、歷史傳統(tǒng)、公眾意愿、國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益等等）而決定由政府利用公共資源和財(cái)政資金為整個(gè)社會(huì)和特定社會(huì)群體提供的所有服務(wù)。[6]雖然公眾意愿可能成為影響決策的因素之一，但很有可能是不被重視甚至是被忽視的因素。相對(duì)于國(guó)家利益或者地方利益來(lái)說(shuō)，公眾意愿常常在與之博弈中不得不做出妥協(xié)和讓步?！秶?guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》提出，基本公共服務(wù)，指建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)提供的，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)。[7]這個(gè)界定，把原本簡(jiǎn)單的概念復(fù)雜化了。所謂基本公共服務(wù)，原來(lái)就是政府為全體公民提供的滿足其生存和發(fā)展基本需求的服務(wù)，可是，現(xiàn)在這樣一定義，政府該為全體公民提供哪些基本公共服務(wù)呢？這既要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，還要看社會(huì)共識(shí)，最終還是由政府主導(dǎo)?；竟卜?wù)要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，這是不錯(cuò)，也只有如此，才能確保政府有能力供給。而要達(dá)成社會(huì)共識(shí)，這也不錯(cuò)，也只有如此，才能保障基本公共服務(wù)符合絕大多數(shù)人的意愿。關(guān)鍵在于沒(méi)有形成政府與公民合作和共同領(lǐng)導(dǎo)的運(yùn)行機(jī)制，話語(yǔ)權(quán)掌握在主導(dǎo)提供的政府手中，公共服務(wù)成為供給導(dǎo)向模式，就會(huì)很難做到供需平衡，要么供過(guò)于求，譬如建設(shè)利用率不高的大型體育場(chǎng)館；要么供不應(yīng)求，譬如健身器材、健身指導(dǎo)站點(diǎn)等。

因此，建立公民需求導(dǎo)向的體育公共服務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)制，有利于彌補(bǔ)當(dāng)下政府供給為主的體育公共服務(wù)評(píng)價(jià)所存在的弊端——忽視公民需求的滿足，不能完全從供給與需求兩方面對(duì)體育公共服務(wù)績(jī)效做出客觀的評(píng)估，進(jìn)而影響體育公共服務(wù)體系的完善和水平的提升。

（二）需求導(dǎo)向的體育公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)——以全民健身為例

中共中央和國(guó)務(wù)院明確指出，開(kāi)展全民健身活動(dòng)，增強(qiáng)人民體質(zhì)，是體育工作的根本任務(wù)，群眾體育以全民健身為目標(biāo)，體育工作一定要把提高全民族的身體素質(zhì)擺在突出位置。[8]而全面貫徹《全民健身?xiàng)l例》，實(shí)施《全民健身計(jì)劃（2011-2015年）》，強(qiáng)化公共體育服務(wù)職能，建立完善以全民健身設(shè)施建設(shè)、組織建設(shè)、活動(dòng)開(kāi)展、健身指導(dǎo)、科學(xué)評(píng)估等為主要內(nèi)容的全民健身公共服務(wù)體系，切實(shí)保障廣大人民群眾參加體育活動(dòng)的權(quán)利，正是我國(guó)“十二五”時(shí)期群眾體育的發(fā)展目標(biāo)。[9]可以說(shuō)，全民健身是新時(shí)期我國(guó)體育公共服務(wù)的主要任務(wù)，當(dāng)前對(duì)我國(guó)體育公共服務(wù)績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，必須以全民健身為評(píng)估重點(diǎn)。而中共中央國(guó)務(wù)院要求，新時(shí)期體育事業(yè)以滿足廣大人民群眾日益增長(zhǎng)的體育文化需求為出發(fā)點(diǎn)。[8]《體育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》也強(qiáng)調(diào)，新時(shí)期體育事業(yè)發(fā)展要堅(jiān)持以人為本，服務(wù)民生的原則，滿足人民群眾不斷增長(zhǎng)的體育需求。[9]所以，體育公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估，必須以廣大人民群眾的體育需求是否得以滿足為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

而基于需求導(dǎo)向的體育公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，則應(yīng)從期望值、實(shí)現(xiàn)率和滿意度三個(gè)維度來(lái)加以考慮，這樣才能較為真實(shí)、完整地反映出體育公共服務(wù)的水平，并且可以通過(guò)評(píng)估促進(jìn)體育公共服務(wù)的供需平衡和供求關(guān)系協(xié)調(diào)。三個(gè)維度中的期望值既應(yīng)體現(xiàn)出廣大人民群眾的體育愿望，也需要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，這就需要政府向人民群眾公開(kāi)相關(guān)信息，加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，最終達(dá)成社會(huì)共識(shí)，成為政府提供體育公共服務(wù)要實(shí)現(xiàn)的工作目標(biāo)?；谶@樣的認(rèn)識(shí)，我們初步構(gòu)建了一個(gè)需求導(dǎo)向的全民健身公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，如下表。

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[責(zé)任編輯：金永紅]